CE-SECCION SEGUNDA-11001-03-25-000-2018-00817-00(3052-18)

RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN - Ley 797 de 2003 artículo 20 / LEY 797 DE 2003 ARTÍCULO 20 LITERAL B - Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley / INGRESO BASE DE LIQUIDACIÓN RÉGIMEN DE TRANSICIÓN - Sentencia de unificación reglas y

subreglas / REGLAS Y SUBREGLAS SENTENCIAS DE UNIFICACION DEL 28

DE AGOSTO DE 2018 - Ingreso base de liquidación del setenta y cinco por ciento de los factores devengados durante los diez últimos años de servicio / COSA JUZGADA SENTENCIA RECURRIDA - Operó. Se deben conservar los reconocimientos pensionales realizados con aplicación de la tesis anterior contenida en la sentencia de 4 de agosto de 2010 / SENTENCIA DE 4 DE AGOSTO DE 2010 - Ingreso base de liquidación del setenta y cinco por ciento de los factores devengados durante el último año de servicios / CAUSAL CONSAGRADA EN EL LITERAL B DEL ARTICULO 20 DE LA LEY 797 DE 2003 - No se configura / RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓNInfundado El artículo 20 de la Ley 797 del 29 de enero de 2003 estableció en el ordenamiento colombiano la posibilidad de revisión de las providencias judiciales que hayan decretado el reconocimiento de sumas periódicas a cargo del Tesoro Público o de fondos de naturaleza pública. La exposición de motivos que dio origen a la ley que previó la acción de revisión, se estableció que el propósito de consagrar las causales de revisión era el de contrarrestar los graves casos de

corrupción que en materia de reconocimiento pensional se presentaban en el país, y evitar los perjuicios que por esta razón sufriera el erario. La Sala estima que la sentencia recurrida, proferida el 21 de marzo de 2012, se acogió a la posición jurisprudencial entonces vigente, que había sido definida en la sentencia de unificación el 4 de agosto de 2010, según la cual el ingreso base de liquidación de las pensiones reconocidas con los beneficios de la transición debían reconocerse y liquidarse con la edad, el tiempo de servicio y el monto previsto en el régimen pensional anterior, conformado este último por la tasa de reemplazo o porcentaje de la prestación, el período de liquidación y los factores salariales establecidos en la normativa anterior que, para el régimen pensional de la Ley 33 de 1985, eran todos los emolumentos que hubiere devengado el servidor público durante el último año de servicio. Además, cabe señalar que para entonces no se había pronunciado la Corte Constitucional con la sentencia C-258 del 7 de mayo de 2013, que varió el sentido de la interpretación del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, la cual, además se refirió únicamente al régimen pensional de los congresistas. Fue tiempo después, transcurridos más de dos años, que la jurisprudencia constitucional extendió la subregla invocada por la entidad impugnante a los demás regímenes, mediante la sentencia SU-230 del 29 de abril de 2015. En tales condiciones, en línea con lo decidido previamente por esta corporación, la causal de revisión prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley

797 de 2003 no se configura en el presente caso, toda vez que la reliquidación de la pensión ordenada en la sentencia objeto de revisión aplicó la cuantía prevista en el régimen pensional anterior en virtud del régimen de transición del que es beneficiaria la demandada, bajo los parámetros fijados por la jurisprudencia unificada de la Sección Segunda del Consejo de Estado vigente para la época en que se definió el proceso judicial.

FUENTE FORMAL: LEY 100 DE 1993 / LEY 62 DE 1985 / LEY 797 DE 2003

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN "A"

Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS

Bogotá, D.C., once (11) de febrero de dos mil veintiuno (2021).

Radicación número: 11001-03-25-000-2018-00817-00(3052-18)

Actor: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y

CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL - UGPP Demandado: MAGDA LUZ GONZÁLEZ DE RODRÍGUEZ Referencia: ACCIÓN ESPECIAL DE REVISIÓN (ARTÍCULO 20 DE LA LEY 797 DE 2003). Decide la Sala la acción de revisión interpuesta por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) contra la sentencia del Tribunal Administrativo de Boyacá, de 21 de marzo de 2012, mediante la cual se confirmó la del Juzgado Trece Administrativo de Tunja, de 11 de diciembre de

2009, que accedió a las pretensiones de la demanda.

