CE-SECCION SEGUNDA-11001-03-25-000-2018-00214-00(0861-18)-2019

RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISION - Ley 1437 de 2011 artículo 250 numeral 5 / CAUSAL QUINTA - Nulidad originada en la sentencia / RECONOCIMIENTO PENSIONAL - Aplicación de otra ley más favorable a pesar de no haberse solicitado en instancias anteriores del proceso / RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISION - Infundado. Los argumentos expuestos están encaminados a reabrir un debate legalmente concluido El referido recurso tiene una naturaleza netamente excepcional, hecho por el cual el legislador al momento de su creación previó que para su admisión, trámite y posterior resolución, era necesario acreditar la estricta, rigurosa y ajustada configuración de las causales que expresamente se consagraron como fundamento del mismo, con el fin de limitar el alcance de dicha figura, para así de forma paralela prever la protección del ya antedicho principio de la cosa juzgada. En este orden de ideas, se reitera que tal medio de impugnación no constituye una tercera instancia dentro del proceso, en la que se puede intentar una nueva valoración de la prueba o provocar una interpretación adicional de las normas aplicables al caso. Por el contrario, los errores de apreciación probatoria en que haya podido incurrir el tribunal, son extraños al recurso de revisión, pues este no es una instancia adicional en la que pueda replantearse el litigio. Ahora bien, el numeral 5º del artículo 250 del CPACA dispone que el recurso extraordinario de revisión procede, entre otras, cuando exista «nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación». Es claro que

lo pretendido por la accionante, a través del presente recurso extraordinario, es reabrir el debate jurídico pidiendo en esta ocasión la aplicación del Decreto 1213 de 1990, argumento que no fue planteado en el trámite del proceso ordinario, toda vez que en la demanda y en los alegatos de conclusión presentados por la actora, se pidió que se efectuara el reconocimiento pensional con base en lo dispuesto en la Ley 100 de 1993, en virtud del principio de favorabilidad, y no en la norma que se discute en el presente caso. Se advierte que los argumentos expresados en el presente recurso se encaminan a reabrir un debate legalmente concluido, que goza del atributo de cosa juzgada, razón por la cual se declarará infundado.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION "A"

Consejero ponente: GABRIEL VALBUENA HERNANDEZ

Bogotá, D.C., veintiuno (21) de febrero de dos mil diecinueve (2019).

Radicación número: 11001-03-25-000-2018-00214-00(0861-18)

Actor: ANA RUTH DUQUE GARCIA

Demandado: MINISTERIO DE DEFENSA - POLICIA NACIONAL

Referencia: RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN. LEY 1437 DE 2011.

Decide la Sala el recurso extraordinario de revisión interpuesto por la señora Ana Ruth Duque García, contra la sentencia de 6 de agosto de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia.

I. ANTECEDENTES Por intermedio de apoderado judicial y en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento, la señora Ana Ruth Duque García solicitó que se declarara la nulidad del Oficio No. 14723-APRE-GRUPE de 8 de julio de 2009, mediante el cual la Nación - Ministerio de Defensa - Policía Nacional negó el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes solicitada por la accionante con ocasión del fallecimiento de su cónyuge, el agente Héctor Darío Henao Cadavid.

Como fundamento de su acción, la demandante manifestó que el causante laboró al servicio de la institución desde el 1º de marzo de 1977 hasta el 23 de marzo de 1988, fecha en que murió de forma violenta, laborando un total de 11 años, 2 meses y 19 días, por lo que, con base en el artículo 46 de la Ley 100 de 1993, tenía derecho al reconocimiento pensional. El Juzgado Décimo Administrativo de Medellín, mediante sentencia de 26 de marzo de 2012, accedió a las pretensiones de la demanda, declaró la nulidad del acto administrativo acusado y a título de restablecimiento del derecho condenó a la Nación - Ministerio de Defensa - Policía Nacional a pagar, en favor de la señora Ana Ruth Duque García, la pensión de sobreviviente por la muerte de su cónyuge, en los términos y monto establecido por la Ley 100 de 1993.

