CE-SECCION SEGUNDA-11001-03-25-000-2017-00038-00(0124-17)-2018

COSA JUZGADA – Finalidad La cosa juzgada representa una garantía de certeza, seriedad y seguridad jurídica sobre las decisiones judiciales. Asegura la inmutabilidad, inimpugnabilidad y obligatoriedad del fallo frente a todo eventual proceso futuro que pueda iniciarse sobre el mismo objeto, evitando así que un asunto ya resuelto sea debatido nuevamente ante la jurisdicción, sin significar ello que no sea posible reabrir el debate jurídico siempre y cuando se traten de nuevos hechos suscitados con posterioridad a la sentencia proferida. NOTA DE RELATORÍA: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia de 31 de enero de 2018, C.P.: Sandra Lisset Ibarra Vélez, rad.: 2859-16.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 189

NULIDAD DE ACTO ADMINISTRATIVO – Efectos erga omnes de la cosa juzgada Cuando se trata de sentencias que declaran la nulidad de un acto administrativo, el fenómeno de cosa juzgada produce efectos erga omnes, esto es, una vez está en firme la decisión, se hace extensiva a aquellos procesos en los cuales el acto demandado sea exactamente el mismo, independientemente de cuál sea la causa invocada para sustentar la nulidad solicitada. COSA JUZGADA – Requisitos / IDENTIDAD DE PARTES – Configuración / IDENTIDAD DE OBJETO - Configuración / IDENTIDAD DE CAUSA – Configuración El artículo 303 del Código General del Proceso establece que las sentencias

ejecutoriadas hacen tránsito a cosa juzgada cuando el nuevo litigio tenga: i) identidad de objeto; ii) identidad de causa; e iii) identidad de partes. La primera consiste en que figuren las mismas personas como sujetos pasivo y activo de la acción, no necesariamente ocupando el mismo extremo de la litis pasada. Basta con que sean las mismas personas que resultaron vinculadas y obligadas por la providencia; por su parte, la identidad de objeto ocurre cuando las pretensiones reclamadas en el nuevo proceso correspondan a las mismas que integraban la primera donde se dictó el fallo en donde se reconoció, declaró o modificó un derecho o una relación jurídica; y finalmente, la identidad de causa hace referencia a que el motivo o razón que sirvió de fundamento a la primera demanda, se invoque nuevamente en una segunda.

FUENTE FORMAL: LEY 1564 DE 2012 – ARTÍCULO 303

SOLICITUD DE EXTENSIÓN DE JURISPRUDENCIA – Improcedente frente a la cosa juzgada / DERECHO PENSIONAL – Prestación periódica / RELIQUIDACIÓN PENSIONAL – Reclamación sin límite de en el tiempo. El Despacho estima que la petición de extensión de jurisprudencia no es procedente, por existir cosa juzgada, pues se observa que la señora Sandoval González ya acudió a la jurisdicción contenciosa administrativa en demanda de nulidad y restablecimiento del derecho como en precedencia se expuso, cuestión que tornaría improcedente volver sobre una decisión adoptada en providencia que hubiere quedado ejecutoriada dentro del mismo proceso o en otro en el cual las

mismas partes debatan la misma causa petendi y los mismos fundamentos jurídicos, lo anterior para garantizar la estabilidad y la seguridad jurídica, propias de la esencia del orden jurídico, pues para ello el ordenamiento vigente prevé, en forma expresa y precisa, unos medios de impugnación extraordinarios muy concretos y por unas causales taxativas muy puntuales, distintos por completo a la figura de la extensión de la jurisprudencia. En efecto, esta Sección en diferentes pronunciamientos ha manifestado que cuando se trate de un derecho pensional, por ser una prestación periódica, bien puede el demandante solicitar que se le reliquide su mesada pensional cuantas veces quiera pero solo sobre aquellas causadas con posterioridad a la firmeza de la providencia objeto de decisión; entonces, como en el presente asunto lo que el solicitante pide recae sobre los mismos años que ya fueron decididos en jurisdicción contenciosa administrativa, operó el fenómeno de la cosa juzgada. En síntesis, la Sala concluye que en el presente asunto se encuentra probada la cosa juzgada lo cual obliga a dar por terminada la actuación judicial citada en la referencia.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN B

Consejera ponente: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ

Bogotá D. C. veinticinco (25) de junio de dos mil dieciocho (2018).

