CE-SECCION SEGUNDA-11001-03-25-000-2017-00739-00(3829-17)-2018

RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISION - Cosa juzgada / RECURSO

EXTRAORDINARIO DE REVISION - Procedencia

[L]a cosa juzgada es uno de los principios esenciales del proceso, pues en virtud de ella se impide que un debate judicial se prolongue de tal modo que por su indeterminación llegue hasta negar la seguridad que el ordenamiento jurídico debe proveer, poniendo fin a la incertidumbre que sobre los derechos exista, cuando estos han sido puestos en peligro. […] [H]a de entenderse que el referido recurso tiene una naturaleza netamente excepcional, hecho por el cual el legislador al momento de su creación previó que para su admisión, trámite y posterior resolución, era necesario acreditar la estricta, rigurosa y ajustada configuración de las causales que expresamente se consagraron como fundamento del mismo, con el fin de limitar el alcance de dicha figura, para así de forma paralela prever la protección del ya antedicho principio de la cosa juzgada. […] [T]al medio de impugnación no constituye una tercera instancia dentro del proceso en la que se pueda intentar una nueva valoración de la prueba o provocar una interpretación adicional de las normas aplicables al caso. Por el contrario, los errores de apreciación probatoria en que haya podido incurrir el Tribunal, son extraños al recurso de revisión. Lo anterior tiene fundamento en la necesidad de evitar que el vencido en un proceso pueda a su capricho reanudar el debate concluido, so pretexto de volver la mirada a la prueba para pretender que se haga un nuevo y supuesto mejor juicio respecto de ella, o para reclamar una más aguda

interpretación de la ley.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION "A"

Consejero ponente: GABRIEL VALBUENA HERNANDEZ

Bogotá, D.C., veintidós (22) de noviembre de dos mil dieciocho (2018).

Radicación número: 11001-03-25-000-2017-00739-00(3829-17)

Actor: JAIME BERMUDEZ PIÑEROS

Demandado: CAJA DE SUELDOS DE RETIRO DE LA POLICÍA NACIONAL Referencia: RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN Conoce la Sala de Subsección del recurso extraordinario de revisión interpuesto por el señor apoderado de JAIME BERMÚDEZ PIÑEROS, contra la sentencia de 16 de febrero de 2017, proferida por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, dentro del proceso que cursó con el radicado 2013-00069.

I. ANTECEDENTES

1. El medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho tramitado ante la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

Por intermedio de apoderado judicial y en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, el señor JAIME BERMÚDEZ PIÑEROS solicitó inaplicar por inconstitucionales los artículos 2 y 4 del Decreto 2863 de 2007 y, en consecuencia, declarar la nulidad del oficio 2374 del 16 de julio de 2012, comunicado el 19 de julio de 2012, mediante el cual la CAJA DE SUELDOS DE RETIRO DE LA POLICÍA NACIONAL-CASUR le negó el reajuste, reliquidación y

pago de la asignación mensual de retiro teniendo en cuenta la prima de actividad.1

2. La sentencia de primera instancia

El Juzgado Noveno del Circuito Administrativo de Bogotá2, mediante sentencia de 25 de junio de 2015, decidió negar las súplicas de la demanda, pues consideró que la entidad demandada al proferir el acto administrativo reprochado ajustó su actuación al régimen aplicable al señor JAIME BERMÚDEZ PIÑEROS, esto es, al Decreto 1213 de 1990, de acuerdo con el cual no tiene derecho al reajuste pretendido.

3. La sentencia objeto de revisión Al ser desatado el recurso de apelación contra dicha decisión, la Subsección D de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, a través de fallo del 16 de febrero de 20173, confirmó la providencia impugnada, por cuanto advirtió que «al interior del género de la Fuerza Pública, e inclusive, dentro de cada una de las fuerzas que la conforman, existen diferentes jerarquías o categorizaciones que facultan al legislador extraordinario a crear privilegios en beneficio de cierto grupo determinado, en razón a la función desempeñada y a las responsabilidades otorgadas por la ley.», de tal manera que no se puede deprecar una violación al 1 Folio 14 del expediente. 2 Folios 94 a 102 del expediente. 3 Folios 140 a 149 del expediente. derecho a la igualdad del señor JAIME BERMÚDEZ PIÑEROS por la falta de reconocimiento de la prima de actividad como factor salarial para la reliquidación de la asignación de retiro.

4. Fundamentos del recurso extraordinario de revisión El señor JAIME BERMÚDEZ PIÑEROS4, invocó la causal 5 del artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, es decir, la existencia de una nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación, pues afirmó que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca violó el principio de la no reformatio in pejus cuando decidió condenarlo en costas sin tener en cuenta que carecía de competencia para hacerlo pues él era apelante único y ese tema no fue objeto de su impugnación.

