CE-SECCION SEGUNDA-11001-03-25-000-2018-00957-00(3203-18)

ACCIÓN ESPECIAL DE REVISIÓN - No es una oportunidad para reabrir el debate probatorio / LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR ACTIVA / EXCEPCIÓN AL PRINCIPIO DE COSA JUZGADA Y SEGURIDAD JURÍDICA El artículo 20 de la Ley 797 de 2003 estableció la posibilidad de revisar las providencias judiciales que hubiesen decretado (o decreten) el reconocimiento de sumas periódicas a cargo del Tesoro Público o de fondos de naturaleza pública, (…), Respecto de su alcance, la jurisprudencia advirtió que no se extiende a reabrir el debate probatorio, sino que se trata de revisar el valor de las pensiones reconocidas en contra de lo ordenado por la ley, con el propósito de salvaguardar el equilibrio entre la prestación y su legalidad, además de velar por la protección de los recursos limitados del tesoro público, la liquidez, solvencia y sostenibilidad del Sistema de Seguridad Social, así como el principio de universalidad que lo inspira. Con todo, conviene recordar que el ejercicio de esta clase de recursos entra en colisión con los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica, por lo que estos mecanismos se instituyeron como una excepción, que solo debe admitirse frente a un fin legítimo, el cual, en estos casos, es determinar si el reconocimiento (pensional) se hizo con violación al debido proceso o, si como en este caso se invoca, la cuantía reconocida excede lo ordenado por la ley. Para el análisis de este recurso y de las causales antes mencionadas, corresponde al juez determinar que los supuestos fácticos y jurídicos esgrimidos por el recurrente encuadren en

las causales taxativamente previstas por el legislador, sin que sea posible, en ningún caso, que por este medio se puedan plantear discusiones propias de las instancias ordinarias o subsanar falencias en la defensa dentro del proceso, no cualquier ente administrativo fue legitimado para incoar la acción. Esta se limitó a unos cuantos, entre ellos: el Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación; y el numeral 6 del artículo 6 del Decreto 575 de 2013 atribuyó a la UGPP la competencia para iniciar acciones de tal naturaleza. ACCIÓN ESPECIAL DE REVISIÓN / CUANTÍA DEL DERECHO RECONOCIDO EXCEDIERE LO DEBIDO DE ACUERDO CON LA LEY/ INGRESO BASE DE LIQUIDACIÓN EN EL RÉGIMEN DE TRANSICIÓN PENSIONALDeterminación / PENSIÓN DE JUBILACIÓN - Aplicación del precedente jurisprudencial vigente al momento de proferir la decisión Una vez examinados los supuestos fácticos y jurídicos del caso sub lite, la Sala encuentra mérito suficiente para declarar infundada la acción de revisión, de acuerdo con las siguientes razones: En primer lugar, porque el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en aplicación de la otrora jurisprudencia de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en particular, la sentencia del 7 de abril de 2011, radicado 2007-00249-01 (0953-2010), con ponencia del consejero Gustavo Eduardo Gómez Aranguren, que, a su vez, aplicó el criterio de la

Sentencia de Unificación del 4 de agosto de 2010, del consejero Víctor Hernando Alvarado Ardila, determinó que, al ser el señor Jaime Abello Soto beneficiario del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, la normativa que gobernaba su situación pensional era la establecida en las leyes 33 y 62 de 1985, por lo que la liquidación de su pensión y, en concreto, los factores salariales dispuestos para ello, eran los consignados en el artículo 1 de la citada Ley 62 de 1985. Un argumento que se acompasa con la tesis vigente para esa época en esta corporación, que, como bien lo recordó el tribunal en su fallo, era la contenida en la ya mencionada Sentencia de Unificación del 4 de agosto de 2010, en virtud de la cual se debía entender que el artículo 3.º de la Ley 33 de 1985 (modificado por la Ley 62 de 1985) no indicaba en forma taxativa los factores salariales que conforman la base de liquidación pensional, sino que estos estaban simplemente enunciados y no impedían la inclusión de otros conceptos devengados por el trabajador durante el último año de prestación de servicios. En ese orden de ideas, la sentencia del 30 de mayo de 2013 no fue caprichosa al momento de definir el ingreso base de liquidación (IBL) aplicable al señor Jaime Abello; por el contrario, fue respetuosa de la tesis jurisprudencial que, sobre el particular, había unificado la Sección Segunda del Consejo de Estado para la época. Por lo tanto, a juicio de esta Sala, la posición adoptada por el tribunal guardó armonía con la

jurisprudencia imperante en el órgano de cierre de lo contencioso-administrativo para la fecha de su expedición, razón por la cual debe mantenerse incólume, por ser una situación consolidada que goza de los efectos de cosa juzgada.