Radicación número: 11001-03-25-000-2017-00038-00(0124-17)

Actor: CARMEN ROSA SANDOVAL GONZÁLEZ

Demandado: RAMA JUDICIAL – DIRECCIÓN EJECUTIVA DE

ADMINISTRACIÓN JUDICIAL Trámite: Solicitud de extensión de la jurisprudencia – Ley 1437 de 2011

Asunto: Declara improcedente solicitud de extensión de jurisprudencia _______________________________________________________________ El proceso de la referencia ha venido con informe secretarial de la Sección Segunda1, con el fin de estudiar la solicitud de extensión de jurisprudencia de que trata el artículo 269 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo – Ley 1437 de 2011.

I. ANTECEDENTES 1.1 Solicitud ante la autoridad administrativa. 1 De 2 de mayo de 2017, visible a folio 75 del expediente.

La señora Carmen Rosa Sandoval González, presentó solicitud de extensión de jurisprudencia el 14 de junio de 20162 ante la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, con el fin de que se le extendieran los efectos de la sentencia de unificación proferida por la Sección Segunda (Sala de Conjueces) del Consejo de Estado el 18 de mayo de 2016, dentro del proceso de radicación 201000246-02 (0845-2015)3, en la parte que estableció que el término de prescripción de los derechos laborales se cuenta desde que el derecho se hace exigible y, por tanto, si no se pidieron, no se puede hablar de prescripción. En consecuencia solicitó se ordene, sin prescripción alguna, el reconocimiento y pago de las primas de servicios, de vacaciones y de navidad, puesto que solo fueron incluidas en la constancia inicial de reconocimiento pensional cuando el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante sentencia de 15 de noviembre

de 2013, ordenó su inclusión pero sin derecho a pago por prescripción de los mismos. El director administrativo de la división de asuntos laborales de la Dirección Ejecutiva de la Administración Judicial, mediante Oficio DEAJRH16-8992 de 16 de noviembre de 20164 resolvió desfavorablemente la petición, al considerar que dichas pretensiones ya habían sido discutidas y falladas a su favor en la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F el 15 de noviembre de 2013, a la que se le dio estricto cumplimiento como consta en la certificación respectiva. 1.2 Solicitud de extensión de la jurisprudencia ante el Consejo de Estado. La solicitante acudió a través de apoderado ante esta Corporación el 17 de enero de 20175, para los fines establecidos en el artículo 269 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo – Ley 1437 de 20116.

II. CONSIDERACIONES 2 Folios 32 a 37 del expediente. 3 C.P. Jorge Iván Acuña Arrieta 4 Visible a folio 38. 5 Folios 58 a 70. 6 «ARTÍCULO 269. PROCEDIMIENTO PARA LA EXTENSIÓN DE LA JURISPRUDENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO A TERCEROS. Si se niega la extensión de los efectos de una sentencia de unificación o la autoridad hubiere guardado silencio en los términos del artículo 102 de este Código, el interesado podrá acudir ante el Consejo de Estado mediante escrito razonado, al que acompañará la copia de la actuación surtida ante la autoridad competente […]».

2.1 Cuestión previa. Antes de entrar a estudiar si la solicitud cumple con los requisitos legales del mecanismo de extensión de jurisprudencia establecidos en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el Despacho entrará a analizar si operó el fenómeno jurídico de la cosa juzgada habida cuenta que de las pruebas obrantes en el expediente y del escrito presentado por el solicitante ante esta Corporación, se observa que la pretensión formulada ya fue resuelta en vía judicial. 2.2 Problema jurídico. Consiste en determinar si en el presente asunto la solicitud de extensión de jurisprudencia formulada por la señora Carmen Rosa Sandoval González, mediante apoderado, se debe rechazar por configurase el fenómeno de la cosa juzgada. A efecto de resolver el problema planteado, se revisarán las disposiciones normativas y jurisprudenciales sobre la cosa juzgada para luego confrontarlas en el caso concreto. 2.3 De la cosa juzgada La cosa juzgada representa una garantía de certeza, seriedad y seguridad jurídica sobre las decisiones judiciales. Asegura la inmutabilidad, inimpugnabilidad y obligatoriedad del fallo frente a todo eventual proceso futuro que pueda iniciarse sobre el mismo objeto, evitando así que un asunto ya resuelto sea debatido nuevamente ante la jurisdicción, sin significar ello que no sea posible reabrir el debate jurídico siempre y cuando se traten de nuevos hechos suscitados con posterioridad a la sentencia proferida7. 7 Sentencia de 31 de enero de 2018, expediente: 52001-23-33-000-2014-00582-01(2859-16); C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez.