II. CONSIDERACIONES

1. Competencia El recurso extraordinario de revisión contra las sentencias proferidas por la jurisdicción de lo contencioso administrativo fue establecido en el Decreto 01 de 1984, modificado por la Ley 446 de 1998, y actualmente se rige por lo dispuesto en la Ley 1437 de 2011, artículo 250.

Precisamente en el artículo 249 del CPACA se estableció que cuando se trate de sentencias proferidas por los Tribunales Administrativos, conocerán las secciones y subsecciones del Consejo de Estado, según la materia. En este caso, atendiendo al criterio de especialización laboral, se le atribuye la competencia a la Sección Segunda del Consejo de Estado y a la Subsección que 4 Folios 169 a 175 del expediente. le corresponda de acuerdo al reparto, en virtud de lo dispuesto en el numeral 2° del artículo 13 del Acuerdo 58 de 1999, modificado por el artículo 1 del Acuerdo 55 de 2003.

2. Problema jurídico De acuerdo con los antecedentes señalados y toda vez que no hay lugar a decretar pruebas, pues las documentales necesarias ya obran en el expediente, el problema jurídico en esta instancia se contrae a determinar si es preciso dejar sin efectos parcialmente la sentencia del 16 de febrero de 2017, proferida por la Subsección D de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, dentro del proceso promovido por el señor JAIME BERMÚDEZ PIÑEROS en contra de la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía NacionalCASUR, que cursó bajo el radicado 2013-00069.

Para ese propósito, esta Sala de Subsección deberá determinar si en efecto existió una nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación, en los términos del numeral 5 del artículo 250 del CPACA.

3. Sobre el recurso extraordinario de revisión El recurso extraordinario de revisión se consagró como excepción al principio de inmutabilidad de las sentencias que hacen tránsito a cosa juzgada material, y que permite controvertir un fallo ejecutoriado cuando se configure alguna de las causales establecidas en el artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, que en esencia corresponden a las contenidas en el artículo 188 del Código Contencioso Administrativo, con el único fin de que se produzca una decisión ajustada a la ley.

Este recurso constituye una verdadera acción impugnatoria con efectos rescisorios y se dirige a reexaminar circunstancias fácticas o probatorias que ameritan que se

adopte una nueva decisión, contraria a aquella objeto de revisión. Para que prospere se requiere como antecedente una sentencia ejecutoriada, bien sea de los Tribunales Administrativos o del Consejo de Estado, en única, primera o segunda instancia, creadora de la cosa juzgada material, la cual, una vez censurada, solo puede ser desconocida luego de la comprobación de una de las causales contenidas en el artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y con la concurrente y necesaria definición de que el fallo reprochado es erróneo o injusto por esa causa, es decir, que hay lugar a otra decisión distinta. La Corte Suprema de Justicia, que también conoce del mismo recurso dentro de su ámbito de competencia, ha precisado la naturaleza y fines de este medio impugnatorio, respecto de lo cual ha destacado lo siguiente: « [...]no franquea la puerta para tornar al replanteamiento de temas ya litigados y decididos en proceso anterior, ni es la vía normal para corregir los yerros jurídicos o probatorios que hayan cometido las partes en litigio precedente, ni es camino para mejorar la prueba mal aducida o dejada de aportar, ni sirve para encontrar una nueva oportunidad para proponer excepciones o para alegar hechos no expuestos en la causa petendi. Como ya se dijo por la Corte, el recurso de revisión no se instituyó para que los litigantes vencidos remedien los errores cometidos en el proceso en el que se dictó la sentencia que se impugna. El recurso de revisión tiende derechamente a la entronización de la garantía de la justicia, al derecho de defensa claramente conculcado y al imperio de la cosa

juzgada material [...]»5. En este punto se debe precisar que la cosa juzgada es uno de los principios esenciales del proceso pues impide que un debate judicial se prolongue de tal modo que, por su indeterminación, llegue hasta negar la seguridad que el ordenamiento jurídico debe proveer, poniendo fin a la incertidumbre que sobre los derechos exista, cuando estos han sido puestos en peligro. Así las cosas, ha de entenderse que el referido recurso tiene una naturaleza netamente excepcional, hecho por el cual el legislador, al momento de su creación, previó que para su admisión, trámite y posterior resolución, era necesario acreditar la estricta, rigurosa y ajustada configuración de las causales 5 Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil y Agraria, sentencia de 3 de septiembre de 1996, expediente 5231, magistrado ponente: NICOLÁS BECHARA SIMANCAS. que expresamente se consagraron como fundamento del mismo con el fin de limitar el alcance de dicha figura y de forma paralela prever la protección del ya antedicho principio de la cosa juzgada. En este orden de ideas, se reitera que tal medio de impugnación no constituye una tercera instancia dentro del proceso, en la que se puede intentar una nueva valoración de la prueba o provocar una interpretación adicional de las normas aplicables al caso. Por el contrario, los errores de apreciación probatoria en que haya podido incurrir el tribunal son extraños al recurso de revisión, pues este no abre una instancia adicional en la que pueda replantearse el litigio. Lo anterior tiene fundamento en la necesidad de evitar que el vencido en un

proceso pueda a su capricho reanudar el debate concluido, so pretexto de volver la mirada a la prueba para pretender que se haga un nuevo y supuesto mejor juicio respecto de ella, o para reclamar una más aguda interpretación de la ley.

