CE-SECCION SEGUNDA-11001-03-25-000-2016-01071-00(4780-16)-2018

CONCURSO DE MERITOS DEL DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA - Acuerdo

de convocatoria / SUSPENSION PROVISIONAL DEL ACUERDO QUE CONVOCA A CONCURSO ABIERTO DE MERITOS - Para proveer definitivamente los empleos vacantes de la planta de personal pertenecientes al sistema general de carrera administrativa de algunas de las entidades públicas del Departamento de Antioquia / SUSPENSION PROVISIONAL - Al haber sido expedido el acto con vulneración de la norma en que debería fundarse y con desconocimiento de las formalidades propias de los actos complejos [P]ara la Sala Unitaria el desconocimiento de la formalidad establecida en el ordinal 1.° del artículo 31 de la Ley 909 de 2004, al tener un carácter de sustancial y representar la manifestación de voluntad formadora del acto complejo, vicia de nulidad los Acuerdos CNSC 20161000001356 del 12 de agosto de 2016 y CNSC 20161000001406 del 29 de septiembre de 2016 y en consecuencia, es procedente decretar la suspensión provisional de sus efectos. En este punto cabe precisar que aunque la manifestación de la voluntad es presupuesto de la existencia del acto administrativo, tal como se expuso en precedencia, en el presente caso no puede hablarse de una «inexistencia del acto complejo» en tanto que este sí surgió a la vida jurídica, aunque irregularmente, porque la CNSC sí declaró su voluntad la cual surtió efectos jurídicos. Por ende, lo procedente es la suspensión provisional de estos al haber sido expedido el acto con vulneración de la norma en que debería fundarse, ordinal 1.° del artículo 31 de la Ley 909 de 2004, y con

desconocimiento de las formalidades propias de los actos complejos. Ahora, aunque únicamente demandó el Departamento de Antioquia y no los demás entes territoriales que ofertaron sus empleos en el concurso público de méritos que aquí se suspende provisionalmente, la medida cautelar se declarará sobre la totalidad de los actos y respecto de todos los involucrados en el proceso de selección, puesto que no es jurídicamente viable ni correcto dejar vigente parcialmente los efectos de este cuando es palmaria su ilegalidad. La Sala Unitaria comprende el deber que le asiste a la CNSC por mandato del artículo130 Constitucional, de administrar la carrera administrativa y en virtud de ello adelantar los concursos públicos de méritos para proveer los empleos dentro de la administración pública, empero, es claro que tal prerrogativa no incluye la facultad de llevar a cabo el procedimiento de manera unilateral y sin tener en cuenta las necesidades de la entidad y la realidad financiera que presenta, pues se reitera, la función establecida en el artículo 11 literal c) de la Ley 909 de 2004 debe interpretarse armónicamente con el ordinal 1.° el artículo 31 ibídem, por cuanto el cumplimento de ambas representa el acatamiento de los principios de coordinación y colaboración señalados en los artículos 113 y 209 de la Constitución Política de

1991. Así las cosas, se decretará la suspensión provisional de los Acuerdos CNSC 20161000001356 del 12 de agosto de 2016 y CNSC 20161000001406 del 29 de septiembre de 2016; sin embargo, se aclara que ello no impide que continúe el

trámite del proceso y mediante sentencia que haga tránsito a cosa juzgada se decida de fondo acerca de la legalidad de los actos administrativos demandados.

FUENTE FORMAL: LEY 909 DE 2004 - ARTICULO 11 LITERAL C / CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 113 / CONSTITUCION POLITICAARTICULO 209

