CE-SECCION SEGUNDA-11001-03-25-000-2018-00942-00(3188-18)

ACCIÓN ESPECIAL DE REVISIÓN / PENSIÓN DE JUBILACIÓN DE

BENEFICIARIO DEL RÉGIMEN DE TRANSICIÓN Y DEL RÉGIMEN DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA / LIQUIDACIÓN CON EL ÚLTIMO AÑO DE SERVICIOS – Cosa juzgada anterior al cambio jurisprudencial que definió la liquidación de las pensiones de los beneficiarios del régimen de transición / ACCIÓN ESPECIAL DE REVISIÓN POR RECONOCIMIENTO PENSIONAL EN CUANTÍA SUPERIOR A LA DEBIDA – Improcedencia No hay duda de que el régimen aplicable a la demandada, a efectos de liquidar su pensión de jubilación, era el especial contenido en los decretos 929 de 1976 y 1045 de 1978, tal como lo dispuso la sentencia que se pide revisar, esto es, la del 18 de noviembre de 2010, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Por tal razón, que la reliquidación pensional se haya ordenado con la inclusión de todos los factores salariales, percibidos por la demandante durante su último semestre de servicios, es una decisión que, para esta Sala, se encuentra amparada en derecho. Por su parte, en relación con el presunto desconocimiento del precedente constitucional en que habría incurrido la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, cabe precisar que las sentencias C-250 de 2013, SU-230 de 2015, SU-395 de 2017, SU-631 de 2017 y T-039 de 2018, invocadas por la UGPP, son posteriores al citado fallo, el cual fue proferido el 18 de

noviembre de 2010; por lo que no pueden exigirse como criterio hermenéutico de obligado acatamiento. Aunado a lo anterior, conviene resaltar que para la época de expedición de la providencia (18 de noviembre de 2010), las salas de revisión de la Corte Constitucional, en múltiples pronunciamientos como las sentencias T631 de 2002, T-1000 de 2002, T-169 de 2003, T-651 de 2004, T-386 de 2005, T158 de 2006, T-621 de 2006, T-251 de 2007, T-529 de 2007, T-711 de 2007, T180 de 2008, T019 de 2009 y T-610 de 2009, habían considerado que el IBL se encontraba incluido en la expresión «monto» del régimen de transición de la Ley 100 de 1993. En consecuencia, este era el criterio constitucional que debía atenderse. Finalmente, resulta necesario destacar que si bien es cierto que la Sección Segunda de esta corporación, en la providencia del 11 de junio de 2020, sentencia CE-SUJ-S2-020-20, alineó su postura en torno a la interpretación del IBL de los servidores de la Contraloría General de la República, beneficiarios del Decreto 929 de 1976, por estar cobijados por el régimen de transición de la Ley 100 de 1993 con la adoptada en la sentencia de la Sala Plena del 28 de agosto de 2018 para el régimen general (…). Con base en la preceptiva jurídica que gobierna la materia, en los derroteros jurisprudenciales trazados por el Consejo de Estado

en casos de contornos análogos fáctica y jurídicamente al que ahora es objeto de estudio y en el acervo probatorio, la Sala considera que en el presente caso no se configura la causal de revisión prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, pues la sentencia del 18 de noviembre de 2010, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, se ajustó a la normativa y jurisprudencia vigentes para el momento de su expedición.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 249 / LEY 797 DE 2003 – ARTÍCULO 20 / LEY 797 DE 2003 – ARTÍCULO 21 / DECRETO 929 DE 1976 – ARTÍCULO 7 / DECRETO 720 DE 1978 – ARTÍCULO 40 / LEY 100 DE 1993 – ARTÍCULO 21 / LEY 100 DE 1993 – ARTÍCULO 36 / DECRETO 1045 DE 1978 –

ARTÍCULO 45

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN A

Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS

Bogotá, D.C., veintidós (22) de abril de dos mil veintiuno (2021).

