CE-SECCION SEGUNDA-11001-03-25-000-2018-00934-00(3180-18)

INGRESO BASE DE LIQUIDACIÓN EN EL RÉGIMEN DE TRANSICIÓN PENSIONAL – Determinación. Aplicación del precedente jurisprudencial vigente al momento de la decisión/ / DETECTIVES DEL DAS / ACTIVIDADES DE ALTO RIESGO / PRIMA DE RIESGO / RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN - Infundado / SUMAS PERIÓDICAS PAGADAS EN EXCESO En la sentencia del 1 de agosto de 2013 la Sección Segunda unificó su posición sobre el tema para acoger este último criterio y agregó que una interpretación distinta vulneraría las garantías que la Constitución Política de 1991 impuso como referencia para garantizar el desarrollo y la efectividad del derecho fundamental al trabajo, entre ellas, la remuneración mínima, vital y móvil, así como los principios de favorabilidad y primacía de la realidad sobre las formas. Al respecto precisó que la prima de riesgo es percibida en forma permanente y mensual. En consecuencia, hace parte de la contraprestación directa que recibían los servidores del DAS, por lo que debía ser considerado dentro del ingreso base de cotización y de la liquidación de la pensión.(…) en el presente asunto se demostró que el señor Luis Eduardo González Rodríguez es beneficiario del régimen de transición de que trata el Decreto 1835 de 1994, pues este aspecto no fue objeto de discusión. La pensión fue liquidada con base en lo devengado en el último año de servicios con una tasa de reemplazo del 75%, en cumplimiento de los Decretos 1047 de 1978, 1933 de 1989, 1045 de 1978, 3135 de 1968, 1848 de 1969, 1835

de 1994 y la Ley 860 de 2003 que consagran el régimen especial de los detectives del DAS, al cual tenía derecho por haber estado vinculado a la entidad para el 3 de agosto de 1994. Los factores salariales que se ordenaron incluir fueron los devengados en el último año de servicios que se encontraban previstos en el artículo 18 del Decreto 1933 de 1989, además de los que ya habían sido incluidos inicialmente, lo cual se acompasa con lo sostenido en la sentencia del 4 de agosto de 2010 y con varios pronunciamientos que, para ese momento, había emitido el Consejo de Estado.NOTA DE RELATORÍA: Sobre la prima de riesgo como factor de liquidación pensional, C de E, Sección Segunda, sentencia del 1 de agosto de 2013, radicación: 4400123310002008150 01(0070-2011).NOTA DE RELATORÍA: Sobre el ingreso base de liquidación de los beneficiarios del régimen de transición pensional del inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, ver: C. de E, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018, rad.: 52001-23-33-000-2012-00143-01 (4403-2013) (IJ), C.P. César Palomino Cortés FUENTE FORMAL : LEY 797 DE 2003 - ARTÍCULO 20 LITERAL B / ACUERDO 080 DE 2019 - ARTÍCULO 13 / LEY 797 DE 2003 -ARTÍCULO 248 / LEY 2090 26

DE 2003 / LEY 860 DE 2003 / DECRETO 1047 DE 1978 / DECRETO 1933 DE

1989 / DECRETO 1137 DE 1994 / LEY 100 DE 1993ARTÍCULO 36

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN A

Consejero ponente: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ

Bogotá, D.C., trece (13) de mayo de dos mil veintiuno (2021).

Radicación número: 11001-03-25-000-2018-00934-00(3180-18)

Actor: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y

CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL, UGPP.

