CE-SECCION SEGUNDA-11001-03-25-000-2018-00703-00(2675-18)

RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN - Ley 797 de 2003 artículo 20 literal a y b / LEY 797 DE 2003 ARTÍCULO 20 LITERAL A - Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso / VIOLACIÓN DEL DEBIDO PROCESO - No se configura / LEY 797 DE 2003 ARTÍCULO 20 LITERAL B - Cuando la cuantía reconocida excede lo debido de acuerdo a la ley / SENTENCIA RECURRIDA - acogió la posición jurisprudencial entonces vigente / INGRESO BASE DE LIQUIDACIÓNSetenta y cinco por ciento del promedio de lo devengado durante su último año de servicios / RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN - Infundado La causal de revisión del literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, esto es, cuando «el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso», es necesario que se exponga la vulneración del derecho al debido proceso en relación con los núcleos esenciales que lo componen. Sin embargo, si lo planteado por el recurrente es que la sentencia objeto de revisión excede lo debido de acuerdo con la ley, su examen se debe realizar en el marco de la causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003. (…) La sala no advierte la existencia de la presunta vulneración del derecho al debido proceso que se invoca, toda vez que Cajanal no carecía de legitimación en la causa para actuar como parte demandada en la acción de nulidad y restablecimiento del derecho que la señora Carmen Alicia Motta promovió contra ella; por tal razón, se declarará infundada la acción de revisión respecto de la causal prevista en el literal

a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003. (..) Con base en la preceptiva jurídica que gobierna la materia, en los derroteros jurisprudenciales trazados por el Consejo de Estado en casos de contornos análogos fáctica y jurídicamente al que ahora es objeto de estudio y en el acervo probatorio, la Sala considera que en el presente caso no se configuran las causales de revisión previstas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, pues la sentencia del 4 de junio de 2008, proferida por el Juzgado Primero Administrativo de Bogotá, se ajustó a la normativa y jurisprudencia vigentes para el momento de su expedición.

FUENTE FORMAL: LEY 797 DE 2003 - ARTÍCULO 20 LITERAL A / LEY 797 DE 2003 - ARTÍCULO 20 LITERA B / LEY 100 DE 1993

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN "A"

Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS

Bogotá, D.C., veintiuno (21) de octubre de dos mil veintiuno (2021).

Radicación número: 11001-03-25-000-2018-00703-00(2675-18)

Actor: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y

CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL - UGPP

Demandado: CARMEN ALICIA MOTTA CAMACHO

Referencia: ACCIÓN ESPECIAL DE REVISIÓN. TEMA: CAUSALES A) Y B)

DEL ARTÍCULO 20 DE LA LEY 797 DE 2003.

Decide la Sala la acción de revisión interpuesta por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) contra la sentencia del Juzgado Primero Administrativo de Bogotá, de 4 de junio de 2008, que accedió a las pretensiones de la demanda.

1. Antecedentes 1.1. La acción especial de revisión 1.1.1. Las pretensiones La UGPP, a través de apoderado judicial, interpuso acción de revisión contra la sentencia indicada en el párrafo precedente, para lo cual invocó las causales contenidas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, que a su tenor señalan lo siguiente: Artículo 20. Revisión de reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública. […] a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación del debido proceso. b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables.1

Como pretensiones, la UGPP solicitó las siguientes:

1. Revocar la sentencia proferida por el Juzgado Primero Administrativo de Bogotá, de fecha 12 de junio de 2008,2 dentro de la Acción de Nulidad y Restablecimiento del derecho que ordenó reconocer y pagar a la señora Carmen Alicia Motta ordenó (sic) la pensión de vejez con el promedio del 75% de lo devengado en el último semestre de servicios, con la inclusión de la prima de vacaciones.

1 Folio 297 de la acción de revisión. 2 Aunque en la acción de revisión la UGPP señala que la sentencia objeto de revisión es de esta fecha, según se observa en expediente ordinario (folio 122), la providencia se dictó el 4 de junio de 2008.