Radicación número: 11001-03-25-000-2018-00942-00(3188-18)

Actor: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y

CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL (UGPP)

Demandado: ELIZABETH OÑATE CASTRO

Decide la Sala la acción de revisión interpuesta por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) contra la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, de 18 de noviembre de 2010, mediante la cual se confirmó la del Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Bogotá, de 9 de diciembre de 2009, que accedió a las pretensiones de la demanda.

1. Antecedentes 1.1. La acción especial de revisión 1.1.1. Las pretensiones La UGPP, a través de apoderado judicial, interpuso acción de revisión contra la sentencia indicada en el párrafo precedente, para lo cual invocó la causal contenida en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, que a su tenor señala lo siguiente: Artículo 20. Revisión de reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública. […] b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables1. 1 Folio 199 de la acción de revisión.

En virtud de esta, pidió infirmar la sentencia de segundo grado y, en su lugar, proferir una nueva decisión en la que se declare lo siguiente: SEGUNDA: Declarar que a ELIZABETH OÑATE CASTRO, en cuanto a la liquidación de su mesada pensional, no es acreedora de un DERECHO ADQUIRIDO amparable por la Legislación Colombiana, y en su lugar, ORDENAR LA RELIQUIDACIÓN Y PAGO de su mesada

pensional conforme a las reglas previstas en las Sentencias C-168 de 1995, C-258 de 2013, Auto 326 de 2014, SU-230 de 2015, SU-427 de 2016, SU-210 de 2017, Auto 229 de 2017, SU-395 de 2017, SU-631 de 2017, T-039 de 2018, proferidas por la Sala Plena de la Corte Constitucional, esto es, adoptando como INGRESO BASE DE LIQUIDACIÓN las directrices fijadas en el inciso 3 del artículo 36 o las consignadas en el artículo 21 de la Ley 100 de 1993, según el caso, así como los FACTORES BASE DE COTIZACIÓN TAXATIVAMENTE determinados en el Decreto 1158 de 1994 y demás disposiciones que EXPRESAMENTE consagren esa condición de FACTORES SALARIALES con incidencia pensional, y fijando como MONTO PENSIONAL O TASA DE REEMPLAZO el 75% previsto en el Decreto 929 de 1976, por haber adquirido su status pensional conforme a las condiciones del RÉGIMEN DE TRANSICIÓN creado por el Sistema General de Pensiones, y no antes.

TERCERA: Como consecuencia de lo anterior, ORDENAR a la Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP- (sic), RELIQUIIDAR Y PAGAR la mesada pensional de ELIZABETH OÑATE CASTRO, conforme a las reglas previstas en las Sentencias C-168 de 1995, C-258 de 2013, Auto 326 de 2014, SU230 de 2015, SU-427 de 2016, SU-210 de 2017, Auto 229 de 2017, SU-395 de 2017, SU631 de 2017, proferidas por la Sala Plena de la Corte Constitucional, esto es, adoptando como INGRESO BASE DE LIQUIDACIÓN las directrices fijadas en el inciso 3 del artículo 36 o las consignadas en el artículo 21 de la Ley 100 de 1993, según el caso, así como los FACTORES BASE DE COTIZACIÓN TAXATIVAMENTE determinados en el Decreto 1158 de 1994 y demás disposiciones que EXPRESAMENTE consagren esa condición de FACTORES SALARIALES con incidencia pensional, y fijando como MONTO PENSIONAL O TASA DE REEMPLAZO el 75% de lo devengado en el salarios devengados (sic) en el último semestre; por haber adquirido su status pensional conforme a las condiciones del RÉGIMEN DE TRANSICIÓN creado por el Sistema General de Pensiones, y no antes. 1.1.2. Hechos Como hechos relevantes, el apoderado de la demandante señaló los siguientes: i) La señora Elizabeth Oñate Castro nació el 27 de agosto de 1956 y prestó sus servicios al Estado de la siguiente forma: desde el 19 de octubre de 1977 hasta el 19 de julio de 1989 en el Ministerio de la Protección Social, y desde el 28 de febrero de 1992 hasta el 30 de diciembre de 2006 en la Contraloría General de la Nación, siendo su último cargo el de profesional universitario grado 01. ii) El 15 de noviembre de 2007, la extinta Cajanal expidió la Resolución 54390, a través de la cual le reconoció una pensión de vejez a la demandada de conformidad con «la Ley