FUENTE FORMAL: LEY 797 DE 2003 - ARTÍCULO 20 LITERAL B / DECRETO 575 DE 2013 - ARTÍCULO 6 / LEY 100 DE 1993 - ARTÍCULO 21 / LEY 100 DE 1993 - ARTÍCULO 36

CONDENA EN COSTAS ACCIÓN ESPECIAL DE REVISIÓN - Improcedencia Con fundamento en el artículo 188 del CPACA y dado que se ventila un asunto de interés público, comoquiera que la UGPP busca controvertir una providencia judicial que ordenó la reliquidación de una pensión con cargo al erario, la Sala se abstendrá de condenar en costas a la entidad demandante. NOTA DE RELATORÍA: Sobre el criterio objetivo valorativo para el reconocimiento de las costas del proceso, ver: C. de E., Sección Segunda, Sentencia del 7 de abril de 2016 rad:13001-23-33-000-2013-00022-01 (1291-2014), C.P. William Hernández Gómez.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 (CPACA) - ARTÍCULO 188

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN A

Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS

Bogotá, D. C., nueve (9) de septiembre de dos mil veintiuno (2021)

Radicación número: 11001-03-25-000-2018-00957-00(3203 - 18)

Actor: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y

CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL (UGPP)

Demandado: JAIME ABELLO SOTO Referencia: ACCIÓN ESPECIAL DE REVISIÓN Tema: Artículo 20 Ley 797 de 2003, IBL, Ley 33 de 1985, Ley 100 de 1993

Decide la Sala la acción de revisión interpuesta por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) contra la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, de 30 de mayo de 2013, mediante la cual confirmó la del Juzgado 29 Administrativo del Circuito de Bogotá, de 29 de junio de 2012, que accedió a las pretensiones de la demanda.

1. Antecedentes 1.1. La acción especial de revisión 1.1.1. Las pretensiones La UGPP, a través de apoderado judicial, interpuso acción de revisión contra la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, indicada en el párrafo precedente, para lo cual invocó la causal contenida en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, que a su tenor señala lo siguiente: Artículo 20. Revisión de reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública. […] b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables.1

En virtud de esta, pidió infirmar la sentencia de segunda instancia y, en su lugar, proferir una nueva decisión en la que se declare lo siguiente: SEGUNDA: Declarar que a JAIME ABELLO SOTO, en cuanto a la liquidación de su mesada pensional, no es acreedora (sic) de un DERECHO ADQUIRIDO amparable por la Legislación Colombiana, y en su lugar, ORDENAR LA RELIQUIDACIÓN Y PAGO de su mesada pensional conforme a las reglas previstas en las Sentencias C-168 de 1995, C-258 de 2013, Auto 326 de 2014, SU-230 de 2015, SU-427 de 2016, SU-210 de 2017, Auto 229 de 2017, SU-395 de 2017, SU-631 de 2017, T-039 de 2018 proferidas por la Sala Plena de la Corte Constitucional, esto es, adoptando como INGRESO BASE DE LIQUIDACIÓN las directrices fijadas en el inciso 3 del artículo 36 o las consignadas en el artículo 21 de la Ley 100 de 1993, según el caso, así como los 1 Folio 216 de la acción de revisión. FACTORES BASE DE COTIZACIÓN TAXATIVAMENTE determinados en el Decreto 1158 de 1994 y demás disposiciones que EXPRESAMENTE consagren esa condición de FACTORES SALARIALES con incidencia pensional, y fijando como MONTO PENSIONAL O TASA DE REEMPLAZO el 75% previsto en la Ley 33 de 1985; por haber adquirido su status pensional conforme a las condiciones del RÉGIMEN DE TRANSICIÓN creado por el Sistema General de Pensiones, y no antes.