2. Declarar que existió falta de legitimación en causa en la Acción de Nulidad y Restablecimiento del derecho instaura (sic) por la (sic) Carmen Alicia Motta, pues Cajanal Eice en Liquidación no era la entidad llamada a satisfacer las pretensiones de la demanda, habida cuenta de no ser la destinataria ni depositaria de los fondos o recursos que se recaudad (sic) para la Seguridad Social en Salud.3 1.1.2. Hechos Como hechos relevantes, dentro de la acción de revisión se encuentran los siguientes: i) La señora Carmen Alicia Motta Camacho nació el 4 de junio de 19464 y prestó sus servicios al Estado, en la Contraloría General de la República, desde el 20 de febrero de 1969 hasta el 30 de agosto de 1994, y su último cargo fue el de revisor(a) de documentos.5 ii) El 12 de agosto de 1996, la extinta Cajanal, a través de la Resolución 009502, le reconoció una pensión de vejez en virtud de «[la] Ley 33/85, Ley 100/93, Decreto 1158/94, Sentencia 168 de la Corte Constitucional del 20 de abril de 1994», teniendo en cuenta «el 75% del promedio de lo devengado sobre el salario promedio de 5 meses (...)», constituido por la asignación básica y la bonificación

por servicios prestados, en una cuantía de «$315.766,78», efectiva a partir del 4 de junio de 1996.6 iii) El 13 de diciembre de 2004, la señora Motta Camacho solicitó a Cajanal la reliquidación de su pensión de vejez, para que le fueran incluidos «todos los factores de salario devengados por todo concepto en los últimos seis (6) meses de trabajo», de conformidad con «el artículo 7º del Decreto 929/78».7 iv) El 19 de agosto de 2005, la señora Carmen Alicia Motta, a través de apoderado judicial, promovió acción de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de Cajanal, con el fin de obtener la nulidad del «acto ficto producto del silencio administrativo negativo (...) respecto del derecho de petición radicado (...) el 13 de diciembre de 2004» y, como restablecimiento del derecho, ordenar a Cajanal a 3 Folio 298 de la acción de revisión. 4 Según copia simple de su Cédula de Ciudadanía obrante en folio 229 ibídem. 5 De acuerdo con la Resolución 009502 de 20 de septiembre de 1996, expedida por Cajanal. Folios 36 y 37 ibídem. 6 Folios 36 y 37 de la acción de revisión. 7 Folio 72 y 73 del cuaderno 2 del ordinario. que «le reliquide y pague [la] pensión de jubilación calculada con todos los factores de salario devengados en los últimos seis meses de servicio (...) tales como: asignación básica (...) bonificación por servicios, primas de vacaciones, navidad, servicios (...)».8

1. El 16 de mayo de 2006, mediante la Resolución 23105, Cajanal negó la solicitud de reliquidación pensional, al considerar que la norma aplicable era el Decreto 1158 de 1994, el cual «señala taxativamente sobre qué factores deben hacerse las correspondientes cotizaciones al sistema, no permitiendo salirse del marco establecido en la misma (sic)».9 vi) El 4 de junio de 2008, el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Bogotá profirió sentencia de primera instancia en la que accedió a las pretensiones de la demanda. A su juicio, la entidad demandada había errado al liquidar la pensión de jubilación de la actora respecto de los factores salariales que debía tener en cuenta, por lo que declaró la nulidad de acto ficto demandado y ordenó a Cajanal a «efectuar una nueva liquidación de la pensión de jubilación (...) equivalente al 75% del promedio de salarios devengados en el último semestre de servicios, esto es, del 1 de marzo de 1994 al 31 de agosto de 1994, incluyendo, además como factores salariales: auxilios de alimentación, movilización y transporte, bonificación especial, primas vacacional, de servicios, técnica y prima de navidad, horas extras, feriados vacancias (...)». 1.1.3. La sentencia objeto de revisión La UGPP solicita la revisión de la sentencia del Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Bogotá, de 4 de junio de 2008, que dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por la señora Carmen Alicia Motta

Camacho contra la extinta Cajanal EICE en Liquidación (hoy UGPP), accedió a las pretensiones de la demanda. Los siguientes fueron los fundamentos jurídicos de la decisión: i) La normativa aplicable a la demandante es la contenida en el Decreto 929 de 1976, la cual recoge el régimen especial de los empleados de la Contraloría 8 Folios 13 al 22 del cuaderno 2 ordinario. 9 Folios 79 al 81 ibídem. General de la República, cuyo artículo 17 dispone acudir al Decreto 3135 de 1968 «y normas que lo modifican y adicionan». ii) En ese sentido, el artículo 45 del Decreto 1045 de 1978 recoge los factores de salario para la liquidación de las pensiones, los cuales, de conformidad con el inciso 2 del artículo 1 de la Ley 33 de 1985, deben prevalecer sobre las disposiciones de tipo general. iii) El criterio jurisprudencial «que viene sosteniendo el [tribunal] y [ha sido] confirmado por el Consejo de Estado (...) [indica que] cuando [la ley] establece [un] régimen especial de pensiones, [aquellos montos] que constituyen factores salariales deben ser incluidos en la liquidación, [en tanto son] sumas que recibe el empleado en forma periódica y habitual». iv) La entidad demandada «no tomó en cuenta, para realizar la liquidación (...) todos los factores salariales devengados [por la actora] durante el último semestre de servicios (...) como lo indican el Decreto 929 de 1976 (...) en armonía con el artículo 45 del Decreto ley 1045 de 1978 (...)».