100 de 1993 y el Decreto 1158 de 1994 (…) en cuantía de $1.556.579, efectiva a partir del 1 de enero de 2007». iii) El 14 de marzo de 2008, la señora Oñate Castro, mediante apoderado, promovió acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Resolución 54390 de 15 de noviembre de 2007, con el fin de obtener su nulidad parcial y se ordenara reliquidar su pensión de vejez «con el 75% de todos los factores de salario devengados en los últimos seis meses (…) tal como lo contempla el Decreto 929 de 1976». iv) El 9 de diciembre de 2009, el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Bogotá profirió sentencia de primera instancia donde accedió a las pretensiones de la demanda, de manera que declaró la nulidad parcial de la Resolución 54390 de 15 de noviembre de 2007 y, como restablecimiento del derecho, ordenó a Cajanal reliquidar la pensión de vejez de la señora Oñate Castro «con la inclusión de la totalidad de los factores devengados en el último semestre de servicio a la Contraloría General de la República, esto es, entre el 20 de febrero hasta agosto de 2007, tales como prima de vacaciones, bonificación especial, prima de servicio y prima de navidad (…)». v) Contra la anterior decisión, Cajanal interpuso el recurso de apelación, el cual fundamentó en el hecho de que como la demandante había adquirido su estatus de pensionada el 27 de agosto de 2006, lo ajustado a derecho habría sido que se le aplicara la Ley 100 de 1993 por ser la norma vigente para esa época, de manera que la

reliquidación solo hubiera incluido los factores que recoge el Decreto 1158 de 1994; por consiguiente, solicitó negar las pretensiones de la demanda. vi) El 18 de noviembre de 2010, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, mediante sentencia de igual fecha, resolvió el recurso de apelación y confirmó parcialmente la providencia de primer grado. 1.1.3. La sentencia objeto de revisión Dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 2008-0012701, promovido por Elizabeth Oñate Castro contra la extinta Cajanal (hoy UGPP), el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D profirió sentencia con fecha 18 de noviembre de 2010, a través de la cual confirmó parcialmente la del Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Bogotá, de 9 de diciembre de 2009, que había accedido a las pretensiones de la demanda. Para tal efecto, se pronunció en estos términos: i) El régimen legal que cobija a la demandante es el especial contenido en el Decreto 929 de 1976, aplicable a los empleados de la Contraloría General de la República, que en su artículo 17 precisa acudir al Decreto 3135 de 1968 «y normas que lo modifican y adicionan». ii) En ese sentido, el artículo 45 del Decreto 3135 de 1968 recoge los factores de salario para la liquidación de las pensiones, los cuales, de conformidad con el inciso 2 del artículo