Demandado: MARIO ORLANDO ORTIZ MENA Referencia: ACCIÓN DE REVISIÓN Temas: Causal de revisión artículo 20, literales a) y b) de la Ley 797 de

2003. Ingreso base de liquidación servidores del DAS cobijados por el régimen de transición del Decreto 1835 de 1994.

SENTENCIA – Ley 1437 de 2011 O0242021

ASUNTO La Sala conoce de la acción de revisión interpuesta por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP, con el fin de que se infirme la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, el 25 de abril de 2013, que confirmó la providencia del 30 de septiembre de 2011 del Juzgado Veintiocho Administrativo de Bogotá, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por el señor Mario Orlando Ortiz Mena

contra la extinta Caja Nacional de Previsión Social, CAJANAL EICE. ANTECEDENTES DEL PROCESO DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO El señor Mario Orlando Ortiz Mena, por intermedio de apoderado y en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, demandó1 la nulidad de la Resolución PAP 000955 del 14 de septiembre de 2009, mediante la cual la liquidadora de la Caja Nacional de Previsión, CAJANAL EICE en Liquidación, negó la reliquidación de la pensión del demandante con inclusión de todos los factores salariales devengados durante el último año de servicios. Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, solicitó que se declare que el señor Mario Orlando Ortiz Mena tiene derecho a que se reconozca y pague la pensión de jubilación en cuantía de $2.998.084,19, efectiva 1 Folios 20 a 33 cuad. 3 del expediente de nulidad y restablecimiento del derecho. a partir del 16 de marzo de 2006, fecha en la que se retiró del servicio y, con los ajustes que prevén las Leyes 4 de 1976 y 71 de 1988. Así mismo, que se condene a CAJANAL EICE y a la Sociedad Fiduciaria FIDUPREVISORA S.A. PAP BUENFUTURO a reliquidar su pensión de jubilación con el 75% del promedio de los factores salariales devengados durante el último año de servicio, incluyendo además de los reconocidos en la Resolución 11415 del 13 de abril de 2007, que le reconoció la prestación, la prima de vacaciones,

prima de navidad y prima de servicios, con efectividad a partir del 16 de marzo de 2006. Igualmente, pidió que se ordene el pago de las diferencias que se causen entre lo cancelado y lo que le corresponde, sumas debidamente indexadas y con los respectivos intereses corrientes, en los términos previstos en los artículos 177 y 178 del CCA. Finalmente, solicitó condenar en costas a la demandada y cumplir la sentencia, conforme lo dispone el artículo 176 del CCA. Fundamentos fácticos En síntesis, se presentaron los siguientes fundamentos fácticos relevantes:

1. El señor Mario Orlando Ortiz Mena laboró como detective del DAS por más de 20 años. Mediante Resolución 11415 del 13 de abril de 2007, CAJANAL le reconoció una pensión de jubilación a partir del 16 de marzo de 2006.

2. El demandante se retiró del cargo de detective especializado 206-14 el 16 de marzo de 2006, según Resolución 0252 del 8 de marzo de 2006.

3. A través de la Resolución PAP 000955 del 14 de septiembre de 2009, CAJANAL EICE en Liquidación negó la reliquidación de la pensión del señor Mario Orlando Ortiz Mena, con inclusión de todos los factores salariales devengados durante el último año de servicios.

Como disposiciones vulneradas, adujo que el acto acusado desconoció los artículos 2, 6, 25 y 58 de la Constitución Política; 10 del Código Civil; Decreto 1047 de 1978; 178 del Decreto 01 de 1984; 1 de la Ley 33 de 1985; Ley 62 de 1985;

Ley 57 de 1987 y el Decreto 1933 de 1989. En cuanto al concepto de violación, explicó que al dejar de aplicar las disposiciones especiales que rigen a los detectives del DAS, contenidas en los Decretos 1047 de 1978 y 1933 de 1989, en cuanto a la determinación del ingreso base de liquidación de su pensión, se incurre en causal de nulidad por violación de la ley y la Constitución, pues se desconoce el principio de taxatividad que rige en materia pensional. En su criterio, dichas normas son las que gobiernan el derecho a la prestación del demandante, tal como lo prevé el artículo 1 de la Ley 33 de 1985. Igualmente, puntualizó que, de acuerdo con la jurisprudencia del Consejo de Estado2, la relación de factores previstos en la ley para efectos pensionales no debe entenderse taxativa sino enunciativa. De esta manera, afirmó que el trabajador tiene derecho a que se incluyan en el IBL todos los emolumentos que recibió de forma habitual y periódica como contraprestación de su labor. Así mismo, aseveró que, si bien la entidad reconoció el derecho pensional en favor del demandante, lo cierto es que, omitió indexar su valor y liquidarla teniendo en cuenta todos los factores salariales devengados en el año inmediatamente anterior a que adquirió el estatus pensional. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA La Caja Nacional de Previsión Social EICE en Liquidación no contestó la demanda, tal como se advierte en el informe al despacho de 29 de abril de 2011, suscrito por la secretaria del Juzgado Veintiocho Administrativo de Bogotá3.

SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA4

El Juzgado Veintiocho Administrativo de Bogotá, el 30 de septiembre de 2011, profirió sentencia de primera instancia en la que declaró la nulidad de la Resolución PAP 000955 del 14 de septiembre de 2009. Condenó a CAJANAL EICE, en Liquidación, a reliquidar y pagar al señor Mario Orlando Ortiz Mena su pensión, con inclusión de los factores salariales previstos en el artículo 18 del Decreto 1933 de 1989, devengados entre el 16 de marzo de 2005 y el 15 de marzo de 2006, estos son, además de la asignación básica, la bonificación por servicios y la prima de riesgo, las primas de servicios, vacaciones y navidad. Denegó las demás pretensiones de la demanda. El juez de primera instancia, en primer lugar, declaró probada, de oficio, la falta de legitimación en la causa por pasiva de la Fiduciaria La Previsora S. A. Expresó que si bien es cierto CAJANAL EICE celebró contrato de fiducia mercantil con aquella entidad la fiduciaria, el 12 de junio de 2009, con el objetivo de que esta adelantara los trámites tendientes al reconocimiento de obligaciones pensionales, también lo es que para la fecha en que se va a proferir sentencia, el plazo de ejecución de dicho convenio expiró, correspondiéndole a la entidad pensional, en virtud del artículo 2 del Decreto 2040 de 2011, atender las reclamaciones y los procesos judiciales que se encuentren en curso. 2 Citó el concepto del 26 de marzo de 1992, radicado 433, de la Sala de Consulta y Servicio Civil.

3 Folio 46 del cuad, ppal. del expediente de nulidad y restablecimiento del derecho. 4 Folios 59 a 66 del cuad. Ppal. Del expediente de nulidad y restablecimiento del derecho. En segundo lugar, indicó que el señor Mario Orlando Ortiz Mena es destinatario del Decreto 1835 de 1994, puesto que se vinculó al DAS desde el 11 de diciembre de 1985. En esas condiciones, su pensión debe liquidarse conforme las previsiones de los Decretos 1047 de 1978 y 1933 de 1989. Entonces, en aplicación de la normativa referida y con observancia de la jurisprudencia que ha desarrollado el Consejo de Estado5, el cálculo ha de efectuarse con base en el 75% del promedio de los salarios y prestaciones recibidos en el último año, según lo señalado por el artículo 73 del Decreto 1848 de 1969 y con los factores salariales enlistados por el artículo 18 del mencionado Decreto 1933 de 1989. Ahora, teniendo en cuenta que la entidad demandada no ejerció defensa alguna dentro del proceso, ni apeló la sentencia de primera instancia, el Juzgado Veintiocho Administrativo de Bogotá remitió el sub judice al Tribunal Administrativo de Cundinamarca para que se tramitara la consulta, conforme lo dispone el inciso 3.º del artículo 184 del CCA.6

SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA7

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, conoció del asunto por virtud del grado jurisdiccional de consulta y profirió sentencia el 25 de abril de 2013, en la que confirmó la decisión de primera

instancia, con fundamento en los siguientes argumentos: Reseñó brevemente la normativa que rige el derecho pensional de los trabajadores del DAS. Luego, advirtió que la pensión del demandante no se rige por las disposiciones contenidas en el inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 ni en el Decreto 1158 de 1994, pues al ser beneficiario del régimen de transición, su derecho debe reconocerse y liquidarse atendiendo los requisitos de tiempo, edad y monto de la pensión del régimen anterior, sin que sea posible su fragmentación, so pena de desconocer el principio de inescindibilidad de la ley. En consecuencia, afirmó que al señor Mario Orlando Ortiz Mena le asiste el derecho a que la entidad demandada reconozca su pensión de jubilación en una cuantía equivalente al 75% de los factores contemplados en el artículo 18 del Decreto 1933 de 1989, en concordancia con los Decretos 1047 de 1978, 1933 de 1989 y 1835 de 1994. Seguidamente, precisó que de acuerdo con la jurisprudencia desarrollada por el Consejo de Estado8 y, en garantía de los principios de igualdad, primacía de la realidad sobre las formas y favorabilidad, la lista de factores a incluir no es taxativa sino enunciativa, lo que implica que podrán 5 Para el efecto citó las siguientes sentencias: del 7 de abril de 2005, número interno: 5600-2002; del 14 de julio de 2005, radicado 2002-00045 (3700-2003); del 3 de agosto de 2006, número interno: 4788-2005 y del 15 de febrero de 2007, número interno: 3940-2005.

6 Folio 18 del cuad, ppal. del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. 7 Folios 139-169 del expediente de nulidad y restablecimiento del derecho. 8 Para el efecto citó la sentencia del 21 de junio de 1996, radicado: 839 y la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010, radicado: 2006-7509-01. tenerse en cuenta, para efectos pensionales, todos aquellos que el trabajador devengó durante el último año de servicios. Finalmente, indicó que comparte la decisión adoptada por el a quo, respecto de ordenar reliquidar la pensión del demandante sobre el 75% de lo percibido durante el último año de servicios, esto es, además de la asignación básica, bonificación por servicios y prima de riesgo, las primas de vacaciones, navidad y servicios. ACCIÓN DE REVISIÓN La UGPP presentó la acción de revisión de providencias que imponen el reconocimiento de sumas periódicas a cargo del Tesoro o de fondos de naturaleza pública, de que trata el artículo 20, literales a.) y b.), de la Ley 797 de 2003 que disponen: «a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso», y «b.) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables». Como pretensiones de la acción de revisión, solicitó lo siguiente:

1. Se «revoque» la sentencia proferida el 30 de septiembre de 2011 por el Juzgado Veintiocho Administrativo de Bogotá, confirmada por el Tribunal

Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, el 25 de abril de 2013 dentro del proceso ordinario instaurado por el señor Mario Orlando Ortiz Mena contra la extinta CAJANAL, bajo el radicado: 110013331028201000495.

2. Se declare que al señor Mario Orlando Ortiz Mena no le asiste el derecho a que se reliquide su mesada pensional con la totalidad de los factores de salario devengados en el último año de servicios, y en su lugar, se ordene la liquidación en los términos previstos por la Corte Constitucional.

3. Se ordene que la pensión del señor Mario Orlando Ortiz Mena se liquide conforme a las reglas previstas por las sentencias C-168 de 1995, C-258 de 2013, SU-230 de 2015, SU-427 de 2016, SU-210 de 2017, SU-395 de 2017 y SU-631 de 2017, y los autos 326 de 2014 y 229 de 2017, providencias proferidas por la Sala Plena de la Corte Constitucional, de acuerdo con las cuales se debe adoptar como ingreso base de liquidación las directrices fijadas en el inciso 3.º del artículo 36 o las consignadas en el artículo 21 de la Ley 100 de 1993, según el caso, con la inclusión de los factores base de cotización taxativamente enlistados por el Decreto 1158 de 1994 y demás disposiciones que expresamente consagren la condición de factor salarial con incidencia pensional, con una tasa de reemplazo del 75%.