1. En ese orden de ideas, puesto que la demandante laboró en la Contraloría General de la República, desde el 20 de febrero de 1969 al 31 de agosto de 1994, contaba con los 20 años de servicio exigidos en el Decreto 929 de 1976, de los cuales, más de 10 fueron exclusivamente prestados al ente de control. En cuanto a la edad, comoquiera que nació el 4 de junio de 1946, adquirió su estatus de pensionada el 4 de junio de 1996. vi) De acuerdo con lo anterior, la demandante tiene derecho a que se le reconozca su pensión de jubilación en los términos del Decreto 929 de 1976 y, por remisión de este último, del Decreto 3135 de 1968 y las normas que lo modifican (Decreto 1045 de 1978). Por lo tanto, la pensión debe reliquidarse con el «(...) 75% del promedio de salarios devengados en el último semestre de servicios, esto es, del 1 de marzo de 1994 al 31 de agosto de 1994, incluyendo, además como factores salariales: auxilios de alimentación, movilización y transporte, bonificación especial, primas vacacional, de servicios, técnica y prima de navidad, horas extras, feriados vacancias (...)».

La sentencia cobró ejecutoria el día 24 de octubre de 2008.10 1.1.4. Las causales de revisión invocadas La entidad recurrente considera que la providencia objeto de revisión está incursa en las causales de los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, en virtud de las cuales procede la revisión del reconocimiento de sumas periódicas:

«a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables».11 Lo anterior, sobre la base de los siguientes argumentos: i) La sentencia se obtuvo con vulneración al debido proceso, pues «existía falta de legitimación por pasiva respecto de la entidad demandada Cajanal hoy UGPP (...) por no ser la entidad a satisfacer (sic) las pretensiones de la demanda, por ser esta (sic) la destinataria ni depositaria de los fondos que recaudan para la Seguridad Social en Salud».12 ii) De igual manera, procede la revisión de la sentencia porque la cuantía del derecho reconocido excede lo debido de acuerdo a la ley, al haber ordenado la reliquidación de la pensión de vejez de la actora con la inclusión de la prima de vacaciones como factor salarial, cuando lo cierto es que «esta no fue devengada dentro del periodo a liquidar».13 iii) En definitiva, la sentencia recurrida no puede mantenerse incólume, toda vez que al ordenar reliquidar la pensión de vejez de la demandante, con la inclusión de todos los factores salariales devengados en sus últimos seis meses de servicio, se contravienen «los pronunciamientos realizados por parte de la Corte Constitucional mediante la sentencia SU-230 de 2015, y para que se sirva manifestarse respecto de la prima de vacaciones ordenada en dicho fallo (sic)».14 1.2. Contestación a la acción de revisión 10 Según constancia de la Secretaría del Juzgado visible en el folio 179 del cuaderno 2 del ordinario.

11 Folio 297 de la acción de revisión. 12 Folio 306 de la acción de revisión. 13 Folios 305 y 307 ibídem. 14 Folio 307 ibídem. Por escrito de 14 de enero de 2020,15 el apoderado de la señora Carmen Alicia Motta se opuso a las pretensiones de la demanda y solicitó desestimar la acción de revisión impetrada, con base en los siguientes argumentos: i) Su representada cumple con todos los requisitos para ser beneficiaria del régimen de transición creado por la Ley 100 de 1993. Por lo tanto, para el reconocimiento y la reliquidación de su pensión debía haberse aplicado el régimen especial de la Contraloría General de la República, que contempla el Decreto 929 de 1976. ii) La sentencia del Juzgado Primero Administrativo de Bogotá «no solo está debidamente motivada y fue proferida con la plena aplicación de las normas y jurisprudencia (...) vigente para la época, sino que (...) no fue objeto de reproche o inconformidad por parte de la entidad (…)», por lo que no existe ninguna razón jurídica para que, en sede de revisión, se admita el análisis de unos presuntos defectos que pudo alegar durante el trámite del proceso ordinario. iii) No existe falta de legitimación en la causa por pasiva, pues, además de que la UGPP «no aportó explicación coherente del por qué (sic) no era la entidad que debía reconocer [la pensión de jubilación]», lo cierto es que Cajanal ha sido la encargada de emitir «todas las resoluciones en las que reconoce pensión, ordena