1 de la Ley 33 de 1985, deben prevalecer sobre las disposiciones de tipo general. iii) De acuerdo con la línea jurisprudencial vigente, esto es, «la sentencia del Consejo de Estado de 18 de mayo de 2006, C.P. Jesús María Lemus Bustamante», en relación con la normativa aplicable al régimen pensional de los empleados de la Contraloría General de la República, se indicó que este es «el contemplado en las leyes 6 de 1945 y 65 de 1946, en los decretos leyes 2567 de 1946, 929 de 1976 y 720 de 1978 y en sus correspondientes reglamentos (…)». iii) En ese orden de ideas, puesto que la demandante laboró en el Ministerio de Protección Social desde el 19 de octubre de 1977 hasta el 16 de julio de 1989, y en la Contraloría General de la República, desde el 28 de febrero de 1992 hasta el 31 de julio de 2006, contaba con los 20 años de servicio exigidos en el Decreto 929 de 1976, de los cuales 12 fueron prestados exclusivamente a la Contraloría. En cuanto a la edad, se tiene que nació el 27 de agosto de 1956, por lo tanto, al 30 de diciembre de 2006, fecha en que se retiró del servicio, contaba con 50 años. iv) De acuerdo con lo anterior, la demandante tenía pleno derecho a que se le reconociera su pensión de jubilación en los términos del Decreto 929 de 1976, por cumplir con los requisitos de edad y tiempo de servicios para la fecha en que realizó su petición. v) En definitiva, resulta procedente confirmar parcialmente la sentencia de primer grado,

para modificar el ordinal segundo de la parte resolutiva, el cual quedará de la siguiente manera: «ordenase a Cajanal reliquidar la pensión de jubilación de la señora Elizabeth Oñate Castro con la inclusión de la totalidad de los factores devengados en el último semestre de prestación de servicios a la Contraloría General de la República, incluyendo, además de los ya reconocidos, los factores de: prima de vacaciones, prima de servicios y prima de navidad, haciendo el descuento de los aportes correspondientes a los factores salariales cuya inclusión se ordena y sobre los cuales no se haya efectuado la deducción legal». 1.1.4. La causal de revisión invocada El apoderado de la entidad recurrente invocó la causal contenida en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 «Revisión de reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública. (…) b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables». Para sustentarla, empleó los siguientes argumentos: i) Si bien no se discute que el régimen pensional aplicable a la señora Elizabeth Oñate Castro es el contemplado en el Decreto 929 de 1976, por estar inmersa en el régimen de transición, en la sentencia recurrida se acogió, respecto del ingreso base de liquidación de la demandante, un criterio desarrollado a partir de una norma inexistente, habida cuenta [de] que la causante (sic) no adquirió su derecho pensional antes del 1 de abril de 1994, fecha de entrada en vigencia del Sistema General de Pensiones, sino con posterioridad y,

por ende, «los accionados echaron de menos que las reglas del ingreso base de liquidación no hacen parte del régimen anterior, sino de las disposiciones que expresamente señala el inciso 3 del artículo 36 de la ley 100 de 1993, consignadas por el legislador». ii) Lo anterior, porque la Corte Constitucional, en la Sentencia de unificación SU-230 de 2015, al estudiar el precedente establecido por la Sentencia C-258 de 20132, fijó los términos de interpretación del mencionado artículo 36 para precisar que el IBL no es un aspecto sujeto a transición. Un criterio que ha sido reiterado por la Corte en las sentencias SU-395 de 2017, SU-631 de 2017 y T-039 de 2018, en las que no solo puntualizó la fuerza vinculante de su jurisprudencia, sino donde también estableció la regla que indica que «la interpretación clara del artículo 36 conduce a que el cálculo del ingreso base de liquidación no debe realizarse según lo dispuesto en la legislación anterior, sino de acuerdo al régimen general contenido en la Ley 100 de 1993.»3. iii) Por todo ello, la sentencia enjuiciada desconoció los precedentes jurisprudenciales del Alto tribunal constitucional y erró al ordenar la reliquidación de la pensión de la demandante con la inclusión, en el IBL, de todos los factores salariales devengados en su último semestre de servicios, toda vez que lo ajustado a dicha jurisprudencia habría sido 2 M.P.: Jorge Ignacio Pretelt Chaljub 3 Según la sentencia SU-631 de 2017 que aporta la UGPP en su escrito de revisión.