MEDIDA CAUTELAR - Suspensión provisional / SUSPENSION PROVISIONAL DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS - Procedencia / MEDIDA CAUTELAR - No implica prejuzgamiento [E]l juez de lo contencioso administrativo, previo análisis del contenido del acto acusado, de las normas invocadas como vulneradas y de los elementos probatorios allegados con la solicitud de medida cautelar, está facultado para determinar si la decisión enjuiciada vulnera el ordenamiento jurídico y, en caso afirmativo, suspender el acto para que no produzca efectos. Igualmente, debe tenerse en cuenta que lo anteriormente descrito corresponde a un estudio o análisis preliminar que versa sobre los planteamientos y pruebas que fundamenten la solicitud de la medida, es decir, se trata de una percepción inicial y sumaria, que por regla general se adopta en una etapa inicial del proceso. Entonces, la decisión sobre la medida comporta un primer acercamiento al debate, en el que se realizan interpretaciones normativas y valoraciones, pero sin que ello afecte o comprometa el contenido de la sentencia que debe poner fin a la cuestión litigiosa. En efecto, el artículo 229 del CPACA dispone que la decisión sobre la medida cautelar «no implica prejuzgamiento». ACTO ADMINISTRATIVO - Presupuestos de existencia, validez y eficacia /

PRESUPUESTO DE EXISTENCIA DEL ACTO ADMINISTRATIVO - Se relaciona con la manifestación de la voluntad de la administración materializada en una decisión, lo que quiere significar que el nacimiento a la vida jurídica del acto se origina una vez es expedido por la respectiva autoridad / PRESUPUESTO DE VALIDEZ - Se refiere a la adecuación del acto administrativo al ordenamiento jurídico / PRESUPUESTO DE EFICACIA DEL ACTO ADMINISTRATIVO - Es una consecuencia de la expedición regular de este El presupuesto de existencia del acto administrativo se relaciona con la manifestación de la voluntad de la administración materializada en una decisión, lo que quiere significar que el nacimiento a la vida jurídica del acto se origina una vez es expedido por la respectiva autoridad. En palabras de la Corte Constitucional «La existencia del Acto Administrativo está ligada al momento en que la voluntad de la administración se manifiesta a través de una decisión. El Acto Administrativo existe, tal como lo señala la doctrina, desde el momento en que es producido por la administración, y en sí mismo lleva envuelta la prerrogativa de producir efectos jurídicos, es decir, de ser eficaz». (…) El presupuesto de validez por su parte, se refiere a la adecuación del acto administrativo al ordenamiento jurídico. Es decir, esta se determina porque la manifestación de la voluntad de la administración tendiente a producir efectos jurídicos (acto administrativo) fue expedida conforme con ciertos elementos, que de no concurrir, lo vician de nulidad. (…) El presupuesto de eficacia del acto administrativo es una consecuencia de la

expedición regular de este, es decir, cuando se han cumplido a cabalidad los elementos de existencia y validez referenciados, en tanto que lo hace apto para producir efectos jurídicos. Sobre el particular se ha indicado que «Un acto administrativo dictado conforme a Derecho se presume legítimo y conlleva, por un lado la ejecutividad del mismo o sea que el acto perfeccionado produce sus efectos; y por otro la posibilidad de que la administración lo ejecute, aun forzadamente, lo que se conoce como la acción de oficio o la ejecutoriedad del acto administrativo». ACTOS ADMINISTRATIVOS COMPLEJOS - Para su formación la concurrencia de dos o más voluntades de entidades o autoridades distintas y que tienen un fin idéntico Dentro de la clasificación de los actos administrativos se encuentra el denominado «acto complejo». La característica principal de este consiste en que requiere para su formación la concurrencia de dos o más voluntades de entidades o autoridades distintas y que tienen un fin idéntico. Dista del acto simple precisamente porque este se configura con la declaración de voluntad administrativa emanada de un solo órgano. La doctrina lo ha definido como aquel en que « la declaración de voluntad administrativa se forma mediante la intervención conjunta o sucesiva de dos o más órganos, cuyas respectivas manifestaciones de voluntad pasan a integrar aquella». Además, se ha indicado que este surge por mandato de la ley o por la necesidad de la administración y que las voluntades concurrentes constituyen un acto único, sin que puedan existir por separado los actos que lo puedan integrar, lo que implica que la presencia de una irregularidad de forma en