II. SENTENCIA OBJETO DE REVISIÓN Al ser desatado el recurso de apelación contra dicha decisión, el Tribunal Administrativo de Antioquia, en sentencia de 6 de agosto de 2014, revocó la

sentencia de primera instancia y en su lugar negó las pretensiones de la demanda. Sostuvo que al momento de su fallecimiento, el señor Héctor Darío Henao Cadavid había laborado en la Policía Nacional por un término de 11 años, 2 meses y 9 días, por lo que la entidad demandada, en aplicación del régimen especial vigente para la época del deceso, esto es, el Decreto 2063 de 1984 artículo 121, reconoció y pagó una indemnización equivalente a 3 años de los haberes de actividad devengados por éste y el pago del doble de las cesantías causadas, toda vez que el agente fallecido no cumplió con el requisito del tiempo señalado en la norma citada, que es 12 años de servicio en la institución para que sus beneficiarios pudieran acceder a la pensión de sobrevivientes. Manifestó que conforme con la jurisprudencia1 del Consejo de Estado, era «necesario tener en cuenta que la ley favorable [...] es la que está vigente al momento en que habría causado el derecho» (f. 323 del expediente en préstamo), por lo cual no había lugar a la aplicación del principio de favorabilidad, toda vez que la norma en cuestión era el Decreto 2063 de 1984 y no la Ley 100 de 1993, la cual entró a regir el 1º de abril de 1994.

III. DEL RECURSO DE REVISIÓN La señora Ana Ruth Duque García, por conducto de apoderada, solicita la nulidad del fallo dictado por el Tribunal Administrativo de Antioquia, y que en consecuencia, se le reconozca y pague pensión de sobrevivientes en su condición

de cónyuge supérstite del señor Héctor Darío Henao Cadavid. Invoca entonces la causal 5º del artículo 250 del CPACA, que reza «existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación», porque en su entender, el tribunal accionado no debió 1 Citó, entre otras, las sentencias de 7 de octubre de 2010, radicado No. 76001-23-31-000-2007-00062-01, Consejero Ponente: Luis Rafael Vergara Quintero; 18 de febrero de 2010, radicado No. 08001-23-31-0002004-00283-01, Consejero Ponente: Gustavo Eduardo Gómez Aranguren; y, 16 de abril de 2009, radicado No. 76001-23-31-000-2004-00293-01, Consejero Ponente: Víctor Hernando Alvarado Ardila. aplicar el Decreto 2063 de 1984, sino que debió sustentar su providencia según lo dispuesto en el Decreto 1213 de 1990, el cual dispone que si el agente no hubiese cumplido los doce años de servicio, sus beneficiarios tendrán derecho a una pensión mensual equivalente al 50% de las partidas señaladas en el artículo 100 de dicha norma. Asimismo, sostuvo que hubo una errónea motivación del acto administrativo que negó el reconocimiento pensional, toda vez que incurrió en la inobservancia del régimen general de seguridad social, el cual debió ser aplicado en virtud del principio de favorabilidad. (f. 4 a 9).

IV. CONTESTACIÓN AL RECURSO La Nación - Ministerio de Defensa - Policía Nacional, a través de apoderada,

contestó el recurso y solicitó que se negaran las pretensiones planteadas, al ser éstas abiertamente injustificadas. Manifestó que lo pretendido por la accionante es que nuevamente se hagan juicios de valor sobre aspectos que ya fueron debatidos por el Tribunal Administrativo de Antioquia, toda vez que lo expuesto por la señora Duque García no encaja en ninguna de las causales de revisión, pues la sentencia acusada fue proferida con plena observancia de las normas vigentes. En ese sentido, precisó que si el apoderado de la accionante consideraba que la sentencia de 6 de agosto de 2014 vulneraba sus derechos fundamentales, debió presentar una acción de tutela contra el fallo acusado, actuación que fue omitida, pese a que, según los argumentos del recurso, existe una vía de hecho en la providencia en cuestión. (f. 56 a 62).

V. CONSIDERACIONES 5.1. COMPETENCIA El recurso extraordinario de revisión contra las sentencias proferidas por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, fue establecido en el Decreto 01 de 1984, modificado por la Ley 446 de 1998 y actualmente se rige por lo dispuesto en la Ley 1437 de 2011.

Precisamente, en el artículo 249 del CPACA se estableció que cuando se trate de sentencias proferidas por los Tribunales Administrativos, conocerán las secciones y subsecciones del Consejo de Estado según la materia. En este caso, atendiendo al criterio de especialización laboral, se le atribuye la competencia a la Sección Segunda del Consejo de Estado y a la Subsección que le corresponda de acuerdo al reparto, en virtud de lo dispuesto en el numeral 2 del

artículo 13 del Acuerdo 58 de 1999, modificado por el artículo 1 del Acuerdo 55 de

2003. 5.2. PROBLEMA JURÍDICO De acuerdo con los antecedentes señalados y toda vez que no hay lugar a decretar pruebas pues las documentales necesarias ya obran en el expediente2, el problema jurídico se contrae a determinar si es preciso dejar sin efectos la sentencia de 6 de agosto de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, que cursó bajo el radicado 05001-33-31-010-2010-00206-01.