TERCERA: Como consecuencia de lo anterior, ORDENAR a la Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP-

(sic), RELIQUIDAR Y PAGAR la mesada pensional de JAIME ABELLO SOTO, conforme a las reglas previstas en las Sentencias C-168 de 1995, C-258 de 2013, Auto 326 de 2014, SU-230 de 2015, SU-427 de 2016, SU-210 de 2017, Auto 229 de 2017, SU395 de 2017, SU-631 de 2017, proferidas por la Sala Plena de la Corte Constitucional, esto es, adoptando como INGRESO BASE DE LIQUIDACIÓN las directrices fijadas en el inciso 3 del artículo 36 o las consignadas en el artículo 21 de la Ley 100 de 1993, según el caso, así como los FACTORES BASE DE COTIZACIÓN TAXATIVAMENTE determinados en el Decreto 1158 de 1994 y demás disposiciones que EXPRESAMENTE consagren esa condición de FACTORES SALARIALES con incidencia pensional, y fijando como MONTO PENSIONAL O TASA DE REEMPLAZO el 75% de lo devengado en el salario promedio de los factores devengados en el último año de servicio; por haber adquirido su status pensional conforme a las condiciones del RÉGIMEN DE TRANSICIÓN creado por el Sistema General de Pensiones, y no antes. 1.1.2. Hechos En síntesis, los hechos relevantes que sirven de fundamento a la presente demanda son los siguientes: i) El señor Jaime Abello Soto nació el 7 de junio de 19512 y prestó sus servicios al Estado en el Instituto Colombiano Agropecuario (ICA), en el lapso comprendido entre el 16 de

octubre de 1980 y el 30 de noviembre de 2008, y su último cargo fue el de profesional especializado 2028, grado 21.3 ii) El 21 de noviembre de 2007, mediante la Resolución 54696, la extinta Caja Nacional de Previsión Social (Cajanal) le reconoció y ordenó el pago de una pensión de jubilación en cuantía de $2.496.060,69, efectiva a partir del 16 de septiembre de 2006, y condicionada al retiro definitivo del servicio. Lo anterior, teniendo en cuenta «el 75% del promedio de lo devengado sobre el salario promedio de 10 años, conforme a lo establecido en el artículo 21 de la Ley 100/93, y en sentencia 168 del 20 de abril de 1995 de la Corte Constitucional, entre el 01 de septiembre de 1996 y el 30 de agosto de 2006»; y, como factores de salario, la asignación básica y la bonificación por servicios prestados.4 2 Según copia simple de su Cédula de Ciudadanía obrante en el folio 75 de la demanda de revisión. 3 Según Certificación expedida por la coordinadora del Grupo de Gestión de Talento Humano del ICA, visible en el folio 57 de la acción de revisión, y con fecha 21 de septiembre de 2011. 4 Folios 50 al 52 de la acción de revisión. iii) El 2 de marzo de 2009, el señor Abello Soto solicitó a Cajanal la reliquidación de su pensión de vejez por retiro definitivo del servicio.5 iv) El 14 de abril de 2011, a través de la Resolución PAP047828, la entidad de previsión social reliquidó la pensión del ahora demandado y elevó su cuantía a la suma de

$2.943.032, efectiva a partir del 1 de diciembre de 2008. Esto como resultado de aplicar «el 75.00% sobre un ingreso base de liquidación conformado por el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado o aportado el interesado, entre 1 de diciembre de 1998 y el 30 de noviembre de 2008».6 v) El 25 de julio de 2011, el señor Abello Soto, por conducto de apoderado, solicitó a Cajanal la reliquidación de su pensión de jubilación, para que le fueran incluidos, como factores de salario, «todos los (...) certificados en el último año de servicio», esto es, la asignación básica, la bonificación por servicios prestados y las primas de vacaciones, semestral, de Navidad y el quinquenio.7 vi) El 24 de octubre de 2011, mediante la Resolución UGM014765, Cajanal resolvió la solicitud y decidió negarla, al considerar que «su estatus jurídico de pensionado lo adquirió el 7 de junio de 2006, en vigencia de la Ley 100 de 1993, y acreditó cotizaciones (...) en vigencia de la misma, por lo tanto, la liquidación de la pensión de vejez se debe efectuar con el 75% de lo devengado en los últimos 10 años de servicio y con los factores salariales contemplados en el Decreto 1158 de 1994, el cual no contempla como factores a liquidar la prima de Navidad, prima de vacaciones, prima semestral, quinquenio».8 vii) El 28 de noviembre de 2011, el señor Abello Soto, mediante apoderado, promovió acción de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de Cajanal, en orden a obtener