reajustes y da cumplimiento a las decisiones judiciales (...)». iv) No se configura la causal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, toda vez que de acuerdo con «el certificado de factores salariales expedido por la Contraloría General de la República», la señora Carmen Alicia Motta «sí devengó en el mes de agosto de 1994, por concepto de prima de vacaciones $155.078 (...)». v) Con sus argumentos, «la UGPP está contraviniendo el principio de seguridad jurídica y lo dispuesto en la sentencia de unificación proferida por el Consejo de Estado el 28 de agosto de 2018, cuando en su parte resolutiva prohibió expresamente que los asuntos pensionales ya resueltos, bajo la tesis que sostenía la Sección Segunda (...) no podían considerarse obtenidas (sic) con abuso del derecho o fraude de ley (...)». 15 Folios 377 al 378 ibídem.

2. Consideraciones 2.1. Competencia De conformidad con el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, el Consejo de Estado es competente para conocer de la revisión de las providencias judiciales «que hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza (…) a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la

Nación».16 Asimismo, atendiendo al criterio de especialización, por tratarse de un asunto de

carácter laboral, la Sección Segunda, en la Subsección a la que corresponda el reparto del proceso, es competente para conocer del recurso extraordinario, según lo previsto en el artículo 13 del Acuerdo 080, de 12 de marzo de 2019.17 2.1.2. Oportunidad La UGPP invocó como causales de revisión las previstas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003. En el sub lite, puesto que la sentencia del Juzgado Primero Administrativo de Bogotá quedó ejecutoriada el 24 de octubre de 2008,18 y la acción extraordinaria se interpuso el 18 de abril de 2018, la demanda, a priori, estaría fuera del término de los cinco años establecido por el artículo 251 del CPACA para estos eventos. Sin embargo, teniendo en cuenta que la Corte Constitucional, en la sentencia SU427 de 2016, determinó que el plazo para acudir a la revisión por las causales previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 debe computarse desde que la UGPP asumió la defensa judicial de los asuntos de Cajanal, esto es, el 12 de junio de 2013, la presente acción de revisión se encuentra dentro del término previsto por la señalada providencia. 2.1.3. Cuestión previa 16 Cabe agregar, que la Corte Constitucional, a través de la Sentencia SU-427 de 2016, también reconoció a la UGPP como sujeto activo para presentar la acción de revisión de que trata el citado artículo 20 de la Ley 797 de 2003. 17 «Por medio del cual se expide el reglamento interno del Consejo de Estado».

18 Según constancia de la Secretaría del Juzgado visible en el folio 179 del cuaderno 2 del ordinario. ¿Es viable la acción especial de revisión, por las causales del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, contra una sentencia de primera instancia que no fue recurrida o cuya apelación se declaró desierta por incumplimiento de cargas de quien acude por esa vía especial? En efecto, aunque parece un contrasentido permitir que se sustituya el debate propio de la segunda instancia, a modo de compensación por la inactividad de la parte interesada, la ley no condicionó la acción extraordinaria al agotamiento, en debida forma, de los recursos ordinarios que procedían contra la sentencia acusada. Así se infiere de los artículos 20 de la Ley 797 de 2003 y 250 al 252 de la Ley 1437 de 2011, de cuya lectura no es posible concluir que en el evento descrito (fallo de primera instancia atacado no recurrido) haya lugar a excluir el control judicial en sede de recurso extraordinario (o acción especial) de revisión. No obstante, debido a su carácter extraordinario, la revisión no puede ser solicitada con el fin de controvertir posibles errores in iudicando en los que incurra el fallador,19 ni para reabrir el debate probatorio de las instancias, sino que su procedencia está delimitada por las causales taxativas consagradas por el legislador. En definitiva, puesto que la acción de revisión materializa una de las excepciones al principio de la cosa juzgada, su ejercicio inadmite la apertura de un nuevo debate sobre el fondo del asunto y limita la argumentación y los fundamentos de la demanda al análisis del cumplimiento de la causal o causales invocadas; en este

