CE-SECCION SEGUNDA-11001-03-25-000-2018-00235-00(0941-18)

ACCIÓN DE REVISIÓN POR RECONOCIMIENTO DE LA PENSIÓN CON VULNERACIÓN AL DEBIDO PROCESO – No configuración / LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA DE LA UGPP – Responsable de recaudar las cotizaciones obligatorias de sus afiliados [S]e debe advertir que las resoluciones 02021 y 25627, de 20 de febrero de 2002 y de 30 de mayo de 2006, respectivamente, a través de las cuales se reconoció y reliquidó la pensión gracia del señor Vargas Torres, fueron expedidas por la desaparecida Cajanal, por lo que es claro entonces que las pretensiones que se plantearon contra las decisiones allí contenidas debía soportarlas esa misma entidad. Adicionalmente, el Decreto 65 de 15 de enero de 2004 preveía expresamente que a esa caja de previsión le correspondía, entre otras funciones, la de «[e]fectuar el recaudo de las cotizaciones obligatorias de sus afiliados, en los términos establecidos por la ley» (…). Ahora, si bien es cierto que Cajanal EICE en liquidación efectuaba las deducciones por aportes a salud, también lo es que esta no era la receptora final de dichos recursos, pues al pertenecer estos al Sistema de Seguridad Social en Salud, debían trasladarse al Fondo de Solidaridad y Garantía, FOSYGA. (…) En ese orden de ideas, no es de recibo el argumento de la UGPP que, para demostrar una presunta vulneración de su derecho al debido proceso, alega la falta de legitimación en la causa por pasiva en relación con la orden de devolución de los valores que ya se habían deducido de la pensión

gracia del señor Vargas, por no haber sido la destinataria ni depositaria de los recursos recaudados para el Sistema de Seguridad Social en salud. En efecto, esta última legitimación no logra desvirtuarse por el hecho de que los aportes de salud debieran ser trasladados al Fosyga, pues, en definitiva, quien dispuso realizar los descuentos (que en sede judicial fueron calificados de ilegales), fue precisamente Cajanal EICE en liquidación (hoy UGPP). En consecuencia, para la Sala resultaría desproporcionado imponerle al pensionado la carga de reclamar al Fosyga el reintegro de los dineros que, según el ad quem, Cajanal le descontó de la mesada pensional sin justificación legal; última entidad que, conforme a la sentencia en revisión, le correspondía proceder con la devolución ordenada y, posteriormente, iniciar un trámite administrativo ante el Fosyga con el fin de obtener la devolución de tales valores. Así las cosas, comoquiera que la Sala no advierte la vulneración del derecho al debido proceso que se invoca, pues la extinguida Cajanal sí era la legitimada para comparecer al proceso como parte demandada, se declarará infundada la acción de revisión frente a la causal prevista en el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003.

FUENTE FORMAL: LEY 797 DE 2003 - ARTÍCULO 20 – LITERAL A / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 29 / DECRETO 1703 DE 2002ARTÍCULO 14 - INCISO 2 / DECRETO 65 DE 2004

ACCIÓN DE REVISIÓN CUANDO LA CUANTÍA RECONOCIDA EXCEDE LO

DEBIDO DE ACUERDO CON LA LEY – Fundada / APORTE A SALUD DEL 12% SOBRE EL VALOR DE LA MESADA DE BEFEFICIARIOS DE LA PENSIÓN