la nulidad de las resoluciones 54696 del 21 de noviembre de 2007 y PAP047828 del 14 de abril de 2011, y, como restablecimiento del derecho, «[ordenar] a la (...) [Cajanal] EICE en liquidación, relíquida[r] y pag[ar] la pensión teniendo en cuenta para su cálculo el promedio del 75% de todos los factores devengados por todo concepto en el último año de servicio, tales como asignación básica, bonificación por servicios prestados, prima de vacaciones, prima de semestral (sic), prima de Navidad [y] quinquenio (...)».9 5 Folio 56 ibídem. 6 Folios 65 y 66 ibídem. 7 Folios 72 y 73 ibídem. 8 Folio 78 y 79 ibídem. 9 Folios 78 al 89 del cuaderno 3 del proceso ordinario. viii) El 29 de junio de 2012, el Juzgado Veintinueve Administrativo de Bogotá, Sección Segunda, profirió sentencia de primera instancia en la que accedió a las pretensiones de la demanda y, en consecuencia, ordenó «(...) reliquidar y pagar la pensión de vejez [del demandante] con la inclusión de los factores salariales correspondientes a la doceava parte de la prima de vacaciones, la doceava parte de la prima semestral, la doceava parte de la prima de Navidad y la doceava parte del quinquenio, además de los ya reconocidos devengados en el año anterior al retiro del servicio (...)».10 ix) Contra la anterior decisión, la parte demandada interpuso el recurso de apelación, el

cual sustentó en la aplicación del Decreto 1158 de 1994 para calcular el ingreso base de liquidación de la pensión del actor, toda vez que en este se encuentran «taxativamente» relacionados los factores salariales a tener en cuenta para dicha operación; con independencia de lo dispuesto por la Ley 33 de 1985, que debe aplicársele «en lo demás», por ser el demandante beneficiario del régimen de transición de la Ley 100 de 1993. x) El 30 de mayo de 2013, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, en sentencia de segunda instancia, al resolver la apelación formulada contra el fallo del juzgado, decidió confirmarlo. 1.1.3. La sentencia objeto de revisión El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, mediante sentencia de 30 de mayo de 2013, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por el señor Jaime Abello Soto contra Cajanal EICE en Liquidación (hoy UGPP), confirmó la del Juzgado Veintinueve Administrativo de Bogotá, que había accedido a las pretensiones de la demanda. Los fundamentos fácticos y jurídicos de la providencia fueron los siguientes: i) El señor Jaime Abello Soto prestó sus servicios en el Instituto Colombiano Agropecuario (ICA) y los factores salariales que percibió durante su último año de servicios, esto es, entre el 1 de septiembre de 2007 y el 30 de agosto de 2008, de acuerdo con el certificado emitido por la coordinadora del Grupo de Gestión de Talento Humano de la entidad, fueron el sueldo básico, la bonificación por servicios prestados, la prima de vacaciones, la prima

semestral, la prima de Navidad y el quinquenio. 10 Folios 118 al 122 de la acción de revisión. ii) Al ser beneficiario del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, el señor Abello Soto tenía derecho a que su pensión fuera reliquidada con aplicación de las leyes 33 y 62 de 1985, es decir, con la inclusión «de los factores salariales efectivamente devengados por el demandante en el último año de servicios», que de conformidad con la jurisprudencia del Consejo de Estado, en concreto, la sentencia del 7 de abril de 2011, radicado interno 09532010 «[son] todos los factores que constituyen salario, es decir aquellas sumas que percibe el trabajador de manera habitual y periódica como contraprestación directa por sus servicios, independientemente de la denominación que se les dé (...)». iii) En consecuencia, la pensión de jubilación del demandante debe ser liquidada por Cajanal «(...) tomando como base el 75% del promedio mensual de todo lo devengado en el último año de servicios», con la inclusión de «todos los factores salariales, por cuanto se observa que no fueron incluidas [en las resoluciones demandadas] la prima de vacaciones, la prima semestral, la prima de Navidad y el quinquenio», devengados efectivamente en ese período por el señor Abello Soto. La sentencia cobró ejecutoria el día 18 de junio de 2013.11 1.1.4. La causal de revisión invocada La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (en adelante UGPP) considera que la providencia objeto de revisión