alguna de estas puede viciar el acto en su totalidad. (…) Así las cosas, la formación del acto complejo depende de la concurrencia de las voluntades de distintas autoridades y su declaración, supuesto que de no darse implicaría que el acto es invalido por vicios en su formación. CONCURSO PUBLICO DE MERITOS - Regulación / PROCESO DE SELECCION O CONCURSO - Etapas / ETAPAS DEL CONCURSO DE MERITOS - Son inmodificables y obligatorias / CONVOCATORIA AL CONCURSO DE MERITOS - Debe ser suscrita por la Comisión Nacional del Servicio Civil como por el representante de la entidad respecto del cual se ofertan los empleos / ACTO ADMINISTRATIVO DE CONVOCATORIA A CONCURSO DE MERITOS - Viciado de nulidad [E]l requisito exigido para la convocatoria relacionado con la firma de los representantes legales de ambas entidades, al ser un aspecto esencial del acto administrativo se constituye: i) en un requisito de su formación y, ii) en una formalidad sustancial insaneable. Así, su desconocimiento hace que el acto nazca a la vida jurídica viciado de nulidad cuando solo se exprese una de las voluntades o las dos, pero una se encuentre viciada por error, fuerza o dolo. Bajo tales parámetros, puede afirmarse que el ordinal 1.° del artículo 31 de la Ley 909 de 2004, al ordenar que la convocatoria debe ir firmada tanto por la CNSC como por el representante de la entidad beneficiaria del concurso público de méritos, además de establecer una formalidad que debe ser atendida obligatoriamente, también determinó que el acto administrativo enunciado hace parte de los

denominados «actos complejos» puesto que: i) Requiere para su formación la concurrencia de la voluntad tanto de la CNSC como de la entidad ofertante de los empleos. ii) El fin perseguido por ambas es igual, pues buscan proveer las vacantes de los cargos de carrera administrativa respecto de los cuales no se ha hecho concurso de méritos. iii) La CNSC no puede, separadamente y sin la voluntad de la entidad reflejada en la participación en la elaboración de la convocatoria (voluntad interna) y finalmente en la firma (voluntad externa o declarada), expedir el acto de convocatoria y por ende, adelantar el proceso de selección. Al hacerlo unilateralmente el acto nace viciado de nulidad. (…) La Sala Unitaria no comparte los argumentos expuestos del antecedente citado referentes a que la irregularidad por la ausencia de la firma del jefe de la entidad beneficiaria del concurso puede ser subsanada con la participación de esta en el concurso de méritos. Ello puesto que, la exigencia plasmada en el ordinal 1.° del artículo 31 de la Ley 909 de 2004, implica, además de una formalidad obligatoria, la exteriorización de la voluntad de esta, luego es requisito de formación del acto complejo. De esta manera se puede concluir que: i) La convocatoria es la norma que rige el concurso de méritos, es inmodificable y obligatoria. ii) Debe ser suscrita por la CNSC y el jefe de la entidad beneficiaria del concurso de méritos, por mandato del ordinal 1.° del artículo 31 de la Ley 909 de 2004 y en cumplimiento de los principios de coordinación y colaboración interinstitucional de

que tratan los artículos 113 y 209 Constitucionales. iii) El requisito exigido es una formalidad de carácter sustancial y otorga la calidad de acto administrativo complejo a la convocatoria, puesto que demanda la concurrencia de la voluntad tanto de la CNSC como de la entidad ofertante de los empleos para su legal formación. En consecuencia, la falta de manifestación de la voluntad a través de la firma del representante de la entidad no puede ser subsanada con la participación de esta en el concurso público de méritos. v) Así las cosas, el desconocimiento de esta formalidad del acto complejo vicia de nulidad el trámite porque vulnera el mandato establecido en el ordinal 1.° del artículo 31 de la Ley 909 de 2004, norma que la fijó como sustancial y requisito para la formación del acto.

NORMA DEMANDADA: ACUERDO CNSC 20161000001356 DE 2016

(Suspendida) / ACUERDO CNSC 20161000001406 DE 2016 (Suspendida) / RESOLUCION 20162010034365 DE 2016 (No Suspendida) / RESOLUCION 2016010037205 DE 2016 (Suspendida)

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION A

Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUAREZ VARGAS

Bogotá, D.C., diecisiete (17) de mayo de dos mil dieciocho (2018).