GRACIA - Obligatoriedad [L]as mesadas pagadas por concepto de pensión gracia están sujetas a los descuentos por salud; una interpretación que, sin duda, resulta acorde con el artículo 143 de la Ley 100 de 1993, que en virtud del incremento en la tasa de cotización a salud, propiciada por su entrada en vigor, ordenó el reajuste de las pensiones en la misma proporción. (…) [A] través de la Ley 4ª de 1966, «Por la cual se provee de nuevos recursos a la Caja Nacional de Previsión Social, se reajustan las pensiones de jubilación e invalidez y se dictan otras disposiciones», el legislador impuso a los pensionados a cargo de la entonces Cajanal el deber de «cotizar […] mensualmente con el cinco por ciento (5%) de su mesada pensional» (parágrafo del artículo 2). Con posterioridad, la Ley 100 de 1993, que derogó expresamente la anterior disposición, fijó «La cotización obligatoria que se aplica a los afiliados al Sistema General de Seguridad Social en Salud [en el] 12% del salario base de cotización […]», porcentaje aumentado al 12.5%, a partir de 1° de enero de 2007, por la Ley 1122 del mismo año (artículo 10). Así las cosas, comoquiera que desde el 1° de abril de 1994 (fecha de entrada en vigor de la Ley 100) y el 1° de enero de 2007 las cotizaciones por Seguridad Social en Salud se

establecieron en el 12% y 12.5%, respectivamente, se tiene que la orden del Tribunal Administrativo de Casanare de reintegrar al señor Miguel Ángel Vargas Torres las sumas que se le descontaron de la pensión gracia por tal concepto y suspender las deducciones, no solo desconoce la normativa que rige la materia, sino que además lesiona el patrimonio público y afecta la cobertura del Sistema General de Seguridad Social en Salud, motivo por el cual la Sala declarará fundada la acción de revisión interpuesta por la UGPP, al encontrar probada la causal invocada, e infirmará la providencia de 18 de septiembre de 2014, proferida por dicha colegiatura para proceder a dictar la de reemplazo. NOTA DE RELATORIA: En cuanto a la obligación que impone la Ley 100 de 1993 a los beneficiarios de la pensión gracia a aportar a salud el 12% sobre el valor de su mesada, ver: Corte Constitucional, sentencia T-546 de 2014, M. P. Gloria Stella Ortiz Delgado. En cuanto al mismo tema, ver: C. de E, Sección segunda, Subsección A; Sentencia del 21 de junio de 2018, Rad.11001-03-25-000-201300901-00 (1953-2013), M.P. Rafael Francisco Suárez Vargas.

FUENTE FORMAL: LEY 797 DE 2003 - ARTÍCULO 20 – LITERAL B / LEY 1564

DE 2012 - ARTÍCULO 167 / LEY 100 DE 1993 - ARTÍCULO 143 / LEY 4 DE 1966

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN A

Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS

Bogotá, D. C., ocho (8) de julio de dos mil veintiuno (2021).

Radicación número: 11001-03-25-000-2018-00235-00(0941-18)

Actor: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y

CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL (UGPP)

Demandado: MIGUEL ÁNGEL VARGAS TORRES Referencia: ACCIÓN ESPECIAL DE REVISIÓN Tema: Artículo 20 Ley 797 de 2003, reintegro de aportes al sistema de seguridad social, pensión gracia.

Decide la Sala la acción de revisión interpuesta por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) contra la sentencia del Tribunal Administrativo del Casanare, de 18 de septiembre de 2014, mediante la cual revocó la del Juzgado Primero Administrativo de Yopal, de 27 de marzo de 2014, que negó las pretensiones de la demanda y, en su lugar, accedió a ellas.

1. Antecedentes 1.1. La acción especial de revisión 1.1.1. Las pretensiones La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, en adelante UGPP, presentó acción especial de revisión con fundamento en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, que disponen lo