está incursa en la causal del literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, la cual señala que puede ser revisada una sentencia judicial que reconozca una pensión cuando «(…) la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables»12. Lo anterior, sobre la base de los siguientes argumentos: i) La sentencia objeto de revisión transgrede los artículos 1, 2, 6, 121, 123 y 124 de la Constitución; la Ley 100 de 1993, Ley 33 de 1985, el Decreto 1158 de 1994 y el Acto Legislativo 01 de 2005, en razón a que se aparta del tenor literal de las normas aplicables en relación con el ingreso base de liquidación que se debe tomar para el cálculo de la prestación, con fundamento en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y de acuerdo con la interpretación que al respecto ha dado la Corte Constitucional. 11 Según constancia de ejecutoria de la Secretaría General del Tribunal, visible en folio 211 del cuaderno 3 del proceso ordinario. 12 Folio 161 del cuaderno principal. ii) El restablecimiento del derecho ordenado en la providencia excede lo debido de acuerdo con la ley, al haber accedido a una reliquidación pensional en contravía de lo dispuesto por la Ley 100 de 1993, pues si bien «es indiscutible» que el régimen especial aplicable al señor Jaime Abello Soto es el contemplado en «la Ley 33 de 1985 (…) por estar inmerso en el régimen de transición (…)»13, el reconocimiento de su pensión debe realizarse bajo

las condiciones de edad, tiempo de servicios y monto previstas en dichas normas; pero no así el ingreso base de liquidación, el cual debe calcularse según lo dispuesto por el artículo 36 de la Ley 100 de 1993. iii) En el caso concreto se configura un «abuso palmario del derecho»14 que atenta contra la sostenibilidad fiscal del Estado, comoquiera que el reconocimiento pensional no atendió debidamente al artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y a los precedentes vinculantes de la Corte Constitucional respecto de la forma de liquidar el ingreso base de liquidación de las personas sujetas al régimen de transición, «siendo lo correcto que ordene aplicar el promedio de los últimos 10 años o del tiempo que le hiciere falta con los factores salariales enlistados en el Decreto 1158 de 1994, conforme lo establece inciso tercero (sic) del artículo 36 concordante con el artículo 21 de dicha Ley».15 1.2. Contestación a la acción de revisión Por escrito de fecha 27 de marzo de 2019,16 el señor Jaime Abello Soto, por conducto de apoderado judicial, respondió a la acción de revisión y se opuso a sus pretensiones. Las razones que expuso para sustentar la contestación, fueron las siguientes: i) Se presenta la caducidad de la acción, toda vez que de conformidad con el artículo 251 del CPACA, el término para interponer el recurso de revisión, en los casos previstos en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, es de 5 años; por lo tanto, puesto que la entidad accionante «interpuso el recurso el 30 de junio de 2018» (sic), contra una sentencia del 18

de junio de 2013, la oportunidad habría fenecido, ya que el término se cumplía el 18 de junio de 2018. ii) La sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca fue proferida conforme a derecho y a la jurisprudencia vigente para la fecha, pues para entonces era de aplicación la Sentencia de Unificación del Consejo de Estado del 4 de agosto de 2010, en virtud de la cual la liquidación de la pensión «debía realizarse teniendo en cuenta todo el conjunto 13 Folio 165 de la acción de revisión. 14 Folio 169 ibídem. 15 Folio 169 ibídem. 16 Folios 229 al 235 ibídem. normativo anterior a la Ley 100 de 1993, por tratarse de un beneficiario del régimen de transición». iii) En virtud del principio de seguridad jurídica, la sentencia recurrida no puede modificarse, pues así lo dispuso «la Sentencia de Unificación del 28 de agosto de 2018, proferida por el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso-administrativo (...)», que exceptuó de sus reglas «los casos en los que haya operado la cosa juzgada, como es el que acontece con la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca».