1. ANTECEDENTES 1.1. La acción especial de revisión 1.1.1. Las pretensiones La UGPP, a través de apoderado judicial, interpuso acción de revisión contra la sentencia indicada en el párrafo precedente, para lo cual invocó las causales contenidas en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, que a su tenor señalan lo siguiente: Artículo 20. Revisión de reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública. […] b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables1.

En virtud de esta, pidió revocar la sentencia de primera instancia y, en su lugar, proferir una nueva decisión en la que se declare lo siguiente: SEGUNDA: Declarar que a MAGDA LUZ GONZÁLEZ DE RODRÍGUEZ, en cuanto a la liquidación de su mesada pensional, no es acreedora de un DERECHO ADQUIRIDO amparable por la Legislación Colombiana, y en su lugar, ORDENAR LA RELIQUIDACIÓN Y PAGO de su mesada pensional conforme a las reglas previstas en las Sentencias C-168 de 1995, C-258 de 2013, Auto 326 de 2014, SU-230 de 2015, SU-427 de 2016, SU-210 de 2017, Auto 229 de 2017, SU-395 de 2017, SU-631 de 2017, T039 de 2018, proferidas por la Sala Plena de la Corte Constitucional, esto es,

adoptando como INGRESO BASE DE LIQUIDACIÓN las directrices fijadas en el inciso 3 del artículo 36 o las consignadas en el artículo 21 de la Ley 100 de 1993, según el caso, así como los FACTORES BASE DE COTIZACIÓN TAXATIVAMENTE determinados en el Decreto 1158 de 1994 y demás disposiciones que EXPRESAMENTE consagren esa condición de FACTORES SALARIALES con incidencia pensional, y fijando como MONTO PENSIONAL O TASA DE REEMPLAZO el 75% previsto en la Ley 33 de 1985, por haber adquirido su status pensional conforme a las condiciones del RÉGIMEN DE TRANSICIÓN creado por el Sistema General de Pensiones, y no antes.

TERCERA: Como consecuencia de lo anterior, ORDENAR a la Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección SocialUGPP- (sic), RELIQUIIDAR Y PAGAR la mesada pensional de MAGDA LUZ GONZÁLEZ DE RODRÍGUEZ, conforme a las reglas previstas en las Sentencias C-168 de 1995, C258 de 2013, Auto 326 de 2014, SU-230 de 2015, SU-427 de 2016, SU-210 de 2017, Auto 229 de 2017, SU-395 de 2017, SU-631 de 2017, proferidas por la Sala Plena de la Corte Constitucional, esto es, adoptando como INGRESO BASE DE LIQUIDACIÓN las directrices fijadas en el inciso 3 del artículo 36 o las consignadas 1 Folio 199 de la acción de revisión. en el artículo 21 de la Ley 100 de 1993, según el caso, así como los FACTORES

BASE DE COTIZACIÓN TAXATIVAMENTE determinados en el Decreto 1158 de 1994 y demás disposiciones que EXPRESAMENTE consagren esa condición de FACTORES SALARIALES con incidencia pensional, y fijando como MONTO PENSIONAL O TASA DE REEMPLAZO el 75% de lo devengado en el salario promedio de los factores devengados en el último año de servicios, por haber adquirido su status pensional conforme a las condiciones del RÉGIMEN DE TRANSICIÓN creado por el Sistema General de Pensiones, y no antes. 1.1.2. Hechos Los hechos relevantes que sirven de fundamento a la presente acción son, en síntesis, los siguientes: i) La señora Magda Luz González de Rodríguez prestó sus servicios laborales al Instituto Nacional de Vías regional Boyacá, en el lapso comprendido entre el 29 de enero de 1970 y el 30 de septiembre de 1995, y su último cargo fue el de secretaria ejecutiva, según consta en el certificado de tiempos de servicio expedido por el director del Instituto Nacional de Vías, Regional Boyacá2. ii) La señora González de Rodríguez nació el 11 de enero de 19493. iii) El 25 de septiembre de 2000, mediante la Resolución núm. 21103, la entonces Caja Nacional de Previsión Social (Cajanal) reconoció a favor de la señora González de Rodríguez una pensión de vejez de conformidad con el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y el Decreto 1158 de 1994, en cuantía de $557.274,34 pesos, efectiva a partir del 1 de noviembre de 1999.4 iv) El 27 de junio de 2001, la extinta Cajanal, a través del Auto núm. 106123 de la misma