caso, los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, sin que haya lugar a interpretaciones extensivas o analógicas (principio de taxatividad),20 ya que, como lo ha reiterado esta corporación en su jurisprudencia,21 la revisión no 19 Ver Corte Constitucional, sentencia C-520 de 2009. M.P. María Victoria Calle Correa. 20 Sobre el particular, la Corte Constitucional, en sentencia T-125 de 2010, consideró que «[...] la taxatividad de las causales de nulidad significa que solo se pueden considerar vicios invalidadores de una actuación aquellos expresamente señalados por el legislador y, excepcionalmente, por la Constitución, como el caso de la nulidad que se presenta por la práctica de una prueba con violación del debido proceso». 21 En sentencia de la Sección Segunda, Subsección B; de 18 de febrero de 2010; radicado: 2001-00450-01, (2597-07); C.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila, esta corporación lo precisó de la siguiente manera: «Estas restricciones propias del recurso de revisión, aplicables también en materia civil y penal, apuntan a evitar que el perdedor pueda a su antojo reanudar el debate concluido, so pretexto de volver la mirada a la prueba para pretender que se haga un nuevo supuesto mejor juicio respecto de ella, o para reclamar una más aguda interpretación de la ley. En suma, el recurso de revisión es un medio extraordinario de impugnación encaminado a desvirtuar la operatividad del instituto jurídico de la cosa juzgada. Por tal razón, conforme lo han reiterado la jurisprudencia y la doctrina nacional, la aplicabilidad de tal

instrumento está sujeta a la estricta, rigurosa y ajustada configuración de las causales que expresamente ha consagrado el legislador como fundamento del mismo, con lo cual se busca, precisamente, evitar que se convierta en una tercera instancia, utilizada para remediar supuestas equivocaciones en que hubiera podido incurrir el Tribunal por constituye una instancia adicional en la que pueda replantearse el litigio ya resuelto. Siendo así las cosas, resulta procedente la revisión de la sentencia del Juzgado Primero Administrativo de Bogotá, de 4 de junio de 2008. 2.2. Problema jurídico El problema jurídico consiste en determinar si la sentencia del Juzgado Primero Administrativo de Bogotá, de 4 de junio de 2008, está inmersa en las causales de revisión previstas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, por haber ordenado la reliquidación de la pensión de vejez de la señora Carmen Alicia Motta Camacho, con presunta vulneración del debido proceso y en cuantía que excede lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva legalmente aplicables. 2.3. Marco normativo y jurisprudencial 2.3.1. La acción de revisión de la Ley 797 de 2003 El artículo 20 de la Ley 797 de 200322 estableció la posibilidad de revisar las providencias judiciales que hubieran decretado (o decreten) el reconocimiento de sumas periódicas a cargo del Tesoro Público o de fondos de naturaleza pública, cuando se dieran las siguientes circunstancias:

ARTÍCULO 20. REVISIÓN DE RECONOCIMIENTO DE SUMAS

PERIÓDICAS A CARGO DEL TESORO PÚBLICO O DE FONDOS DE NATURALEZA PÚBLICA. <Apartes tachados INEXEQUIBLES> Las providencias judiciales que en cualquier tiempo hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial. obra suya o de una de las partes». 22 Por la cual se reforman algunas disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los Regímenes Pensionales exceptuados y especiales. La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse en cualquier tiempo por las causales consagradas para este en el mismo código y además: a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables.12 Como puede observarse, si bien el precepto jurídico transcrito indica que la acción de revisión debe tramitarse a través del procedimiento señalado para el recurso

extraordinario de revisión, actualmente regulado por los artículos 248 y siguientes del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, lo cierto es que presenta ciertas particularidades que han sido advertidas y señaladas tanto por la jurisprudencia del Consejo de Estado como de la Corte Constitucional, de la siguiente manera: i) Son susceptibles del recurso no solo sentencias ejecutoriadas, sino también otro tipo de providencias que tengan como efecto el reconocimiento de una prestación, como los autos que terminan anormalmente el proceso y aquellos actos que sean consecuencia de acuerdos, tales como los de transacción y conciliación. ii) Están legitimadas para su interposición: el Gobierno Nacional, por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación (art. 20 de la Ley 797 de 2003) y las entidades que realizan el reconocimiento de pensiones. iii) Respecto de su alcance, la jurisprudencia advirtió que no se extiende a reabrir el debate probatorio, sino que se trata de revisar el valor de las pensiones reconocidas en contra de lo ordenado por la ley, con el propósito de salvaguardar el equilibrio entre la prestación y su legalidad, además de velar por la protección de los recursos limitados del tesoro público, la liquidez, solvencia y sostenibilidad del Sistema de Seguridad Social, así como el principio de universalidad que lo inspira. iv) De esta manera, no se trata de una tercera instancia que admita reabrir el debate sobre el derecho a una prestación, pues su marco se encuentra