Como fundamento de la acción, expuso que la decisión adoptada en la sentencia objeto de revisión contraría los artículos 1, 2, 6, 121, 123 inciso 2 y 124 de la

Constitución Política; el Acto Legislativo 01 de 2005; las Leyes 100 de 1993 y 860 de 2003; así como también los Decretos 1047 de 1978, 1933 de 1989 y 1158 de 1994. Como fundamento fáctico, señaló que el señor Mario Orlando Ortiz Mena nació el 21 de mayo de 1965 y laboró para el DAS desde el 11 de diciembre de 1985 hasta el 15 de marzo de 2006, con 30 días de interrupción. El último cargo que ocupó fue el de detective. Así mismo, indicó que mediante Resolución 11415 del 13 de abril de 2007 se reconoció en su favor pensión de vejez, efectiva a partir del 16 de marzo de 2006. Posteriormente, la entidad negó la reliquidación de la referida prestación a través de la Resolución PAP 0955 del 14 de septiembre de 2009. Estimó que las providencias acusadas vulneraron el derecho al debido proceso toda vez que ordenaron la reliquidación pensional con inclusión de todos los factores salariales devengados en el último año de servicio por el señor Mario Orlando Ortiz Mena, cuando lo cierto es que debieron atenderse las disposiciones contenidas en los artículos 36 y 21 de la Ley 100 de 1993. Seguidamente, expuso que el derecho reconocido, en las decisiones de primera y segunda instancia, excede lo debido de acuerdo con la ley, al haberse accedido a una reliquidación pensional en contravía de lo dispuesto por el artículo 36 de la Ley 100 de 1993. En este sentido, explicó que el señor Mario Orlando Ortiz Mena al estar cobijado por el régimen de transición, dado que tenía más de 40 años de

edad al momento de la entrada en vigencia del Sistema General de Seguridad Social, tiene derecho al reconocimiento de la pensión bajo las condiciones de edad, tiempo de servicios y monto, previstas por los Decretos 1047 de 1978 y 1933 de 1989. En lo que tiene que ver con el IBL, corresponde al que regula el inciso 3.º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993. Destacó que así lo ha interpretado la Corte Constitucional en reiterados pronunciamientos, que se constituían en precedente obligatorio para los jueces de primera y segunda instancia. Igualmente, consideró que la liquidación ordenada afecta la sostenibilidad financiera del sistema, pues aumenta en un 62% la mesada pensional del demandado, sin que exista justificación legal ni jurisprudencial. Puso de presente que el valor de la mesada actual es de $4.754.221.93 cuando debía equivaler a $1.819.368, con lo cual se genera una diferencia de $2.934.853.63. En su criterio, tal situación permite observar que se configura un abuso palmario del derecho, pues se presenta con el desconocimiento del precedente de la Corte Constitucional.

CONTESTACIÓN DE LA ACCIÓN9

Dentro del término, el señor Mario Orlando Ortiz Mena, mediante apoderado, dio respuesta al recurso para solicitar que se denieguen las pretensiones. Propuso las siguientes excepciones: 9 Folios 257 a 281 cuad. ppal. - «EXCEPCIÓN PREVIA DE FALTA DE LEGITIMACIÓN DE LA CAUSA POR ACTIVA – POR