Radicación número: 11001-03-25-000-2016-01071-00(4780-16)

Actor: DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA

Demandado: COMISION NACIONAL DEL SERVICIO CIVIL Referencia: SUSPENSIÓN PROVISIONAL Le corresponde a la Sala Unitaria decidir la solicitud de suspensión provisional de los Acuerdos CNSC 20161000001356 del 12 de agosto de 2016 y CNSC 20161000001406 del 29 de septiembre de 20161 y de las Resoluciones 20162010034365 del 28 de septiembre de 20162 y 2016010037205 del 18 de octubre de 20163 cuyos contenidos más adelante se relacionarán.

1Con el primero «se convoca a concurso abierto de méritos para proveer definitivamente los empleos vacantes de la planta de personal pertenecientes al sistema general de carrera administrativa de algunas de las entidades públicas del Departamento de Antioquia “Convocatoria 429 de 2016-Antioquia”» y el segundo « parcialmente el Acuerdo 20161000001356 del 12 de agosto de 2016». 2 «Por la cual se resuelve la solicitud de revocatoria directa interpuesta contra el Acuerdo 20161000001356 el 12 de agosto de 2016». 3 «Por el cual se dispone el recaudo de unos recursos por parte de la Gobernación de Antioquia para financiar los costos que le corresponden en desarrollo de proceso de selección por mérito adelantada través de la convocatoria pública 429 de 2016-Antioquia»

1. ANTECEDENTES 1.2. Pretensiones En ejercicio del medio de control consagrado en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el Departamento de Antioquia solicitó la nulidad y suspensión provisional de: i) los Acuerdos CNSC

20161000001356 del 12 de agosto de 2016 y CNSC 20161000001406 del 29 de septiembre de 2016 suscritos por el presidente dela Comisión Nacional del Servicio Civil, ii) la Resolución 20162010034365 del 28 de septiembre de 2016 que resolvió la revocatoria directa pedida respecto del primero de los acuerdos mencionados y, iii) la Resolución 2016010037205 del 18 de octubre de 2016 a través del cual el Departamento de Antioquia dispuso el recaudo de unos recursos para financiar un concurso público de méritos. 1.3. La suspensión provisional4 En escrito aparte de la demanda que se tramita en el presente cuaderno, el Departamento de Antioquia pidió la suspensión provisional de los actos administrativos enunciados, bajo los siguientes razonamientos: En primer lugar, manifestó que en la expedición de estos se vulneró el artículo 13 Constitucional, puesto que la realización del concurso público de mérito es obligatorio para todos los entes territoriales y se exigió únicamente al Departamento de Antioquia. En segundo lugar, señaló que los acuerdos demandados solo fueron firmados por el presidente de la Comisión Nacional del Servicio Civil, lo que vulneró el contenido del artículo 31 de la Ley 909 de 2004 que ordena que estos deben ser suscritos también por el representante de la entidad de la cual se ofertan los 4 Folios 3 a 5 del cuaderno 2. empleos. Bajo tal presupuesto, la parte demandante afirmó que el contenido de los actos enjuiciados no la obliga en tanto que se quebrantó el factor competencia y por ende la validez de estos.

Finalmente y en relación con la Resolución 2016010037205 del 18 de octubre de 2016, sostuvo que en su expedición se desconoció el artículo 345 de la Constitución Política de 1991, en razón a que se aprobó recaudar la suma de $1.402.000.000 para financiar el concurso público de méritos, pese a que el rubro destinado presupuestalmente para dichos efectos ascendía a $1.090.0000.000. 1.4. Del traslado a la entidad demandada La Comisión Nacional del Servicio Civil dio respuesta a la solicitud de la medida cautelar en los siguientes términos5: Luego de citar el contenido de los artículos 229 y 231del CPACA aseveró que el Departamento de Antioquia no cumplió con los requisitos en estas establecidos para la procedencia de la declaración de la suspensión provisional, porque no sustentó la petición, los actos enjuiciados no le causaron perjuicio alguno y se expidieron conforme con las normas que rigen la materia. Frente al argumento relacionado con la vulneración del artículo13 Constitucional, advirtió que su actuación se basó en el artículo125 de la Carta Política y que no podía sustraerse de cumplir la obligación contenida en esta norma. Agregó que el concurso público de méritos puede realizarse por iniciativa de la entidad o de la Comisión y que es su facultad la ejecución del proceso de selección. Enseguida explicó las etapas de este último así: i) preliminar en la que se recolecta la información de las entidades respecto a su planta de personal, funciones, vacantes etc, ii) la preparatoria en la cual se reportan los empleos