siguiente: «a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso», y «b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables».1 Como pretensiones de la acción de revisión, se solicitó: (i) «revocar» (infirmar) la sentencia del Tribunal Administrativo de Casanare, de 18 de septiembre de 2014, mediante la cual se confirmó la del Juzgado Primero Administrativo Oral de Yopal, de 27 de marzo de 2014, dentro del trámite ordinario; (ii) declarar que Cajanal carecía de legitimación en la causa por pasiva; y (iii) declarar que sobre la pensión gracia reconocida en favor del señor Miguel Ángel Vargas Torres deben realizarse los descuentos por concepto de salud, según la Ley 100 de 1993. 1.1.2. Hechos En síntesis, los hechos relevantes que sirven de fundamento a la presente demanda son los siguientes: i) El 20 de febrero de 2002, a través de la Resolución 02021, Cajanal reconoció y ordenó el pago de una pensión gracia al señor Miguel Ángel Vargas Torres, en cuantía de $1.040.354,78, efectiva a partir del 17 de octubre de 2000.2 ii) El 30 de mayo de 2006, mediante la Resolución 25627, Cajanal, en cumplimiento de un fallo de tutela,3 reliquidó la prestación y elevó su cuantía a la suma de $1.388.455,25, efectiva a partir del 17 de octubre de 2000. Asimismo, ordenó «deducir de cada mesada

pensional el valor correspondiente para los servicios medico-asistenciales, Ley 100/93».4 1 Folio 161 de la acción de revisión. 2 Folios 9 al 11 de cuaderno 3 del proceso ordinario. 3 Fallo de tutela de 10 de septiembre de 2004, proferido por el Juzgado Tercero Penal del Circuito de Bogotá. 4 Folios 12 al 18 del cuaderno 3 del proceso ordinario. iii) El 17 de agosto de 2012, el señor Miguel Ángel Vargas Torres, por conducto de apoderado, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, presentó demanda en contra de Cajanal, con el ánimo de obtener la nulidad parcial de las resoluciones 02021 y 25627, de 20 de febrero de 2002 y de 30 de mayo de 2006, respectivamente, a través de las cuales «se reconoció y reliquidó la pensión gracia (…) descontando el 12% de cada una de sus mesadas pensionales para su servicio en salud».5 iv) El 27 de marzo de 2014, el Juzgado Primero Administrativo Oral de Yopal profirió sentencia de primera instancia en la que i) declaró probadas las excepciones de «inexistencia de excepción a efectuar aportes al sistema de seguridad social en salud e inexistencia de la obligación de hacer devolución de lo aportado» y «cobro de lo no debido», propuestas por la entidad demandada; y ii) denegó las súplicas de la demanda. v) Contra la anterior decisión, la parte demandante interpuso el recurso de apelación, el cual sustentó sobre la base de un «desconocimiento de la imperatividad de la ley como fuente formal del derecho», por parte del juez, ya que en todo lo relacionado con la

seguridad social debe acudirse a la Ley 100 de 1993, que en su artículo 279 excluyó a los afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio de su aplicación. En consecuencia, los descuentos por aportes a salud del 12%, ordenados en los actos administrativos demandados, son contrarios al artículo 279 de la Ley 100 de 1993 y al artículo 26 del Decreto 806 de 1998; este último, por cuanto excluye a los titulares de la pensión gracia de la cotización al régimen contributivo del sistema de Seguridad Social en salud.6 vi) El 18 de septiembre de 2014, el Tribunal Administrativo de Casanare, en sentencia de segunda instancia, al resolver la apelación formulada contra el fallo del juzgado, decidió revocarlo y acceder a las pretensiones de la demanda. 1.1.3. La sentencia objeto de revisión El Tribunal Administrativo de Casanare, mediante sentencia de 18 de septiembre de 2014, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por Miguel Ángel Vargas Torres contra Cajanal EICE en Liquidación (hoy UGPP), revocó la del Juzgado Primero Administrativo Oral de Yopal, de 27 de marzo de 2014, y, en su lugar, accedió a las pretensiones de la demanda. 5 Folios 1 al 7 ibídem. 6 Folios 103 al 106 del cuaderno 3 del proceso ordinario. Los fundamentos fácticos y jurídicos de la providencia para «(…) dilucidar si la pensión gracia que devenga un docente puede ser afectada por descuentos con destino al sistema general de la seguridad social en salud, acorde con el modelo de sostenibilidad que