Vélez. Normativamente, el artículo 1898 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo contempla los efectos de la cosa juzgada en materia administrativa, en los siguientes términos: «La sentencia que declare la nulidad de un acto administrativo en un proceso tendrá fuerza de cosa juzgada erga omnes. La que niegue la nulidad pedida producirá cosa juzgada erga omnes pero solo en relación con la causa petendi juzgada…». Quiere decir lo anterior que cuando se trata de sentencias que declaran la nulidad de un acto administrativo, el fenómeno de cosa juzgada produce efectos erga omnes, esto es, una vez está en firme la decisión, se hace extensiva a aquellos procesos en los cuales el acto demandado sea exactamente el mismo, independientemente de cuál sea la causa invocada para sustentar la nulidad solicitada. Ahora bien, el artículo 303 del Código General del Proceso9 establece que las sentencias ejecutoriadas hacen tránsito a cosa juzgada cuando el nuevo litigio tenga: i) identidad de objeto; ii) identidad de causa; y iii) identidad de partes. La primera consiste en que figuren las mismas personas como sujetos pasivo y activo de la acción, no necesariamente ocupando el mismo extremo de la litis pasada. Basta con que sean las mismas personas que resultaron vinculadas y obligadas por la providencia; por su parte, la identidad de objeto ocurre cuando las pretensiones reclamadas en el nuevo proceso correspondan a las mismas que integraban la primera donde se dictó el fallo en donde se reconoció, declaró o modificó un derecho o una relación jurídica; y finalmente, la identidad de causa

hace referencia a que el motivo o razón que sirvió de fundamento a la primera demanda, se invoque nuevamente en una segunda. 8 Artículo 189. Efectos de la sentencia. La sentencia que declare la nulidad de un acto administrativo en un proceso tendrá fuerza de cosa juzgada erga omnes. La que niegue la nulidad pedida producirá cosa juzgada erga omnes pero solo en relación con la causa petendi juzgada. Las que declaren la legalidad de las medidas que se revisen en ejercicio del control inmediato de legalidad producirán efectos erga omnes solo en relación con las normas jurídicas superiores frente a las cuales se haga el examen. Cuando por sentencia ejecutoriada se declare la nulidad de una ordenanza o de un acuerdo distrital o municipal, en todo o en parte, quedarán sin efectos en lo pertinente sus decretos reglamentarios. Las sentencias de nulidad sobre los actos proferidos en virtud del numeral 2 del artículo 237 de la Constitución Política, tienen efectos hacia el futuro y de cosa juzgada constitucional. Sin embargo, el juez podrá disponer unos efectos diferentes. 9 «Artículo 303. Cosa juzgada. La sentencia ejecutoriada proferida en proceso contencioso tiene fuerza de cosa juzgada siempre que el nuevo proceso verse sobre el mismo objeto, se funde en la misma causa que el anterior y entre ambos procesos haya identidad jurídica de partes. Se entiende que hay identidad jurídica de partes cuando las del segundo proceso son sucesores por causa de muerte de las que figuraron en el primero o causahabientes suyos por acto entre vivos celebrado con posterioridad al registro de la demanda si se trata de derechos sujetos a registro, y al secuestro en los demás casos.

En los procesos en que se emplace a personas indeterminadas para que comparezcan como parte, incluidos los de filiación, la cosa juzgada surtirá efectos en relación con todas las comprendidas en el emplazamiento. La cosa juzgada no se opone al recurso extraordinario de revisión.». Los anteriores presupuestos para la configuración de la cosa juzgada permiten brindarle a los ciudadanos la certeza de que una vez resuelta su controversia, ella quedará en firme en tanto que con ella se evita la aparición de cadenas interminables de decisiones judiciales sobre un mismo asunto que afectarían la seguridad jurídica y la confianza en la administración de justicia A pesar de lo anterior, vale decir que el principio de cosa juzgada puede relativizarse en los casos donde se pretenda el reconocimiento y pago de un derecho que afecte una prestación periódica como lo son las pensiones, como quiera que las decisiones contrarias a las reclamaciones de los asociados, tan solo producen efectos vinculantes respecto de las mesadas que ya fueron objeto de la decisión, mas no frente a las demás que se causen con posterioridad a la ejecutoria de dicha providencia. Teniendo en cuenta lo anterior, pasa el Despacho a estudiar el caso concreto. 2.4 Del caso concreto. Manifiesta la solicitante que cuando la Caja Nacional de Previsión Social le reconoció su pensión de jubilación en 1994, le dejó de incluir factores salariales ordenados en la ley, razón por la cual acudió ante la DEAJ para pedir constancias de todas las prestaciones legales devengadas como escribiente I y II de la Rama Judicial en los años 1987, 1988 y 1989, de las cuales se pudo apreciar que para