fecha, negó una solicitud de reliquidación que pretendía la inclusión de nuevos factores de salario.5 2 Folio 49 de la acción de revisión. 3 Según copia simple de la cédula de ciudadanía obrante en el folio 53 de la acción de revisión. 4 Folios 64 al 66 de la acción de revisión. 5 Folio 76 ibídem. v) El 31 de octubre de 2006, Cajanal expidió la Resolución núm. 58404 de igual fecha, mediante la cual negó la reliquidación de pensión de vejez de la señora González, que buscaba le fueran incluidos todos los factores de salario que devengó en su último año de servicios.6 vi) El 11 de diciembre de 2009, el Juzgado Trece Administrativo del Circuito de Tunja profirió sentencia en la cual declaró la nulidad de la Resolución núm. 58404 de 31 de octubre de 2006 y, en consecuencia, ordenó a Cajanal reliquidar la pensión de la señora González «teniéndosele en cuenta la asignación básica y todos los factores salariales percibidos por la demandante dentro del año anterior a la consolidación del derecho, en los términos de la Ley 4 de 1996 y del Decreto 1045 de 1978, efectiva a partir del 1 de noviembre de 1999, con efectos fiscales desde el 7 de junio de 2003, toda vez que las mesadas anteriores a esa fecha se hallan prescritas».7 vii) Impugnada la anterior decisión por parte de la demandada, el 21 de marzo de 2012, el Tribunal Administrativo de Boyacá profirió fallo confirmatorio de la sentencia de

primera instancia y ordenó a Cajanal «efectuar los descuentos única y exclusivamente sobre los factores que no se hubieren efectuado y devengado por la demandante durante el año previo al retiro (1 de octubre de 1994 hasta el 31 de septiembre de 1995), esto es, asignación básica, prima de antigüedad, prima de alimentación, horas extras, dominicales y festivos, bonificación por servicios, prima de vacaciones, prima de servicios, prima de navidad».8 viii) Finalmente, el 2 de abril de 2014, a través de la Resolución RDP 10978, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Parafiscales de la Protección SocialUGPP dio cumplimiento al fallo del Tribunal y reliquidó la pensión de vejez de la señora González de Rodríguez, elevando la cuantía a la suma de $616.964 pesos, efectiva a partir del 1 de noviembre de 1999.9 1.1.3. La sentencia objeto de revisión El Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión núm. 4, mediante sentencia de segunda instancia proferida el 21 de marzo de 2012, dentro del proceso de nulidad y 6 Folios 83 y 84 ibídem. 7 Folios 124 al 128 ibídem. 8 Folios 131 al 136 ibídem. 9 Folios 102 al 111 ibídem. restablecimiento del derecho con radicado 2007-00120-01, promovido por la señora Magda Luz González de Rodríguez contra Cajanal EICE en Liquidación (hoy UGPP), confirmó la del Juzgado Trece Administrativo de Tunja, de 11 de diciembre de 2009, que