calcular el IBL con el promedio de los factores salariales devengados en sus últimos 10 años de servicio. iv) Por esta razón, la sentencia no puede mantenerse incólume, comoquiera que la señora Elizabeth Oñate Castro «obtiene unas ventajas irrazonables relacionadas con un incremento de su prestación en grave detrimento del erario público (sic), siendo lo correcto que [el tribunal] ordenara aplicar el promedio de los últimos 10 años o el tiempo que le hiciera falta, con los factores salariales enlistados en el decreto 1158 de 1994, conforme lo establece el inciso 3 del artículo 36 concordante con el artículo 21 de dicha ley [Ley 100 de 1993]»4. 1.2. Contestación a la acción de revisión Por escrito de 5 de febrero de 20195, el apoderado de la señora Elizabeth Oñate Castro se opuso a las pretensiones de la demanda y solicitó desestimar la acción de revisión impetrada, con base en los siguientes argumentos: i) Su representada cumple con todos los requisitos para ser beneficiaria del régimen de transición creado por la Ley 100 de 1993. Por lo tanto, para el reconocimiento y la reliquidación de su pensión debía haberse aplicado el régimen especial de la Contraloría General de la República, que contempla el Decreto 929 de 1976. ii) El recurso extraordinario de revisión se presentó de manera extemporánea, puesto que atendiendo a la Ley 1437 de 2011, el plazo para su radicación es de 5 años después de la ejecutoria de la sentencia, que en este caso data del 11 de febrero de 2011. Como la

demanda se presentó el 8 de junio de 2018, el tiempo transcurrido es mayor a dicho término, concretamente, 7 años 3 meses y 26 días. iii) El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, dentro de su ámbito de autonomía e independencia judicial, motivó de forma clara y suficiente su decisión «con fundamento en los lineamientos jurisprudenciales proferidos por la jurisdicción contenciosaadministrativa, que de manera reiterada había aplicado esta posición interpretativa, tal como lo manifestó en la parte motiva de la providencia respectivamente», por lo que no existe ninguna razón jurídica para que, en sede de revisión, se admita el análisis de unos 4 Folios 137 al 148 de la acción de revisión. 5 Folios 339 al 344 ibídem. presuntos defectos que la entidad accionante pudo alegar durante el trámite del proceso ordinario.

2. Consideraciones 2.1. Competencia La demanda, que en ejercicio de la acción de revisión ocupa la atención de la Sala, fue interpuesta el 8 de junio de 20186, es decir, en vigencia del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo –Ley 1437 de 20117-, por lo que esta corporación es competente para conocerla, en aplicación de lo dispuesto por el párrafo segundo del artículo 249 ejusdem8. Asimismo, atendiendo al criterio de especialización, por tratarse de un asunto de carácter laboral, la Sección Segunda, en la Subsección a la que corresponda el reparto del proceso, es competente para conocer del recurso extraordinario, según lo previsto en el artículo 13 del Acuerdo 080, de 12 de marzo de

20199.

2.1.2. Oportunidad La UGPP invocó como causal de revisión la prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003. En el sub lite, puesto que la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca quedó ejecutoriada el 11 de febrero de 201110, y la acción extraordinaria se interpuso el 8 de junio de 2018, a priori, la demanda estaría fuera del término de los cinco años establecido por el artículo 251 del CPACA para estos eventos. Sin embargo, teniendo en cuenta que la Corte Constitucional, en la sentencia SU-427 de 2016, determinó que el plazo para acudir a la revisión de las decisiones judiciales, por las causales previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, debe contabilizarse a partir del momento en el que la UGPP asumió la defensa judicial de los asuntos que tenía a cargo Cajanal, esto es, el 12 de junio de 2013, fecha en la cual inició la sucesión procesal entre estas dos entidades, la 6 Folio 148 de la acción de revisión. 7 El CPACA entró en vigencia el 2 de julio de 2012. 8 «Artículo 249. Competencia. (…) De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por los Tribunales Administrativos conocerán las secciones y subsecciones del Consejo de Estado según la materia. De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por tos jueces administrativos conocerán los Tribunales Administrativos.» (Resalta la Sala). 9 «Por medio del cual se expide el reglamento interno del Consejo de Estado». 10 Según el edicto de la Secretaría del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, visible a folio 226 del expediente