dichos años se dejaron de pagar, entro otras, las vacaciones de 1988, las cesantías de 1987 y la prima de servicios de 1989 lo que generó que su pensión de jubilación quedara mal liquidada. Ante lo anterior y después de solicitarle a la entidad que realizara los reajustes correspondientes, adelantó proceso contencioso administrativo en el que solicitó se le reconocieran las primas de navidad, servicios y vacaciones negadas por la entidad, al considerar que dichos derechos se encontraban prescritos. Aduce que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca mediante sentencia de 15 de noviembre de 2013, accedió a sus pretensiones y en consecuencia, ordenó a la Dirección Ejecutiva de Administración de Personal expedir una nueva certificación en la que se viera reflejada la prima de vacaciones para los citados años, lo cual hizo a través de certificacion 701 de 23 de diciembre de 2015 en la que dicha dirección manifestó que las primas de servicios, vacaciones y navidad quedarían incluidas en la constancia inicial de liquidación de pensión de jubilación de la solicitante. Frente a las circunstancias de hecho y de derecho de la sentencia invocada, la señora Sandoval González manifestó que se encuentra en la misma situación, puesto que los derechos motivo de reclamación solo existieron a partir del fallo que ordenó su reconocimiento [15 de noviembre de 2013], y se hicieron exigibles cuando la entidad determinó a través de la constancia 701 de 23 de diciembre de 2015 que sí se debían incluir las primas con la certificación inicial para pensión y por ello había lugar a extender los efectos de la sentencia.

Por su parte la entidad, mediante oficio de 16 de noviembre de 2016, contestó la solicitud de que se le extendieran los efectos de la sentencia invocada manifestándole que «sus peticiones de demanda fueron discutidos en la sentencia judicial fallada a su favor» en la que se le ordenó a la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial «expedir una nueva certificación en la que se vea reflejado la prima de vacaciones a que tiene derecho la actora para los años 1987, 1988 y 1988 [sic], pero sin pago por prescripción trienal» a lo que la entidad dio cumplimiento. Pues bien, dentro de las pruebas aportadas con la solicitud, obra copia de la sentencia proferida el 15 de noviembre de 2013 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en la que estableció: i) que la demandante ingresó a laborar en la rama judicial el 1 de septiembre de 1987 hasta el 31 de mayo de 1989; ii) que para los años 1987, 1988 y 1989 la DEAJ le dejó de pagar la prima de vacaciones en proporción al tiempo servido, y por ello se le debía reconocer el derecho pero sin pago por prescripción; iii) que en el año 1989 la prima de servicios le quedó mal liquidada pero no podía reconocerse puesto que la actora tenía 3 años para presentar reclamación ante la administración y solo la reclamó hasta el 2008; y iv) que las cesantías no eran una prestación periódica y por tanto debió solicitarlas dentro del término. Igualmente, a folio 28 se allegó constancia de que la citada sentencia quedó ejecutoriada el 4 de diciembre de 2013.