4. Análisis de la causal de revisión invocada por la parte demandante Como quedó visto de los antecedentes descritos, el apoderado del señor JAIME BERMÚDEZ PIÑEROS estima que en el presente asunto se configura la causal consagrada en el numeral 5 del artículo 250 del CPACA, pues, en su entender, la sentencia del 16 de febrero de 2017, contra la que no procede recurso de apelación, adolece de nulidad.

El numeral 5 del artículo 250 de la Ley 1437 de 2011 dispone que el recurso extraordinario de revisión procede, entre otras causales, cuando exista «nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación». Esta causal de revisión exige que concurran dos presupuestos: uno de carácter objetivo y otro de carácter subjetivo. El primero de ellos, consiste en que contra la decisión objeto del recurso extraordinario no proceda el recurso de apelación, y el segundo, en que la causal de nulidad se haya originado en la sentencia. En el presente asunto se encuentra acreditado el presupuesto objetivo, en razón a que la sentencia de 16 de febrero de 2017 se dictó por parte de la Subsección D de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en sede de apelación. Ahora bien, frente al presupuesto subjetivo exigido por la norma, el recurrente

argumenta que la sentencia adolece de nulidad toda vez que el Tribunal carecía de competencia para ordenar su condena en costas toda vez que ese asunto no fue objeto del recurso de apelación que presentó. Al respecto, la Sala de Subsección advierte que, contrario a lo afirmado por el señor JAIME BERMÚDEZ PIÑEROS, el Tribunal demandado sí tenía competencia para definir lo relativo a las costas pues fue el mismo legislador quien le confirió esa facultad que quedó consignada en los artículos 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y 365 del Código General del Proceso, así: «Ley 1437 de 2011. Artículo 188. CONDENA EN COSTAS. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.» Destacado fuera del texto. «Ley 1564 de 2012. Artículo 365. CONDENA EN COSTAS. En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: […]

3. En la providencia del superior que confirme en todas sus partes la de primera instancia se condenará al recurrente en las costas de la segunda.

4. Cuando la sentencia de segunda instancia revoque totalmente la del inferior, la parte vencida será condenada a pagar las costas de ambas instancias.

5. En caso de que prospere parcialmente la demanda, el juez podrá abstenerse de condenar en costas o pronunciar condena parcial,

expresando los fundamentos de su decisión.

6. Cuando fueren dos (2) o más litigantes que deban pagar las costas, el juez los condenará en proporción a su interés en el proceso; si nada se dispone al respecto, se entenderán distribuidas por partes iguales entre ellos.

7. Si fueren varios los litigantes favorecidos con la condena en costas, a cada uno de ellos se les reconocerán los gastos que hubiere sufragado y se harán por separado las liquidaciones.

8. Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación.

9. Las estipulaciones de las partes en materia de costas se tendrán por no escritas. Sin embargo podrán renunciarse después de decretadas y en los casos de desistimiento o transacción.» Destacado fuera del texto.

Al tenor de estas normas, el superior jerárquico tiene la competencia para condenar en costas de segunda instancia cuando confirme la decisión apelada aun sin que ello fuere objeto de apelación pues de forma alguna el legislador supeditó esa competencia a que la impugnación que se presentare versara sobre ese tema. Es decir, según los artículos arriba transcritos, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca al confirmar la sentencia de primera instancia expedida por el Juzgado Noveno Administrativo de Descongestión del Circuito Judicial de Bogotá, poseía la facultad para ordenar la condena en costas al demandante aun cuando ello no hubiere sido alegado en el recurso de apelación. De conformidad con lo expuesto, en criterio de la Sala de Subsección, la causal de revisión alegada en contra de la sentencia del 16 de febrero de 2017, no se

encuentra configurada, de tal modo que no será otra la decisión que declarar infundado el recurso interpuesto. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO. DECLARAR INFUNDADO el recurso extraordinario de revisión presentado por el señor JAIME BERMÚDEZ PIÑEROS, contra la sentencia del 16 de febrero de 2017 proferida por la Subsección D de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que promovió en contra de la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional. SEGUNDO. NEGAR las pretensiones contenidas en el recurso extraordinario de revisión.

TERCERO: ORDENAR la devolución del expediente ordinario al Tribunal de origen y archivar el presente asunto previas las anotaciones en el programa siglo

XXI.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ

RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS

Relatoría: AJSD/Lmr.