accedió a las pretensiones de la demanda tendientes a obtener la nulidad de la Resolución núm. 58404 de 31 de octubre de 2006, que había negado la reliquidación de la pensión de vejez de la demandante. En síntesis, luego de establecer como problema jurídico si la demandante tenía derecho a que su pensión fuera reliquidada conforme a la Ley 33 de 1985, esto es, con el 75% del promedio de la totalidad de los factores devengados en el último año de prestación de servicios, advirtió que el régimen jurídico aplicable a la señora González de Rodríguez era, efectivamente, el contenido en las leyes 33 y 62 de 1985. En ese sentido, destacó que si bien estas normas contenían una lista de factores para la base de liquidación pensional, de conformidad con la jurisprudencia vigente, aquella no era taxativa, sino solo enunciativa, por lo que cabía la inclusión, dentro del referido ingreso base, de todos los factores que constituyen salario. Conforme a ello, luego de comprobar, gracias a los certificados que aportó la demandante10, que esta había devengado en el año anterior a su retiro los factores «asignación básica, prima de antigüedad, prima de navidad, prima de alimentación, prima de vacaciones, bonificación por servicios prestados, horas extras y dominicales y festivos», entendió que debían ser incluidos en el ingreso base de liquidación, previos los descuentos sobre los factores «que no se hubieren efectuado y devengado por la demandante durante el año previo al retiro». Como consecuencia de lo anterior, confirmó la decisión del a quo que había declarado la

nulidad del acto administrativo demandado, por cuanto negó la reliquidación de la pensión de la actora sin tener en cuenta la totalidad de los valores devengados como retribución por haber laborado en el Instituto Nacional de Vías, en el último año de servicios, de conformidad con la Ley 33 de 1985. 1.1.4. La causal de revisión invocada El apoderado de la entidad recurrente invocó la causal contenida en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 «Revisión de reconocimiento de sumas 10 Folios 49 y 52 de la acción de revisión. periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública. (…) b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables.» Como sustento de esta, señaló que si bien no se discute que el régimen especial aplicable a la señora Magda Luz González es el contemplado en la Ley 33 de 1985, «por cuanto nació el 11/1/1999 y para el 1 de abril de 1994, fecha de entrada en vigencia de la precitada norma, tenía más de 35 años de edad11» y, por lo tanto, es beneficiaria del régimen de transición según la Ley 100 de 199312, conforme a lo expuesto en las sentencias C-258 de 201313 y SU-230 de 201514 de la Corte Constitucional, para la liquidación de su pensión solo debía tenerse en cuenta la edad, el tiempo y el monto, ya que todas las demás condiciones y requisitos aplicables a las personas que se

encuentran amparadas por el artículo 36 ejusdem15, entre ellas el IBL, se rigen por las disposiciones contenidas en la mencionada Ley 100 de 1993. Asimismo, indicó que la Corte Constitucional, en la mencionada sentencia de unificación SU-230 de 2015, al estudiar el precedente contemplado en la sentencia C-258 de 201316, fijó los términos de interpretación del mencionado artículo 36, precisando que el IBL no es un aspecto sujeto a transición; una posición que ha sido reiterada en las sentencias SU-395 de 2017, SU-631 de 2017 y T-039 de 2018, en las cuales no solo se puntualizó la fuerza vinculante del criterio señalado por el máximo tribunal constitucional, 11 Así lo manifestó en el escrito de la demanda, visible en folio 158 del recurso. 12 « Por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones.» 13 M.P.: Jorge Ignacio Pretelt Chaljub 14 M.P.: Jorge Ignacio Pretelt Chaljub 15 ARTÍCULO 36. RÉGIMEN DE TRANSICIÓN. La edad para acceder a la pensión de vejez, continuará en cincuenta y cinco (55) años para las mujeres y sesenta (60) para los hombres, hasta el año 2014, fecha en la cual la edad se incrementará en dos años, es decir, será de 57 años para las mujeres y 62 para los hombres. La edad para acceder a la pensión de vejez, el tiempo de servicio o el número de semanas cotizadas, y el monto de la pensión de vejez de las personas que al momento de entrar en vigencia el Sistema tengan treinta y cinco (35) o más años de edad si son mujeres o cuarenta (40) o más años de edad si son hombres, o quince