introdujo la Ley 100 de 1993», pueden resumirse de la siguiente manera: i) De conformidad con varios pronunciamientos anteriores de esa misma corporación7, en los cuales se hizo un recuento de las normas que regulan la pensión gracia y el sistema general de seguridad social, «no existe norma expresa alguna que imponga esa carga a los beneficiarios de la pensión gracia, que por liberalidad la Nación les confirió desde el año 1913, progresivamente extendida, porque no es una pensión gobernada por el sistema de Ley 100, en torno a la cual se han producido diversas novedades legislativas, pero ninguna explícita que afiance el aludido descuento; ni siquiera Ley 812 de 2003, porque esta niveló el monto (porcentaje) de los aportes que deben hacerse por los destinatarios del régimen especial de la Ley 91 de 1989 (era del 5% en el FPSM) con los que deben hacer todos los del régimen contributivo de la Ley 100 (12 o 12,5%)». ii) Por su parte, el modelo de sostenibilidad de la Ley 4ª de 1966 estuvo en vigencia «mientras los docentes eran beneficiarios directos de los servicios de salud que les prestaba Cajanal, situación que varió desde la aplicación del modelo del FPSM, acorde con la Ley 91 de 1989. Desde entonces, la pensión de gracia no solo corresponde a una liberalidad del legislador, lo que la diferencia en su origen y ratio, sino que siguió a cargo de Cajanal, sin conexión alguna con el grupo de prestaciones sociales asistenciales». iii) En cuanto a los alcances del artículo 279 de la Ley 100 de 1993, este únicamente define «quien continuará a cargo de la pensión de gracia; nada más». Asimismo, este

precepto, precisamente, es el que reitera que los docentes «conservarán el régimen de pensiones que traían (…)». iv) Por lo tanto, «salvo que se produzca sentencia de unificación que no podrá contrariarse (…) la Sala persistirá en su posición jurídica, cumplidos como lo están los lineamientos de los arts. 228 y 230 de la Carta y los de la llamada “disciplina de precedentes”». v) Por todo lo anterior, la argumentación expuesta por el a quo resulta insuficiente para negar las pretensiones, por lo que cabe declarar la nulidad parcial de los actos acusados, condenar a la demandada a reintegrar los descuentos efectuados y ponerles fin. La sentencia cobró ejecutoria el día 25 de septiembre de 2014.8 7 Citó las sentencias del 31 de marzo de 2011, radicado: 2008-00282-01, del 15 de septiembre de 2011, radicado: 200900108-02, y del 8 de agosto de 2013, radicado 2011-00804-01. 8 Según constancia de ejecutoria de la Secretaría General del Tribunal, visible en folio 50 del cuaderno 4 ordinario. 1.1.4. Las causales de revisión invocadas La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (en adelante UGPP) considera que la providencia objeto de revisión está incursa en las causales de los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, que permiten la revisión de una sentencia judicial cuando a) «(…) el reconocimiento

se haya obtenido con violación al debido proceso», y b) «(…) la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables»9. Lo anterior, sobre la base de los siguientes argumentos: 1.1.4.1. El reconocimiento pensional se obtuvo con violación al debido proceso Al respecto, señala que el desconocimiento del debido proceso se origina por la falta de legitimación en la causa por pasiva de la Caja Nacional de Previsión Social EICE en liquidación (hoy UGPP), puesto que esa entidad no era «la destinataria ni depositaria de los fondos o recursos que se recaudaban para la Seguridad Social en Salud». En el mismo sentido, indicó que, de acuerdo con el artículo 14 del Decreto 1703 de 2002, si bien los descuentos por concepto de Seguridad Social en Salud los efectúa la entidad, los recursos de las pensiones son girados al Fondo de Solidaridad y Garantía (FOSYGA), que de acuerdo con el Decreto 1283 de 1996, es una cuenta adscrita al Ministerio de Salud. 1.1.4.2. La cuantía de la reliquidación pensional excede lo debido de acuerdo con la ley En relación con esta causal, la UGPP sostuvo que se configura porque la sentencia del Tribunal Administrativo de Casanare accede a la suspensión y al reintegro de las sumas que por concepto de aportes a salud, sobre la pensión gracia, le habían sido retenidas al señor Miguel Ángel Vargas Torres. No obstante, los descuentos con destino al Sistema General de Seguridad Social en Salud tenían fundamento en los artículos 157, 202 y 203