CADUCIDAD DEL TÉRMINO PARA PRESENTAR EL RECURSO EXTRAORDINARIO DE

REVISIÓN» Señaló que el artículo 250 del CPACA prevé un término de 5 años para promover la acción de revisión con fundamento en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003. Así mismo, recordó que dicho lapso, para los casos en que el recurrente sea CAJANAL, no podrá contabilizarse antes del 12 de junio de 2013, tal como lo sostuvo la Corte Constitucional en la sentencia SU-417 de 2016. Así, teniendo en cuenta que el término corrió entre el 12 de junio de 2013 y hasta el 11 de junio de 2018, es posible inferir que, para el 28 de junio de la misma anualidad, cuando se interpuso la acción de revisión, esta ya había caducado. - «PRESUNCIÓN DE LEGALIDAD DE LAS SENTENCIAS DE PRIMERA Y SEGUNDA INSTANCIA PROFERIDAS DENTRO DEL RADICADO NO. 110013331028201000495 01» Observó que tanto el a quo como el ad quem analizaron las probanzas obrantes en el dossier de cara con el régimen especial aplicable al pensionado como ex trabajador del DAS, y encontraron que la entidad no lo aplicó en su integridad, vulnerándose el principio de inescindibilidad de la ley. En consecuencia, estimaron adecuado reliquidar la prestación de conformidad con las disposiciones contenidas en los Decretos 1047 de 1978, 1933 de 1989 y 1834 de 1994.

CONSIDERACIONES

Competencia El Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo señala en el inciso segundo del artículo 249 que de los recursos de revisión contra

las sentencias ejecutoriadas proferidas por los Tribunales Administrativos conocerán las secciones y subsecciones del Consejo de Estado según la materia10. Para el caso en concreto y dado el criterio de especialización laboral, la competencia para resolver el recurso formulado es de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en concordancia con el Acuerdo 80 de 2019. Por su parte, el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, precisa que «las providencias judiciales que hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y 10 «Artículo 249. Competencia. […] De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por los Tribunales Administrativos conocerán las secciones y subsecciones del Consejo de Estado según la materia.» Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación». De conformidad con lo expuesto, corresponde a esta Corporación conocer de los recursos extraordinarios de revisión que se interpongan contra las sentencias proferidas por los tribunales administrativos, así como de las acciones de revisión contra las providencias que ordenen el reconocimiento de sumas periódicas de dinero a cargo del tesoro público o de entidades públicas. Por lo anterior, esta Subsección es competente para conocer de la acción de revisión formulado por la UGPP contra la sentencia proferida el 25 de abril de

2013 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, mediante la cual se confirmó la decisión emitida por el Juzgado Veintiocho Administrativo de Bogotá el 30 de septiembre de 2011, que es la decisión de segunda instancia que cerró el debate jurídico. Acción de revisión de sentencias sobre pensiones El artículo 20 de la Ley 797 del 29 de enero de 200311 introdujo en el ordenamiento colombiano la posibilidad de revisión de las providencias judiciales que hayan decretado el reconocimiento de sumas periódicas a cargo del Tesoro Público o de fondos de naturaleza pública, en los siguientes términos: «ARTÍCULO 20. REVISIÓN DE RECONOCIMIENTO DE SUMAS PERIÓDICAS A CARGO DEL TESORO PÚBLICO O DE FONDOS DE NATURALEZA PÚBLICA. Las providencias judiciales que en cualquier tiempo hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial. La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse en

cualquier tiempo por las causales consagradas para este en el mismo código y además: a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y 11 «Por la cual se reforman algunas disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los Regímenes Pensionales exceptuados y especiales.» b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables.»12 Es de resaltar que, si bien la norma transcrita indica que la acción de revisión debe tramitarse a través del procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión, que actualmente se encuentra regulado por los artículos 248 y siguientes del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, lo cierto es que presenta aspectos que lo particularizan y que han sido advertidos tanto por la jurisprudencia del Consejo de Estado como de la Corte Constitucional, entre los cuales se tienen los siguientes:  Son susceptibles del recurso no solo sentencias ejecutoriadas, sino también otro tipo de providencias que tengan como efecto el reconocimiento de una prestación, ellas pueden ser autos que terminan anormalmente el proceso y aquellos actos que sean consecuencia de acuerdos, tales como transacción y conciliación13.  Están legitimadas para su interposición el Gobierno Nacional, por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación (art. 20 de la Ley 797 de 2003) y las entidades que