ofertados, se determinan la pruebas, la financiación y el proyecto de acuerdo y, iii) la de ejecución del proceso de selección con fundamento en el acuerdo aprobado. En lo que se refiere a la solicitud de suspensión provisional de los acuerdos demandados, denotó que el Departamento de Antioquia no está legitimado para 5 Folios 162 a 171. pedir dicha medida, en tanto que se convocó a concurso abierto para proveer los empleos vacantes de algunas de los municipios que lo conforman, quienes son las que tienen capacidad para ser parte dentro del proceso. Sobre lo alegado por la parte demandante relacionado con que la Comisión no podía suscribir sola los acuerdos enjuiciados, argumentó que el concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en la que se apoya este argumento no tiene carácter vinculante. Además, advirtió que este no analizó la competencia que otorgó a la CNSC el artículo 130 de la Constitución Política de 1991, norma que determinó que la función de administración y vigilancia de la carrera administrativa es suya, exclusiva e indivisible y por tanto no puede compartirse. Dicho esto, manifestó que el contenido del artículo 31 de la Ley 909 de 2004 debe analizarse bajo tales parámetros, puesto que aceptar que eran necesarias las firmas de los representantes de las entidades sujetas al concurso para adelantarlo equivale a desconocer la autonomía que el artículo constitucional citado le concedió a la CNSC, el cual debe prevalecer. Luego de explicar el proceso adelantado desde la expedición de la Convocatoria 429 de 2016 en la que se ofertaron empleos de 53 entidades del Departamento de

Antioquia y las etapas del proceso de selección, expresó que el trámite se encuentra en la verificación de los requisitos de los participantes. Enseguida señaló que la gobernación ofertó 1060 vacantes y que en coordinación con la CNSC se emitió la Resolución CNSC 2016010037205 de 2016 para recolectar los dineros de financiación del proceso de selección. De igual manera, precisó que las entidades a las que acogía los acuerdos demandados remitieron la información necesaria para la elaboración de estos actos, de lo que se infiere que concurrió la voluntad de estas para la continuación del proceso y por ende se cumplió con el contenido del artículo 31 de la Ley 909 de 2004. Finalmente, sobre la vulneración del artículo 345 Constitucional adujo que la financiación del concurso público de méritos se hizo conforme con lo consagrado en el artículo 9.° de la Ley 1033 de 2006. En ese sentido aseveró que la CNSC solicitó a las 52 entidades participantes la asignación presupuestal de las vigencias 2016 y 2017 para recaudar la suma de $3.043.336.080 para financiar el proceso de selección. Así, indicó que los recursos deben estar asegurados puesto que el ente territorial debió priorizarlos en las vigencias mencionadas.

2. CONSIDERACIONES 2.1. Problema jurídico Se contrae a establecer si procede la solicitud de suspensión provisional de los Acuerdos CNSC 20161000001356 del 12 de agosto de 2016 y CNSC 20161000001406 del 29 de septiembre de 20166, de las Resoluciones

20162010034365 del 28 de septiembre de 20167 y 2016010037205 del 18 de octubre de 20168 por ser expedidos por la Comisión Nacional del Servicio Civil con vulneración de los artículos 31 de la Ley 909 de 2004 y 13 y 345 Constitucionales. 2.2. Marco normativo. Procedencia de la suspensión provisional de los actos administrativos. Los artículos 229 a 241 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo regularon las medidas cautelares que se pueden decretar en los procesos declarativos que se adelanten ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, las cuales tienen como finalidad «proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia»9. Igualmente, las mencionadas disposiciones normativas establecieron que la solicitud de la medida debe estar debidamente sustentada. 6Con el primero «se convoca a concurso abierto de méritos para proveer definitivamente los empleos vacantes de la planta de personal pertenecientes al sistema general de carrera administrativa de algunas de las entidades públicas del Departamento de Antioquia “Convocatoria 429 de 2016-Antioquia”» y el segundo «modifica parcialmente el Acuerdo 20161000001356 del 12 de agosto de 2016». 7 «Por la cual se resuelve la solicitud de revocatoria directa interpuesta contra el Acuerdo 20161000001356 el 12 de agosto de 2016». 8 «Por el cual se dispone el recaudo de unos recursos por parte de la Gobernación de Antioquia para financiar los costos que le corresponden en desarrollo de proceso de selección por mérito adelantada través de la