de la Ley 100 de 1993, según los cuales los pensionados deben encontrarse afiliados y, por ende, realizar las cotizaciones, de conformidad con el artículo 160 ejusdem, numeral 3. En ese sentido, señaló que el aporte al régimen contributivo, «actualmente en un porcentaje del 12%», establecido por el artículo 204 de la mencionada Ley 100, modificado por el artículo 10 de la Ley 1122 de 2007, debe efectuarse a los docentes beneficiarios de la pensión gracia, toda vez que estos no se encuentran dentro de la 9 Folios 162 al 164 de la acción de revisión. excepción que prevé el artículo 279 de la Ley 100 de 1993, aunque, en principio, pueda «pensarse que tal exclusión [los] cobija». Sin embargo, si bien el inciso 2 del citado artículo 279 exceptúa del Sistema General de Seguridad Social a los afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, lo cierto es que lo hace en cuanto a las prestaciones que asume dicho fondo, pero por disposición del parágrafo 2 de la misma norma, la pensión gracia no está a cargo de aquel, sino de la Caja Nacional de Previsión Social, hoy UGPP; motivo por el cual tampoco resulta aplicable el artículo 81 de la Ley 812 de 2003 a la pensión gracia. Por último, en cuanto a la improcedencia del reembolso de los descuentos a salud de la pensión gracia, trajo a colación la Sentencia T-359 de 2009 de la Corte Constitucional, para precisar que la sentencia objeto de revisión desconoce (i) que incluso antes de la Ley 100 de 1993 los pensionados de Cajanal contribuían con el 5% de su mesada

pensional para financiar los servicios de salud, por mandato del artículo 2 de la Ley 4 de 1966; (ii) que al entrar en vigencia esa norma, se estableció, con carácter general, una tasa inicial de cotización del 12% y, (iii) que para evitar la pérdida de poder adquisitivo que sufrirían las pensiones reconocidas con anterioridad al 1 de enero de 1994, como consecuencia de ese incremento en la tasa, el artículo 143 de la citada Ley 100 de 1993 concedió un reajuste mensual de las mesadas en la misma proporción. 1.2. Contestación a la acción de revisión Por escrito de 12 de abril de 2019,10 el señor Miguel Ángel Vargas Torres, mediante apoderado, solicitó denegar las pretensiones de la demanda, bajo el argumento de que la decisión objeto de censura no trasgredió el ordenamiento jurídico ni vulneró el debido proceso, por lo que infirmarla sería una transgresión a los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica. En síntesis, expuso que la acción de revisión resultaba improcedente, pues, a pesar de que la entidad demandante invocó las causales de los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, ninguna de estas se encuentra configurada en la decisión del Tribunal Administrativo de Casanare. Así, en lo relacionado con la causal a), no hubo vulneración al debido proceso por falta de legitimación en la causa por pasiva, toda vez que la extinta Cajanal «era la autoridad administrativa que estaba llamada a responder en calidad de demandada en el aludido proceso (…) comoquiera que el acto administrativo que se acusó en la acción de nulidad y restablecimiento del derecho fue expedido por la asesora

de Gerencia General [de dicha entidad]». 10 Folios 207 al 216 de la acción de revisión. Por su parte, en lo atinente a la causal b), tampoco le asiste razón a la recurrente, toda vez que no existe norma expresa alguna «que imponga esa carga a los beneficiarios de la pensión de gracia, que fuera conferida por el Gobierno a través de la Ley 114 del año 2013 (sic), por medio de la cual se consagra el reconocimiento de la pensión gracia». Sumado a ello, manifestó acogerse «a los argumentos presentados por el Tribunal administrativo de Casanare, en el sentido de establecer que los beneficiarios de la pensión gracia se encuentran excluidos del descuento en proporción al 12% para aportes en salud (…)».