Para ese propósito, esta Sala de Subsección deberá resolver si en el caso concreto, para efectos del reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes de la señora Ana Ruth Duque García, en su calidad de cónyuge supérstite del agente Héctor Darío Henao Cadavid de la Policía Nacional, no debió haberse aplicado el Decreto 2063 de 1984 sino el Decreto 1213 de 1990, en los términos del numeral 5º del artículo 250 del CPACA. 5.3. SOBRE EL RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN 2 El expediente 2010-00206-01 solicitado por la Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional al Tribunal Administrativo de Antioquia fue allegado previo a la admisión del recurso, de conformidad con la constancia secretarial de 26 de enero de 2018, visible en folio 40 del expediente. El recurso extraordinario de revisión se consagró como excepción al principio de inmutabilidad de las sentencias que hacen tránsito a cosa juzgada material, y que

permite controvertir un fallo ejecutoriado, cuando se configure alguna de las causales establecidas en el artículo 250 del CPACA, que en esencia corresponden a las contenidas en el artículo 188 del Código Contencioso Administrativo, con el único fin de que se produzca una decisión ajustada a la ley. Este recurso constituye una verdadera acción impugnatoria con efectos rescisorios y se dirige a reexaminar circunstancias fácticas o probatorias que ameritan que se adopte una nueva decisión, contraria a aquella, objeto de revisión. Para que prospere se requiere como antecedente, una sentencia ejecutoriada, bien sea de los Tribunales Administrativos o del Consejo de Estado, en única, primera o segunda instancia, creadora de la cosa juzgada material, la cual, una vez censurada, solo puede ser desconocida luego de la comprobación de una de las causales contenidas en el artículo 250 CPACA y con la concurrente y necesaria definición de que el fallo reprochado es erróneo o injusto por esa causa, es decir, que hay lugar a otra decisión distinta. La Corte Suprema de Justicia, que también conoce del mismo recurso dentro de su ámbito de competencia, ha precisado la naturaleza y fines de este medio impugnatorio, respecto de lo cual ha destacado lo siguiente: «[...]no franquea la puerta para tornar al replanteamiento de temas ya litigados y decididos en proceso anterior, ni es la vía normal para corregir los yerros jurídicos o probatorios que hayan cometido las partes en litigio precedente, ni es camino para mejorar la prueba mal aducida o dejada de aportar, ni sirve para encontrar una nueva oportunidad para proponer

excepciones o para alegar hechos no expuestos en la causa petendi. Como ya se dijo por la Corte, el recurso de revisión no se instituyó para que los litigantes vencidos remedien los errores cometidos en el proceso en el que se dictó la sentencia que se impugna. El recurso de revisión tiende derechamente a la entronización de la garantía de la justicia, al derecho de defensa claramente conculcado y al imperio de la cosa juzgada material [...]»3. A esta altura, es pertinente aclarar que la cosa juzgada es uno de los principios esenciales del proceso, pues en virtud de ella se impide que un debate judicial se 3 Sala de Casación Civil y Agraria, sentencia de 3 de septiembre de 1996, exp. 5231. prolongue de tal modo que por su indeterminación llegue hasta negar la seguridad que el ordenamiento jurídico debe proveer, poniendo fin a la incertidumbre que sobre los derechos exista, cuando estos han sido puestos en peligro. Así las cosas, ha de entenderse que el referido recurso tiene una naturaleza netamente excepcional, hecho por el cual el legislador al momento de su creación previó que para su admisión, trámite y posterior resolución, era necesario acreditar la estricta, rigurosa y ajustada configuración de las causales que expresamente se consagraron como fundamento del mismo, con el fin de limitar el alcance de dicha figura, para así de forma paralela prever la protección del ya antedicho principio de la cosa juzgada. En este orden de ideas, se reitera que tal medio de impugnación no constituye una tercera instancia dentro del proceso, en la que se puede intentar una nueva