ordinario. presente acción de revisión se encuentra dentro del término previsto por la señalada providencia, comoquiera que este se extendía hasta el 12 de junio de 2018. 2.2. Problema jurídico El problema jurídico consiste en determinar si la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, de 18 de noviembre de 2010, está inmersa en la causal del literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, que permite acudir a la acción extraordinaria revisión «Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables.» 2.3. Marco normativo y jurisprudencial 2.3.1. La acción de revisión de la Ley 797 de 2003 El artículo 20 de la Ley 797 de 200311 estableció la posibilidad de revisar las providencias judiciales que hubieran decretado -o decretenel reconocimiento de sumas periódicas a cargo del Tesoro Público o de fondos de naturaleza pública, cuando se dieran las siguientes circunstancias: ARTÍCULO 20. REVISIÓN DE RECONOCIMIENTO DE SUMAS PERIÓDICAS A CARGO DEL TESORO PÚBLICO O DE FONDOS DE NATURALEZA PÚBLICA. <Apartes tachados INEXEQUIBLES> Las providencias judiciales que en cualquier tiempo hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza

podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial. La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse en cualquier tiempo por las causales consagradas para este en el mismo código y además: a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables.12 Como puede observarse, si bien el precepto jurídico transcrito indica que la acción de revisión debe tramitarse a través del procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión, actualmente regulado por los artículos 248 y siguientes del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, lo cierto es que presenta ciertas particularidades que han sido advertidas y señaladas tanto por la jurisprudencia del Consejo de Estado como de la Corte Constitucional, de la siguiente manera: i) Son susceptibles del recurso no solo sentencias ejecutoriadas, sino también otro tipo de providencias que tengan como efecto el reconocimiento de una prestación, ellas pueden ser autos que terminan anormalmente el proceso y aquellos actos que sean consecuencia de acuerdos, tales como transacción y conciliación.

1. Están legitimadas para su interposición el Gobierno Nacional, por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación (art. 20 de la Ley 797 de 2003) y las entidades que realizan el reconocimiento de pensiones. iii) Respecto de su alcance, la jurisprudencia advirtió que no se extiende a reabrir el debate probatorio, sino que se trata de revisar el valor de las pensiones reconocidas en contra de lo ordenado por la ley, con el propósito de salvaguardar el equilibrio entre la prestación y su legalidad, además de velar por la protección de los recursos limitados del tesoro público, la liquidez, solvencia y sostenibilidad del Sistema de Seguridad Social, así como el principio de universalidad que lo inspira. iv) De esta manera, no se trata de una tercera instancia que admita reabrir el debate sobre el derecho a una prestación, pues su marco se encuentra circunscrito a revisar los aspectos concernientes al reconocimiento del derecho (literal a) y a la liquidación de aquel (literal b), cuando se concedió con vulneración del debido proceso o de la ley, o en un valor mayor al que corresponde. v) Igualmente, se entienden excluidos de su alcance los asuntos relativos al reconocimiento de prestaciones periódicas inferiores a las que se deben de acuerdo con las normas que rigen la materia.

Con todo, conviene recordar que el ejercicio de esta clase de recursos entra en colisión con los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica, por lo que estos mecanismos se