2. Consideraciones 2.1. Competencia La demanda, que en ejercicio de la acción de revisión ocupa la atención de la Sala, fue interpuesta el 12 de febrero de 2018,11 esto es, en vigencia del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo –Ley 1437 de 201112-, por lo que esta corporación es competente para conocerla, en aplicación de lo dispuesto por el párrafo segundo del artículo 249 ejusdem.13 Asimismo, atendiendo al criterio de especialización, por tratarse de un asunto de carácter laboral, la Sección Segunda, en la Subsección a la que corresponda el reparto del proceso, es competente para conocer del recurso extraordinario, según lo previsto en el artículo 13 del Acuerdo 080, de 12 de marzo de

2019.14 De igual manera, de conformidad con el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, el Consejo de

Estado es competente para conocer de la revisión de las providencias judiciales «que hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza (…) a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación».15 2.1.2. Oportunidad La UGPP invocó como causales de revisión las previstas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003. 11 Folio 167 de la acción de revisión. 12 El CPACA entró en vigencia el 2 de julio de 2012. 13 «Artículo 249. Competencia. (…) De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por los Tribunales Administrativos conocerán las secciones y subsecciones del Consejo de Estado según la materia. De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por tos jueces administrativos conocerán los Tribunales Administrativos.» (Resalta la Sala). 14 «Por medio del cual se expide el reglamento interno del Consejo de Estado». 15 Cabe agregar, que la Corte Constitucional, a través de la Sentencia SU-427 de 2016, también reconoció a la UGPP como sujeto activo para presentar la acción de revisión de que trata el citado artículo 20 de la Ley 797 de 2003. En el sub lite, puesto que la sentencia del Tribunal Administrativo de Casanare quedó ejecutoriada el 25 de septiembre de 2014,16 y la acción especial de revisión se interpuso

el 12 de febrero de 2018, la demanda se encuentra dentro del término de los cinco años establecido por el artículo 251 del CPACA para estos eventos, comoquiera que este se extendía hasta el 25 de septiembre de 2019. 2.2. Problema jurídico El problema jurídico consiste en determinar si la sentencia del Tribunal Administrativo de Casanare, de 18 de septiembre de 2014, está inmersa en las causales de los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, por haber condenado a la UGPP a reintegrar los valores que descontó de la pensión gracia del señor Miguel Ángel Vargas Torres por concepto de aportes a salud, y por ordenar el cese de dichos descuentos, al considerar que sobre la pensión gracia no proceden tales deducciones. 2.3. Marco normativo y jurisprudencial 2.3.1. La acción de revisión de la Ley 797 de 2003 El artículo 20 de la Ley 797 de 200317 estableció la posibilidad de revisar las providencias judiciales que hubieran decretado -o decretenel reconocimiento de sumas periódicas a cargo del Tesoro Público o de fondos de naturaleza pública, cuando se dieran las siguientes circunstancias: ARTÍCULO 20. REVISIÓN DE RECONOCIMIENTO DE SUMAS PERIÓDICAS A CARGO DEL TESORO PÚBLICO O DE FONDOS DE NATURALEZA PÚBLICA. <Apartes tachados INEXEQUIBLES> Las providencias judiciales que en cualquier tiempo hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública

la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial. La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse en cualquier tiempo por las causales consagradas para este en el mismo código y además: a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables.12 16 Según constancia de ejecutoria de la Secretaría General del Tribunal, visible en folio 50 del cuaderno 4 ordinario. 17 Por la cual se reforman algunas disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los Regímenes Pensionales exceptuados y especiales. Como puede observarse, si bien el precepto jurídico transcrito indica que la acción de revisión debe tramitarse a través del procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión, actualmente regulado por los artículos 248 y siguientes del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, lo cierto es que presenta ciertas particularidades que han sido advertidas y señaladas tanto por la