valoración de la prueba o provocar una interpretación adicional de las normas aplicables al caso. Por el contrario, los errores de apreciación probatoria en que haya podido incurrir el tribunal, son extraños al recurso de revisión, pues este no es una instancia adicional en la que pueda replantearse el litigio. Lo anterior tiene fundamento en la necesidad de evitar que el vencido en un proceso pueda a su capricho reanudar el debate concluido, so pretexto de volver la mirada a la prueba para pretender que se haga un nuevo y supuesto mejor juicio respecto de ella, o para reclamar una más aguda interpretación de la ley. 5.4. DE LA CAUSAL DE REVISIÓN POR NULIDAD ORIGINADA EN LA SENTENCIA El numeral 5º del artículo 250 del CPACA dispone que el recurso extraordinario de revisión procede, entre otras, cuando exista «nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación». Esta causal exige que la nulidad se origine en la sentencia, lo que implica que la anomalía se configure en el momento en que se dicte decisión de segunda instancia, por desconocimiento grave de alguna ritualidad sustantiva propia de la actuación que implica el quebrantamiento de la cosa juzgada y por tanto, ha de observarse la configuración de hechos específicos y puntuales que ubiquen con total claridad el vicio. Sobre dicha causal resulta pertinente traer en cita algunos apartes de la sentencia adoptada por la Sala Plena de esta Corporación el 20 de octubre de 2009. Rad. 2003-0133. M.P. Enrique Gil Botero, en la cual se precisó que:

«(…) 2.2.2. Sobre dicha causal el Consejo de Estado ha precisado lo siguiente: Que se trate de situaciones originadas, o bien en la misma sentencia recurrida, en hechos que sobrevengan con posterioridad a ella y que deben tener una influencia tal que la decisión a adoptar sea distinta. a) Que no se trate de causales que originen la nulidad del proceso, pues, éstas debieron alegarse en el curso de éste y no con posterioridad a él4. b) Que la causal está prevista para atacar las nulidades procesales generadas en la sentencia, que como acto jurídico se encuentra sujeto al cumplimiento de precisas ritualidades que de ser desoídas y “( ) ante la improcedencia de recursos ordinarios contra ella subsistirían groseramente ( )” 5. c) Que tal nulidad se presenta en los casos en los que se dicta la sentencia en un proceso terminado por desistimiento, transacción, perención o estando legalmente suspendido o interrumpido y antes de la oportunidad para reanudarlo, cuando la sentencia aparece firmada con menor o mayor número de magistrados o adoptada con un número de votos diferente del previsto en la ley, o expedida completamente sin motivación, con violación al principio de la non reformatio in pejus6. En relación con la nulidad originada en la sentencia por ausencia de motivación, también la jurisprudencia de esta Corporación ha diferenciado la falta absoluta de motivación de la deficiente o errada y, señala que únicamente la carencia total de pronunciamiento del juez sobre las razones de hecho o de derecho que le permiten arribar a una decisión, es motivo de

revisión bajo la causal sexta; que es improcedente con fundamento en dicha causal alegar situaciones relacionadas con deficiencias en la motivación, con la estimación errada de los hechos por parte del juez, con las pruebas o las normas jurídicas aplicadas, con la falta de consideración de alguna de las pruebas etc., porque de admitir tales reclamaciones se desconocería, 4 Consejo de Estado, Sección Segunda, Consejera Ponente: Dra. Clara Forero de Castro, providencia de 28 de febrero de 1994, exp. No. 4380, actor: Departamento del Valle del Cauca. 5 Consejo de Estado, Sección Segunda, Consejero Ponente: Dr. Carlos Arturo Orjuela Góngora, providencia de 3 de abril de 1995, exp. No. 6390, actor: José María Bautista Pérez. 6 Consejo de Estado, Sección Segunda; Consejera Ponente. Dra. María Eugenia Samper Rodríguez, exp. No. 11202, actor: Ezequiel Rodríguez Carrillo; Consejera Ponente: Dra. Clara Forero de Castro, providencia de 28 de abril de 1998, exp. Rev 131, actor: Antonio Garcés González; Consejero Ponente: Dr. Delio Gómez Leyva, providencia de 4 de abril de 2000, exp. Rev 097, actor: Guillermo Antonio Builes; Consejera Ponente: Dra. María Inés Ortiz Barbosa, sentencia de 20 de abril de 2004, exp. rev 132, actor: Gabriel Acosta Torres. abiertamente, el carácter extraordinario del recurso, convirtiéndolo en otra instancia7. Sobre la ausencia de motivación, o en otros términos, acerca de la obligación