circunscrito a revisar los aspectos concernientes al reconocimiento del derecho (literal a) y a la liquidación de aquel (literal b), cuando se concedió con vulneración del debido proceso o de la ley, o en un valor mayor al que corresponde. v) Igualmente, se entienden excluidos de su alcance los asuntos relativos al reconocimiento de prestaciones periódicas inferiores a las que se deben de acuerdo con las normas que rigen la materia. Con todo, conviene recordar que el ejercicio de esta clase de recursos entra en colisión con los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica, por lo que estos mecanismos se instituyeron como una excepción que solo debe admitirse frente a un fin legítimo, que en estos casos es determinar si el reconocimiento pensional se hizo con violación al debido proceso o, si como en este caso se invoca, la cuantía reconocida excede lo ordenado por la ley. Así lo precisó la Corte Constitucional al decidir la exequibilidad del artículo 249 del CPACA en la Sentencia C-450 de 2015, donde reiteró23 que el recurso extraordinario de revisión, previsto en la mayoría de las áreas del derecho,24 procede contra sentencias ejecutoriadas «buscando esencialmente el restablecimiento de la justicia material y constituyendo una excepción al principio general de la cosa juzgada». En conclusión, el principio de cosa juzgada admite tanto las excepciones dispuestas por el legislador como las previstas en las normas que gobiernan el recurso extraordinario y, por ende, la acción especial que en este caso se impetra. 2.3.2. Las causales de revisión invocadas La entidad demandante invocó como sustento de la acción de revisión las

causales previstas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, que a su tenor señalan lo siguiente: 23 Corte Constitucional, sentencia C-871 de 2003: «Con todo, el principio de la cosa juzgada no tiene carácter absoluto pues puede llegar a colisionar con la justicia material del caso concreto. Para enfrentar tal situación se ha consagrado la acción de revisión, la cual permite en casos excepcionales dejar sin valor una sentencia ejecutoriada en aquellos casos en que hechos o circunstancias posteriores a la decisión judicial revelan que ésta es injusta. En este sentido puede afirmarse que la revisión se opone al principio res iudicata pro veritate habertur para evitar que prevalezca una injusticia, pues busca aniquilar los efectos de la cosa juzgada de una sentencia injusta y reabrir un proceso ya fenecido. Su fin último es, entonces, buscar el imperio de la justicia y verdad material, como fines esenciales del Estado». 24 Corte Constitucional, sentencia C-520-09: «la procedencia y causales del recurso extraordinario de revisión se encuentran regulados: (i) En materia civil, en el Código de Procedimiento Civil, los artículos 379 y 380. En materia laboral, en la Ley 712 de 2001, artículos 30 y 31; (iii) En el ámbito penal, en la Ley 600 de 2000, artículo 192; y (iv) En materia contencioso-administrativa, en el Código Contencioso Administrativo, Artículo 188. (modificado por el artículo 57 de la Ley 446 de 1998)». Actualmente, las causales del recurso extraordinario de revisión en materia contenciosoadministrativa están previstas, en forma taxativa, en el artículo 250 del CPACA. Artículo 20. Revisión de reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública. […] a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación del debido proceso b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables. Sobre el particular, cabe recordar que en la exposición de motivos25 de la Ley 797 de 2003, que introdujo en el ordenamiento la acción de revisión, se precisó que el propósito de las causales de revisión era contrarrestar los graves casos de corrupción que se estaban presentando en los reconocimientos pensionales en todo el país, de manera que se evitaran los perjuicios que por esta razón sufriera el erario. Concretamente, en los antecedentes normativos se indicó lo siguiente: Artículos 20 y 21. Revisión y revocatoria de pensiones. Estos artículos contemplan la posibilidad de revisar las decisiones judiciales, las conciliaciones o las transacciones que han reconocido pensiones irregularmente o por montos que no corresponden a la ley. Así mismo, se contempla la pos