(15) o más años de servicios cotizados, será la establecida en el régimen anterior al cual se encuentren afiliados. Las demás condiciones y requisitos aplicables a estas personas para acceder a la pensión de vejez, se regirán por las disposiciones contenidas en la presente Ley. El ingreso base para liquidar la pensión de vejez de las personas referidas en el inciso anterior que les faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho, será el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o el cotizado durante todo el tiempo si este fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Indice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. Lo dispuesto en el presente artículo para las personas que al momento de entrar en vigencia el régimen tengan treinta y cinco (35) o más años de edad si son mujeres o cuarenta (40) o más años de edad si son hombres, no será aplicable cuando estas personas voluntariamente se acojan al régimen de ahorro individual con solidaridad, caso en el cual se sujetarán a todas las condiciones previstas para dicho régimen. Tampoco será aplicable para quienes habiendo escogido el régimen de ahorro individual con solidaridad decidan cambiarse al de prima media con prestación definida. Quienes a la fecha de vigencia de la presente Ley hubiesen cumplido los requisitos para acceder a la pensión de jubilación o de vejez, conforme a normas favorables anteriores, aun cuando no se hubiese efectuado el reconocimiento, tendrán derecho, en desarrollo de los derechos adquiridos, a que se les reconozca y liquide la pensión en las condiciones de favorabilidad vigentes, al momento en que cumplieron tales requisitos.

PARÁGRAFO. Para efectos del reconocimiento de la pensión de vejez de que trata el inciso primero (1o) del presente artículo se tendrá en cuenta la suma de las semanas cotizadas con anterioridad a la vigencia de la presente ley, al Instituto de Seguros Sociales, a las Cajas, fondos o entidades de seguridad social del sector público o privado, o el tiempo de servicio como servidores públicos cualquiera sea el número de semanas cotizadas o tiempo de servicio.» 16 M.P.: Jorge Ignacio Pretelt Chaljub sino que también se estableció la regla que indica que «la interpretación clara del artículo 36 conduce a que el cálculo del ingreso base de liquidación no debe realizarse según lo dispuesto en la legislación anterior, sino de acuerdo al régimen general contenido en la Ley 100 de 1993.»17. Por todo ello, concluyó que la sentencia enjuiciada erró al ordenar la reliquidación de la pensión de la señora González y no puede mantenerse incólume, comoquiera que su mesada se ha incrementado en un 10% con «abuso palmario del derecho», lo cual ocasiona «un grave detrimento del erario público (sic), siendo lo correcto que ordene aplicar el promedio de los últimos 10 años o del tiempo que le hiciere falta con los factores salariales enlistados en el Decreto 1158 de 1994, conforme lo establece inciso tercero (sic) del artículo 36 concordante con el artículo 21 de dicha Ley (sic)». 1.2. Contestación a la acción de revisión Por escrito de 13 de mayo de 201918, el apoderado judicial de la señora Magda Luz González Rodríguez se opuso a las pretensiones de la demanda y solicitó desestimar la

acción de revisión impetrada. En primer lugar, afirmó que la reliquidación de la pensión de su representada fue una operación justa, pues al incluirse en ella todos los factores salariales que devengaba en el año anterior al retiro del servicio, se obtuvo una mesada que es un monto racional, toda vez que en ningún momento excede la cuantía legal que le corresponde a una persona que «que no tuvo sobresalto alguno en su vinculación laboral, ni ostentó vinculaciones precarias en su último año de servicio que permitan inferir la existencia de un abuso del derecho, pues como se demostró en el proceso ordinario, durante su vida laboral estuvo vinculada como secretaria ejecutiva, código 5140, grado 11, en el Instituto Nacional de Vías -Regional Boyacá-, lo que desvirtúa la existencia de una posible vinculación precaria (…)». En segundo lugar, calificó de infundada la causal invocada, pues afirma que la sentencia, a través de la cual el Tribunal Administrativo de Boyacá confirmó la de primer grado y accedió a ordenar la reliquidación de la pensión, se profirió en armonía con la normativa y la jurisprudencia vigentes; sobre todo, con fundamento en la sentencia de 17 Según la sentencia SU-631 de 2017 que aporta la UGPP en su escrito de revisión. 18 Folios 210 al 214 del cuaderno principal. unificación de esta corporación de 4 de agosto de 2010, por lo que no existe ningún motivo para que, en revisión, se admita el análisis o la modificación de los defectos que a bien tenía derecho la entidad accionante de reclamar en el momento procesal oportuno. Por último, solicitó tener en cuenta la sentencia de unificación de esta corporación, de 28