jurisprudencia del Consejo de Estado como de la Corte Constitucional, de la siguiente manera: i) Son susceptibles del recurso no solo sentencias ejecutoriadas, sino también otro tipo de providencias que tengan como efecto el reconocimiento de una prestación, ellas pueden ser autos que terminan anormalmente el proceso y aquellos actos que sean consecuencia de acuerdos, tales como transacción y conciliación. ii) Están legitimadas para su interposición: el Gobierno Nacional, por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación (art. 20 de la Ley 797 de 2003) y las entidades que realizan el reconocimiento de pensiones. iii) Respecto de su alcance, la jurisprudencia advirtió que no se extiende a reabrir el debate probatorio, sino que se trata de revisar el valor de las pensiones reconocidas en contra de lo ordenado por la ley, con el propósito de salvaguardar el equilibrio entre la prestación y su legalidad, además de velar por la protección de los recursos limitados del tesoro público, la liquidez, solvencia y sostenibilidad del Sistema de Seguridad Social, así como el principio de universalidad que lo inspira. iv) De esta manera, no se trata de una tercera instancia que admita reabrir el debate sobre el derecho a una prestación, pues su marco se encuentra circunscrito a revisar los aspectos concernientes al reconocimiento del derecho (literal a) y a la liquidación de aquel (literal b), cuando se concedió con vulneración del debido proceso o de la ley, o en un valor mayor al que corresponde. v) Igualmente, se entienden excluidos de su alcance los asuntos relativos al

reconocimiento de prestaciones periódicas inferiores a las que se deben de acuerdo con las normas que rigen la materia. Con todo, conviene recordar que el ejercicio de esta clase de recursos entra en colisión con los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica, por lo que estos mecanismos se instituyeron como una excepción que solo debe admitirse frente a un fin legítimo, que en estos casos es determinar si el reconocimiento pensional se hizo con violación al debido proceso o, si como en este caso se invoca, la cuantía reconocida excede lo ordenado por la ley. Así lo precisó la Corte Constitucional al decidir la exequibilidad del artículo 249 del CPACA en la Sentencia C-450 de 2015, donde reiteró18 que el recurso extraordinario de revisión, previsto en la mayoría de las áreas del derecho19, procede contra sentencias ejecutoriadas, «buscando esencialmente el restablecimiento de la justicia material y constituyendo una excepción al principio general de la cosa juzgada». Por consiguiente, el principio de cosa juzgada admite tanto las excepciones dispuestas por el legislador como las previstas en las normas que gobiernan el recurso extraordinario y, por ende, la acción especial que en este caso se impetra. 2.3.2. Las causales de revisión invocadas La entidad demandante invocó como sustento de la acción de revisión las causales previstas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, que a su tenor señalan lo siguiente: Artículo 20. Revisión de reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública. […] a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso

b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables. Sobre el particular, cabe recordar que en la exposición de motivos20 de la Ley 797 de 2003, que introdujo en el ordenamiento la acción de revisión, se precisó que el propósito de las causales de revisión era contrarrestar los graves casos de corrupción que se estaban presentando en los reconocimientos pensionales en todo el país, de manera que se evitaran los perjuicios que por esta razón sufriera el erario. La siguiente fue la explicación sobre el particular: Artículos 20 y 21. Revisión y revocatoria de pensiones. Estos artículos contemplan la posibilidad de revisar las decisiones judiciales, las conciliaciones o las transacciones que han reconocido pensiones irregularmente o por montos que no corresponden a la ley. Así mismo, se contempla la posibilidad de revocar las pensiones irregularmente otorgadas. De esta manera, se permite afrontar los graves casos de corrupción en esta materia y evitar los grandes perjuicios que pueda