Así las cosas, encuentra el Despacho que lo pretendido por la solicitante son derechos que ya fueron resueltos vía judicial por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en el que se los reconoció pero sin pago por prescripción de los mismos. En el escrito de extensión de jurisprudencia presentado ante esta Corporación, la solicitante argumenta que los derechos motivo de reclamación solo existieron a partir del fallo que ordenó su reconocimiento [15 de noviembre de 2013], y se hicieron exigibles cuando la entidad determinó a través de la constancia 701 de 23 de diciembre de 2015 que sí se debían incluir las primas con la certificación inicial para pensión y por ello había lugar a extender los efectos de la sentencia invocada. Teniendo en cuenta lo anterior, el Despacho estima que la petición de extensión de jurisprudencia no es procedente, por existir cosa juzgada, pues se observa que la señora Sandoval González ya acudió a la jurisdicción contenciosa administrativa en demanda de nulidad y restablecimiento del derecho como en precedencia se expuso, cuestión que tornaría improcedente volver sobre una decisión adoptada en providencia que hubiere quedado ejecutoriada dentro del mismo proceso o en otro en el cual las mismas partes debatan la misma causa petendi y los mismos fundamentos jurídicos, lo anterior para garantizar la estabilidad y la seguridad jurídica, propias de la esencia del orden jurídico, pues para ello el ordenamiento vigente prevé, en forma expresa y precisa, unos medios de impugnación extraordinarios muy concretos y por unas causales taxativas muy puntuales, distintos por completo a la figura de la extensión de la jurisprudencia.

En efecto, esta Sección10 en diferentes pronunciamientos ha manifestado que cuando se trate de un derecho pensional, por ser una prestación periódica, bien puede el demandante solicitar que se le reliquide su mesada pensional cuantas veces quiera pero solo sobre aquellas causadas con posterioridad a la firmeza de la providencia objeto de decisión; entonces, como en el presente asunto lo que el solicitante pide recae sobre los mismos años que ya fueron decididos en jurisdicción contenciosa administrativa, operó el fenómeno de la cosa juzgada. 10 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencias de 31 de enero de 2018, radicado 52001-23-33-000-2014-0058201(2859-16), C.P. S Sandra Lisset Ibarra Vélez; y de 13 de mayo de 2015, expediente 25000-23-42-000-2012-01645-01. En síntesis, la Sala concluye que en el presente asunto se encuentra probada la cosa juzgada lo cual obliga a dar por terminada la actuación judicial citada en la referencia. Finalmente y abundando en razones, tampoco sería procedente extender los efectos de la sentencia invocada, ya que la situación fáctica y jurídica no era la misma de la ahora solicitante, ya que la misma tuvo como fin unificar jurisprudencia relacionada con las controversias existentes respecto a la aplicación del Decreto 610 de 199811, del artículo 15 de la Ley 4 de 199212 y la negación de la prescripción trienal, pero en los casos de reajuste salarial y pensional de los funcionarios a quienes se les aplicaba el citado Decreto 610, que

no eran otros que los de magistrados de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial, Contencioso Administrativo, Nacional y Superior Militar; los magistrados auxiliares de la Corte Suprema de Justicia, la Corte Constitucional, y el Consejo Superior de la Judicatura; los Abogados Auxiliares del Consejo de Estado; los fiscales y jefes de unidad ante el Tribunal Nacional; los fiscales del Tribunal Superior Militar y del Tribunal de Distrito, y los jefes de unidad de fiscalía ante Tribunal de Distrito. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia, en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE PRIMERO: Declarar que en el presente asunto se configuró el fenómeno procesal de la cosa juzgada respecto de la solicitud de extensión de jurisprudencia elevada por la señora Carmen Rosa Sandoval González, conforme a lo expuesto.

SEGUNDO: Se reconoce personería al abogado Mauricio Eduardo Gómez Sandoval identificado con cédula de ciudadanía 79.463.755 y tarjeta profesional 87.627 del Consejo Superior de la Judicatura, para actuar como apoderado de la 11 «Por el cual se establece una bonificación por compensación de los Magistrados de Tribunal y otros funcionarios». 12 «Artículo 15º.- Los magistrados del Consejo Superior de la Judicatura, de la Corte Suprema de Justicia, de la Corte Constitucional, del Consejo de Estado, el Procurador General de la Nación, el Contralor General de la República, el Fiscal General de la Nación, el Defensor del Pueblo y el Registrador Nacional del Estado Civil tendrán una prima especial de

servicios, sin carácter salarial, que sumada a los demás ingresos laborales, igualen a los percibidos en su totalidad, por los miembros del congreso, sin que en ningún caso los supere. El Gobierno podrá fijar la misma prima para los ministros de despacho, los Generales y Almirantes de la Fuerza Pública. (Texto subrayado declarado INEXEQUIBLE por la Corte Constitucional en Sentencia C-681 de 2003)». señora Carmen Rosa Sandoval González, en los términos y para los efectos del poder conferido que obra a folio 1 del expediente.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ

Consejera Ponente

SLIV/CGLL