de agosto de 2018, consejero ponente César Palomino Cortés, en la cual se precisó que las decisiones proferidas al amparo de la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010 son plenamente válidas, en tanto esta constituía el precedente jurisprudencial vigente para la época de su expedición y la aplicación del fallo unificatorio no afecta a los procesos donde haya operado la cosa juzgada.

2. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia La demanda, que en ejercicio de la acción de revisión ocupa la atención de la Sala, fue interpuesta el 7 de junio de 201819, esto es, en vigencia del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -Ley 1437 de 201120-, por lo que esta corporación es competente para conocerla, en aplicación de lo dispuesto por el párrafo segundo del artículo 249 ejusdem21. Asimismo, atendiendo al criterio de especialización, por tratarse de un asunto de carácter laboral, la Sección Segunda, en la Subsección a la que corresponda el reparto del proceso, es competente para conocer del recurso extraordinario, según lo previsto en el artículo 13 del Acuerdo 080, de 12 de marzo de

201922. 2.1.2. Oportunidad El inciso 4º del artículo 251 del CPACA dispuso que tratándose de los casos previstos en 19 Folio 163 de la acción de revisión. 20 El CPACA entró en vigencia el 2 de julio de 2012. 21 «Artículo 249. Competencia. (…) De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por los Tribunales Administrativos

conocerán las secciones y subsecciones del Consejo de Estado según la materia. De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por tos jueces administrativos conocerán los Tribunales Administrativos.» (Resalta la Sala). 22 «Por medio del cual se expide el reglamento interno del Consejo de Estado». el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, el recurso debe presentarse dentro de los cinco años siguientes a la ejecutoria de la sentencia controvertida. En el sub lite, la sentencia objeto de revisión cobró ejecutoria el 21 de junio de 201323, es decir, en vigencia el CPACA, y el recurso fue interpuesto el 7 de junio de 201824, por lo que es dable concluir que la acción de revisión fue presentada dentro del referido término. 2.2. Problema jurídico El planteamiento del problema jurídico consiste en determinar si la sentencia del Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión núm. 4, de 21 de marzo de 2012, está inmersa en la causal de revisión que recoge el literal b) del artículo 20 de la ley 797 de

2003. En ese sentido, deberá establecerse si a la demandada le asistía el derecho al reajuste de su pensión de vejez, con base en los ingresos recibidos en el último año de servicios, como lo contempla la Ley 33 de 1985, o si el ingreso base de liquidación correspondía al establecido en el inciso 3º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993.

Para dar respuesta al anterior problema, la Sala considera necesario abordar el estudio de los siguientes temas: i) Marco normativo: a) la acción de revisión contemplada en la

Ley 797 de 2003, b) la causal de revisión invocada, c) interpretación sobre el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, según la sentencia de unificación CE-SUJ-SIII, de la Sala Plena del Consejo de Estado, de 28 de agosto de 2018, ii) análisis del caso concreto; y, iii) conclusión. 2.3. Marco normativo 2.3.1. La acción de revisión de la Ley 797 de 2003 El artículo 20 de la Ley 797 del 29 de enero de 200311 estableció en el ordenamiento colombiano la posibilidad de revisión de las providencias judiciales que hayan decretado el reconocimiento de sumas periódicas a cargo del Tesoro Público o de fondos de naturaleza pública, en los siguientes términos: ARTÍCULO 20. REVISIÓN DE RECONOCIMIENTO DE SUMAS PERIÓDICAS A CARGO DEL TESORO PÚBLICO O DE FONDOS DE NATURALEZA 23 Folio 192 del proceso ordinario. 24 Folio 163 de la acción de revisión. PÚBLICA. <Apartes tachados INEXEQUIBLES> Las providencias judiciales que en cualquier tiempo hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación.