de fundamentar las sentencias como imperativo o deber de los órganos jurisdiccionales, se ha dicho por la doctrina: “No se trata de exigir a los órganos jurisdiccionales una argumentación extensa, exhaustiva o pormenorizada que vaya respondiendo, punto por punto, a cada una de las alegaciones de las partes, ni impedir la fundamentación concisa o escueta que en cada caso estimen suficiente quienes ejercen la potestad jurisdiccional; se trata de que la tutela judicial efectiva se anude con los extremos sometidos por las partes a debate. “Por ello, la exigencia de motivación no implica necesariamente una contestación judicial expresa a todas y cada una de las alegaciones de las partes (…)”». 5.5. ANÁLISIS DEL CASO CONCRETO Como quedó visto de los antecedentes descritos, la señora Ana Ruth Duque García estima que en el presente asunto se configura la causal consagrada en el numeral 5º del artículo 250 del CPACA, pues en su entender, la sentencia de 6 de agosto de 2014, contra la que no procede recurso de apelación, adolece de nulidad. Lo anterior, habida cuenta de que el Tribunal Administrativo de Antioquia, al momento de resolver la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho presentada por la accionante contra el acto administrativo que negó el reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes, debió haber aplicado el Decreto 1213 de 1990, disposición que era más favorable a las pretensiones de la señora Duque García, y no el Decreto 2063 de 1984, como efectivamente lo hizo.

Ahora bien, el numeral 5º del artículo 250 del CPACA dispone que el recurso extraordinario de revisión procede, entre otras, cuando exista «nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación». 7 Consejo de Estado, Sección Segunda, Consejero Ponente: Dr. Nicolás Pájaro Peñaranda, sentencia de 17 de diciembre de 1998, exp. No. 11942, actor: Esteban Ossa Collazos. Como lo ha explicado esta Sección en diversas oportunidades8, esta causal de revisión exige que concurran dos presupuestos: uno de carácter objetivo y otro de carácter subjetivo. El primero de ellos, consiste en que contra la decisión objeto del recurso extraordinario no proceda el recurso de apelación, y el segundo, en que la causal de nulidad se haya originado en la sentencia. En el presente asunto, se encuentra acreditado el presupuesto objetivo, en razón a que la sentencia de 6 de agosto de 2014, se dictó por parte del Tribunal Administrativo de Antioquia en sede de apelación. Frente al segundo presupuesto, advierte esta Sala de Subsección que los argumentos expuestos en el escrito contentivo del recurso extraordinario de revisión, guardan estrecha relación con el fondo de la controversia conocida por esta misma Jurisdicción en el trámite de la acción de nulidad y restablecimiento formulada por la señora Ana Ruth Duque García y que fueron debidamente resueltos por el Juzgado Décimo Administrativo de Medellín y el Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante sentencias de 26 de marzo de 2012 y 6 de agosto de 2014, respectivamente.

Teniendo en cuenta lo anterior, es claro que lo pretendido por la accionante, a través del presente recurso extraordinario, es reabrir el debate jurídico pidiendo en esta ocasión la aplicación del Decreto 1213 de 1990, argumento que no fue planteado en el trámite del proceso ordinario, toda vez que en la demanda y en los alegatos de conclusión presentados por la señora Duque García, se pidió que se efectuara el reconocimiento pensional con base en lo dispuesto en la Ley 100 de 1993, en virtud del principio de favorabilidad, y no en la norma que se discute en el presente caso. Así las cosas, no se trata, como quedó visto en precedencia, del cuestionamiento frente a una sentencia proferida «cuando el proceso ya había culminado; (…) por adoptarse sin motivación (…)». Se trata, a juicio de esta Sala de Subsección, de una censura dirigida al problema jurídico planteado en el curso mismo de la acción contencioso administrativa formulada por la señora Ana Ruth Duque García contra la Policía Nacional, la cual fue desatada, a partir del análisis de las normas 8 Ver, entre otras, las sentencias de 28 de septiembre de 2016, con radicado 2015-00238-00 (452-15), con ponencia de la magistrada SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ. vigentes para el momento del fallecimiento del señor Héctor Darío Henao Cadavid, por lo que no se observa una decisión que carezca de motivación. En este orden de ideas, se advierte que los argumentos expresados en el presente recurso se encaminan a reabrir un debate legalmente concluido, que goza del atributo de cosa juzgada, razón por la cual se declarará infundado.

VI. DECISIÓN En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,

VII. FALLA DECLÁRASE INFUNDADO el recurso extraordinario de revisión propuesto por la señora Ana Ruth Duque García, contra la sentencia de 6 de agosto de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ

WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS

Relatoría: AJSD/Dcsg/Lmr.