realizan el reconocimiento de pensiones14.  Respecto de su alcance la jurisprudencia advirtió que no se extiende a reabrir el debate probatorio, sino que se trata de revisar el valor de las pensiones reconocidas en contra de lo ordenado por la ley, con el propósito de salvaguardar el equilibrio entre la prestación y su legalidad, además de velar por la protección de los recursos limitados del Tesoro, la liquidez, solvencia y sostenibilidad del Sistema de Seguridad Social, así como el principio de universalidad que lo inspira15.  De esta manera, no se trata de una tercera instancia que admita reabrir el debate sobre el derecho a una prestación, pues su marco se encuentra circunscrito a revisar los aspectos concernientes al reconocimiento del derecho (literal a) y a la liquidación de aquel (literal b), cuando se reconoció con vulneración del debido proceso o de la Ley, o en un valor mayor al que corresponde.  Igualmente, se entienden excluidos de su alcance los asuntos relativos al reconocimiento de prestaciones periódicas inferiores a las que se deben de acuerdo con las normas que rigen la materia16. 12 Los apartes tachados fueron declarados inexequibles por la Corte Constitucional en la sentencia C-835 de 2003. 13 Sobre el punto se puede consultar la sentencia C-835 de 2003 de la Corte Constitucional. 14 Consultar la sentencia SU-427 de 2016 de la Corte Constitucional. 15 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión núm. 4, sentencia del 1.° de agosto de 2017, radicación: 110010315000201602022 00 (REV)

Legitimación por activa de la acción de revisión Sobre la legitimación de la UGPP para promover la revisión de providencias judiciales que hayan ordenado reconocer pensiones, que la Corte Constitucional en la sentencia SU-427 de 2016 definió la siguiente regla: «(a) La UGPP está legitimada para acudir ante la Corte Suprema o el Consejo de Estado, según corresponda, e interponer el recurso de revisión previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, con el propósito de cuestionar las decisiones judiciales en las cuales se haya incurrido en un abuso del derecho, en el entendido de que el término de caducidad de cinco años de dicho mecanismo no podrá contabilizarse desde antes del 12 de junio de 2013, fecha en la cual dicha entidad asumió la defensa judicial de los asuntos que tenía a cargo Cajanal.» En igual sentido, la Sala Plena del Consejo de Estado a través de sus Salas Especiales de Decisión17, admitió expresamente que la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social está habilitada para adelantar esta clase de procesos, criterio ratificado por esta Subsección18. Es de anotar que de conformidad con el artículo 156 de la Ley 1151 de 2007, la UGPP se creó, entre otros, para asumir el reconocimiento de derechos pensionales causados a cargo de administradoras del Régimen de Prima Media del orden nacional y de las entidades públicas del orden nacional que hayan tenido a su cargo el reconocimiento de pensiones, respecto de las cuales se haya decretado o se decrete su liquidación, como en efecto sucedió con la Caja

Nacional de Previsión Social E.I.C.E. La liquidación de esta entidad fue ordenada mediante el Decreto 2196 de 2009. Precisamente, en relación con la continuidad de los procesos judiciales que estuvieren en curso al cerrarse el trámite liquidatorio, el artículo 22 de aquel decreto dispuso que estarían a cargo de la Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social en cuanto correspondieran a las funciones asumidas por ese organismo. En el sub lite, ello se traduce en que la UGPP adquirió la calidad de parte demandante a partir del 12 de junio de 2013, fecha en la que comenzó a regir la Resolución 4911 del día 11 del mismo mes y año, que declaró terminado el proceso de liquidación de la Caja Nacional de Previsión Social E.I.C.E. De acuerdo con lo anterior, la UGPP se encuentra legitimada para la formulación de la acción de revisión. 16 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión 25, sentencia del 2 de julio de 2019, radicación: 110010315000201700744 00, demandante: UGPP. 17 Ibidem. 18 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 20 de noviembre de 2019, radicación: 11001-03-25-000-2012-00443-00(1818-12), demandante Caja Nacional de Previsión Social en Liquidación. Oportunidad de la acción Es importante precisar que no se desconoce que en la acción de revisión el CPACA no señala que sean procedentes las excepciones previas, con to