La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial. La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse en cualquier tiempo por las causales consagradas para este en el mismo código y además: a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables.12 Como puede observarse, si bien la norma transcrita indica que la acción de revisión debe tramitarse a través del procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión, que actualmente se encuentra regulado por los artículos 248 y siguientes del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, lo cierto es que presenta aspectos que lo particularizan y que han sido advertidos tanto por la jurisprudencia del Consejo de Estado como de la Corte Constitucional, entre los cuales se tienen los siguientes: i) Son susceptibles del recurso no solo sentencias ejecutoriadas, sino también otro tipo de providencias que tengan como efecto el reconocimiento de una prestación, ellas pueden ser autos que terminan anormalmente el proceso y aquellos actos que sean consecuencia de acuerdos, tales como transacción y conciliación. ii) Están legitimadas para su interposición el Gobierno Nacional, por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación (art. 20 de la Ley 797 de 2003) y las entidades que realizan el reconocimiento de pensiones.

1. Respecto de su alcance, la jurisprudencia advirtió que no se extiende a reabrir el debate probatorio, sino que se trata de revisar el valor de las pensiones reconocidas en contra de lo ordenado por la ley, con el propósito de salvaguardar el equilibrio entre la prestación y su legalidad, además de velar por la protección de los recursos limitados del tesoro público, la liquidez, solvencia y sostenibilidad del Sistema de Seguridad Social, así como el principio de universalidad que lo inspira. iv) De esta manera, no se trata de una tercera instancia que admita reabrir el debate sobre el derecho a una prestación, pues su marco se encuentra circunscrito a revisar los aspectos concernientes a la liquidación de aquellas, cuando se reconocieron en un valor mayor al que corresponde, con vulneración del debido proceso o de la ley. v) Igualmente, se entienden excluidos de su alcance los asuntos relativos al reconocimiento de prestaciones periódicas inferiores a las que se deben de acuerdo con las normas que rigen la materia.

Con todo, conviene recordar que el ejercicio de esta clase de recursos entra en colisión con la institución de la cosa juzgada y la seguridad jurídica, pero, precisamente, estos mecanismos se instituyeron como una excepción que debe admitirse frente un fin legítimo, el cual es determinar si el reconocimiento (pensional) se hizo con violación al debido proceso o, si como en este caso se invoca, la cuantía reconocida excede lo ordenado por la ley. Así lo precisó la Corte Constitucional, al decidir la exequibilidad del artículo 249 del CPACA, en sentencia C-450 de 2015, donde reiteró25 que el recurso

extraordinario de revisión, previsto en la mayoría de las áreas del derecho26, procede contra sentencias ejecutoriadas, «buscando esencialmente el restablecimiento de la justicia material y constituyendo una excepción al principio general de la cosa juzgada». Por lo tanto, el principio de cosa juzgada admite las excepciones dispuestas por el legislador, como las previstas en las normas que gobiernan el recurso extraordinario de revisión y, por ende la acción especial que en este caso se impetra. 25 Corte Constitucional, sentencia C-871 de 2003: «Con todo, el principio de la cosa juzgada no tiene carácter absoluto pues puede llegar a colisionar con la justicia material del caso concreto. Para enfrentar tal situación se ha consagrado la acción de revisión, la cual permite en casos excepcionales dejar sin valor una sentencia ejecutoriada en aquellos casos en que hechos o circunstancias posteriores a la decisión judicial revelan que ésta es injusta. En este sentido puede afirmarse que la revisión se opone al principio “res iudicata pro veritate habertur” para evitar que prevalezca una injusticia, pues busca aniquilar los efectos de la