convocatoria pública 429 de 2016-Antioquia» 9 Artículo 229 del CPACA. Por su parte, el artículo 230 ibídem precisó que las medidas cautelares pueden ser de naturaleza preventiva, conservativa, anticipativa o de suspensión y deben relacionarse directa y necesariamente con las pretensiones de la demanda. A su turno, dentro del catálogo de medidas se incluyó la suspensión provisional de los actos administrativos, la cual se encamina a conjurar temporalmente sus efectos y, en lo que concierne al medio de control de simple nulidad, puede decretarse por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en el escrito que contenga la solicitud de la medida, cuando tal violación surja: a) del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o b) del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud. Por su parte, esta Corporación ha aclarado que al tenor de lo dispuesto en el Decreto 01 de 1984 (Código Contencioso Administrativo) la medida precautoria solo procedía cuando existiera una «manifiesta infracción»10 de las normas superiores por parte de la disposición enjuiciada, mientras que bajo el marco regulatorio del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo,11 no se exige que esta sea evidente, ostensible, notoria, palmaria, a simple vista o «prima facie»12. En tal sentido, se ha concluido13: Así mismo esta Corporación ha señalado14 que el CPACA «amplió el campo de análisis que debe adelantar el juez competente y el estudio de los argumentos y fundamentos que se deriven de la aplicación normativa o cargos formulados contra el acto administrativo demandado que podrán

10 «Artículo152. El Consejo de Estado y los tribunales administrativos podrán suspender los actos administrativos mediante los siguientes requisitos:

1. Que la medida se solicite y sustente de modo expreso en la demanda o por escrito separado, presentado antes de que sea admitida.

2. Si la acción es de nulidad, basta que haya manifiesta infracción de una de las disposiciones invocadas como fundamento de la misma, por confrontación directa o mediante documentos públicos aducidos con la solicitud.

3. Si la acción es distinta de la de nulidad, además se deberá demostrar, aunque sea sumariamente, el perjuicio que la ejecución del acto demandado causa o podría causar al actor». 11 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 12 Ver entre otras las providencias del: (1) 24 de enero de 2014, expedido por el Consejero Mauricio Fajardo en el Expediente No. 11001-03-26-000-2013-00090-00 (47694); (2) 29 de enero de 2014 proferido por el Consejero Jorge Octavio Ramírez, emitido en el Expediente No. 11001-03-27-000-2013-00014- (20066); (3) de 30 de abril de 2014, proferido por el Consejero Carlos Alberto Zambrano, en el Expediente 11001-03-26-000-2013-00090-00 (47694); (4) de 21 de mayo de 2014, emitido por la Consejera Carmen Teresa Ortiz en el Expediente No. 1100103-24-000-2013-0534-00 (20946); (5) de 28 de agosto de 2014, proferido dentro del Expediente 11001-03-27000-2014-0003-00 (20731), con ponencia del Consejero Jorge Octavio Ramírez; y (6) 17 de marzo de 2015, emitido en el expediente 11001-03-15-000-2014-03799-00, consejera de estado Sandra Lisset Ibarra. Todas ellas citadas en el auto del 18 de agosto de 2017, Radicación número: 11001-03-25-000-2016-01031-00(465916), magistrada ponente Dra. Sandra Lisset Ibarra Vélez. 13 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, consejero ponente: Dr. William Hernández Gómez, auto de 25 de enero de 2018, Radicación: 11001-03-25-000-201700433-00 (2079-2017). 14 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, providencia de 17 de marzo de 2015, Consejero Ponente Hernán Andrade, número interno 51754. servir de apoyo a la decisión de suspensión provisional, dando efectivamente prelación al fondo sobre la forma o sobre aspectos eminentemente subjetivos», lo cual, implica el estudio de la vulneración respectos de las normas superiores invocadas junto la interpretación y aplicación desarrollada jurisprudencialmente en sentencias proferidas por el órgano de cierre de la jurisdicción.