instituyeron como una excepción que solo debe admitirse frente a un fin legítimo, que en estos casos es determinar si el reconocimiento (pensional) se hizo con violación al debido proceso o, si como en este caso se invoca, la cuantía reconocida excede lo ordenado por la ley. Así lo precisó la Corte Constitucional al decidir la exequibilidad del artículo 249 del CPACA en la Sentencia C-450 de 2015, donde reiteró11 que el recurso extraordinario de revisión, previsto en la mayoría de las áreas del derecho12, procede contra sentencias ejecutoriadas, «buscando esencialmente el restablecimiento de la justicia material y constituyendo una excepción al principio general de la cosa juzgada». Por lo tanto, el principio de cosa juzgada admite las excepciones dispuestas por el legislador, como las previstas en las normas que gobiernan el recurso extraordinario y, por ende, la acción especial que en este caso se impetra. 2.3.2. La causal de revisión invocada La entidad demandante invocó como sustento de la acción de revisión la causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, que a su tenor señala lo siguiente: Artículo 20. Revisión de reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública. […] b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables. Sobre el particular, cabe recordar que en la exposición de motivos13 de la Ley 797 de 2003, que creó la acción de revisión, se precisó que el propósito de las causales de

revisión era contrarrestar los graves casos de corrupción que se estaban presentando en los reconocimientos pensionales en todo el país, de manera que se evitaran los perjuicios que por esta razón sufriera el erario. La siguiente fue la explicación sobre el particular: Artículos 20 y 21. Revisión y revocatoria de pensiones. Estos artículos contemplan la posibilidad de revisar las decisiones judiciales, las conciliaciones o las transacciones que han reconocido pensiones irregularmente o por montos que no corresponden a la ley. Así mismo, se contempla la posibilidad de revocar las pensiones irregularmente otorgadas. De esta manera, se permite afrontar los graves casos de corrupción en esta materia y evitar los grandes perjuicios que pueda sufrir la Nación. (Resalta la Sala) 11 Corte Constitucional, sentencia C-871 de 2003: «Con todo, el principio de la cosa juzgada no tiene carácter absoluto pues puede llegar a colisionar con la justicia material del caso concreto. Para enfrentar tal situación se ha consagrado la acción de revisión, la cual permite en casos excepcionales dejar sin valor una sentencia ejecutoriada en aquellos casos en que hechos o circunstancias posteriores a la decisión judicial revelan que ésta es injusta. En este sentido puede afirmarse que la revisión se opone al principio “res iudicata pro veritate habertur” para evitar que prevalezca una injusticia, pues busca aniquilar los efectos de la cosa juzgada de una sentencia injusta y reabrir un proceso ya fenecido. Su fin último es, entonces, buscar el imperio de la justicia y verdad material, como fines esenciales del Estado». 12 Corte Constitucional, sentencia C-520-09: «la procedencia y causales del recurso extraordinario de revisión se

encuentran regulados: (i) En materia civil, en el Código de Procedimiento Civil, los artículos 379 y 380. En materia laboral, en la Ley 712 de 2001, artículos 30 y 31; (iii) En el ámbito penal, en la Ley 600 de 2000, artículo 192; y (iv) En materia contencioso administrativa, en el Código Contencioso Administrativo, Artículo 188. (modificado por el artículo 57 de la Ley 446 de 1998)». Actualmente, las causales del recurso extraordinario de revisión en materia contencioso administrativa están previstas, en forma taxativa, en el artículo 250 del CPACA. 13 Publicada en la Gaceta del Congreso No. 428 del 11 de octubre de 2002 Véase también el siguiente enlace: https://normativa.colpensiones.gov.co/colpens/docs/xp_exm_l0797003.htm#Art %C3%ADculos%2020%20y%2021 En otras palabras, el principal objetivo de la introducción de las causales especiales para la acción era garantizarle a la Administración un nuevo examen jurídico para determinar si las pensiones reconocidas lo fueron de forma fraudulenta, de modo que pudiera evitar el pago de cantidades injustas que afectaran gravemente a las finanzas del Estado. No obstante lo anterior, no cualquier ente administrativo fue legitimado para incoar la acción. Esta se limitó a unos cuantos, entre ellos: el Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación; y el numeral 614 del artículo 6 del Decreto 5021 de 200915 atribuyó a la UGPP la competencia para iniciar

acciones de tal naturaleza. 2.3