En este orden de ideas, el juez de lo contencioso administrativo, previo análisis del contenido del acto acusado, de las normas invocadas como vulneradas y de los elementos probatorios allegados con la solicitud de medida cautelar, está facultado

para determinar si la decisión enjuiciada vulnera el ordenamiento jurídico y, en caso afirmativo, suspender el acto para que no produzca efectos. Igualmente, debe tenerse en cuenta que lo anteriormente descrito corresponde a un estudio o análisis preliminar que versa sobre los planteamientos y pruebas que fundamenten la solicitud de la medida, es decir, se trata de una percepción inicial y sumaria, que por regla general se adopta en una etapa inicial del proceso. Entonces, la decisión sobre la medida comporta un primer acercamiento al debate, en el que se realizan interpretaciones normativas y valoraciones, pero sin que ello afecte o comprometa el contenido de la sentencia que debe poner fin a la cuestión litigiosa. En efecto, el artículo 229 del CPACA dispone que la decisión sobre la medida cautelar «no implica prejuzgamiento». 2.3. Análisis normativo y jurisprudencial para el estudio del presente caso. La Sala Unitaria precisa que, toda vez que el cargo endilgado contra los Acuerdos CNSC 20161000001356 del 12 de agosto de 2016 y CNSC 20161000001406 del 29 de septiembre de 201615 se refiere a la ausencia de la firma del gobernador de Antioquia en estos, se hace necesario determinar si dicho requisito formal es obligatorio, refleja la voluntad de la entidad, si puede ser subsanado ante la omisión y de qué manera esta afecta o no la existencia o validez de los actos enjuiciados. Así, para el estudio del presente caso, la Sala Unitaria efectuará un análisis relacionado con: i) los presupuestos de existencia y validez el acto administrativo,

1. concepto de acto administrativo complejo y, iii) los requisitos establecidos en el ordinal 1.° del artículo 31 de la Ley 909 de 2004 para la expedición de la

15Con el primero «se convoca a concurso abierto de méritos para proveer definitivamente los empleos vacantes de la planta de personal pertenecientes al sistema general de carrera administrativa de algunas de las entidades públicas del Departamento de Antioquia “Convocatoria 429 de 2016-Antioquia”» y el segundo « parcialmente el Acuerdo 20161000001356 del 12 de agosto de 2016». convocatoria de los concursos públicos de mérito. 2.3.1. Presupuestos de existencia y validez del acto administrativo. El acto administrativo es una manifestación unilateral de voluntad emanada de una autoridad pública o de un particular en el ejercicio de las funciones administrativas otorgadas por la Constitución Política y las leyes, mediante el cual se producen efectos jurídicos. En otros términos, es el mecanismo por el cual la administración crea, extingue o modifica situaciones jurídicas particulares. Para su conformación se requiere el cumplimiento de determinados presupuestos referentes a su existencia, validez y eficacia. 2.3.1.1. El presupuesto de existencia del acto administrativo se relaciona con la manifestación de la voluntad de la administración materializada en una decisión, lo que quiere significar que el nacimiento a la vida jurídica del acto se origina una vez es expedido por la respectiva autoridad. En palabras de la Corte Constitucional16 «La existencia del Acto Administrativo está ligada al momento en que la voluntad de la administración se manifiesta a

través de una decisión. El Acto Administrativo existe, tal como lo señala la doctrina, desde el momento en que es producido por la administración, y en sí mismo lleva envuelta la prerrogativa de producir efectos jurídicos, es decir, de ser eficaz». Lo anterior se sustenta en el concepto que de acto administrativo se ha impuesto, y que consiste en la manifestación de la voluntad de la administración tendiente a producir efectos jurídicos. Siendo así, la voluntad se presenta como un presupuesto esencial de la existencia del acto administrativo, en tanto que