2. Consideraciones 2.1. Competencia La demanda, que en ejercicio de la acción de revisión ocupa la atención de la Sala, fue interpuesta el 7 de junio de 2018,17 esto es, en vigencia del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo –Ley 1437 de 201118-, por lo que esta corporación es competente para conocerla, en aplicación de lo dispuesto por el párrafo segundo del artículo 249 ejusdem19. Asimismo, atendiendo al criterio de especialización,

por tratarse de un asunto de carácter laboral, la Sección Segunda, en la Subsección a la que corresponda el reparto del proceso, es competente para conocer del recurso extraordinario, según lo previsto en el artículo 13 del Acuerdo 080, de 12 de marzo de 2019.20 De igual manera, de conformidad con el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, el Consejo de Estado es competente para conocer de la revisión de las providencias judiciales «que hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza (…) a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación».21 17 Folio 171 de la acción de revisión. 18 El CPACA entró en vigencia el 2 de julio de 2012. 19 «Artículo 249. Competencia. (…) De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por los Tribunales Administrativos conocerán las secciones y subsecciones del Consejo de Estado según la materia. De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por tos jueces administrativos conocerán los Tribunales Administrativos.» (Resalta la Sala). 20 «Por medio del cual se expide el reglamento interno del Consejo de Estado». 21 Cabe agregar, que la Corte Constitucional, a través de la Sentencia SU-427 de 2016, también reconoció a la UGPP

como sujeto activo para presentar la acción de revisión de que trata el citado artículo 20 de la Ley 797 de 2003. 2.1.2. Oportunidad La UGPP invocó como causal de revisión la prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003. En el sub lite, puesto que la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca quedó ejecutoriada el día 18 de junio de 2013,22 y la acción especial de revisión se interpuso el 7 de junio de 2018, la demanda se encuentra dentro del término de los cinco años establecido por el artículo 251 del CPACA para estos eventos, comoquiera que este se extendía hasta el 18 de junio de 2018. 2.2. Problema jurídico El problema jurídico consiste en determinar si la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, de 30 de mayo de 2013, está inmersa en la causal del literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, que permite acudir a la acción especial de revisión «Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables.». 2.3. Marco normativo y jurisprudencial 2.3.1. La acción de revisión de la Ley 797 de 2003 El artículo 20 de la Ley 797 de 200311 estableció la posibilidad de revisar las providencias judiciales que hubiesen decretado (o decreten) el reconocimiento de sumas periódicas a cargo del Tesoro Público o de fondos de naturaleza pública, cuando se dieran las

siguientes circunstancias: ARTÍCULO 20. REVISIÓN DE RECONOCIMIENTO DE SUMAS PERIÓDICAS A CARGO DEL TESORO PÚBLICO O DE FONDOS DE NATURALEZA PÚBLICA. <Apartes tachados INEXEQUIBLES> Las providencias judiciales que en cualquier tiempo hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y 22 Según constancia de ejecutoria de la Secretaría General del Tribunal, visible en folio 132 de la demanda. Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial. La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse en cualquier tiempo por las causales consagradas para este en el mismo código y además: a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables.12 Como puede observarse, si bien el precepto jurídico transcrito indica que la acción de revisión debe tramitarse a través del procedimiento señalado para el recurso

extraordinario de revisión, actualmente regulado por los artículos 248 y siguientes del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, lo cierto es que presenta ciertas particularidades que han sido advertidas y señaladas tanto por la jurisprudencia del Consejo de Estado como de la Corte Constitucional, de la siguiente manera: i) Son susceptibles del recurso no solo sentencias ejecutoriadas, sino también otro tipo de providencias que tengan como efecto el reconocimiento de una prestación, ellas pueden ser autos que terminan anormalmente el proceso y aquellos actos que sean consecuencia de acuerdos, tales como transacción y conciliación. ii) Están legitimadas para su interposición el Gobierno Nacional, por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación (art. 20 de la Ley 797 de 2003) y las entidades que realizan el reconocimiento de pensiones. iii) Respecto de su alcance, la jurisprudencia advirtió que no se extiende a reabrir el debate probatorio, sino que se trata de revisar el valor de las pensiones reconocidas en contra de lo ordenado por la ley, con el propósito de salvaguardar el equilibrio entre la prestación y su legalidad, además de velar por la protección de los recursos limitados del tesoro público, la liquidez, solvencia y sostenibilidad del Sistema de Seguridad Social, así como el principio de universalidad que lo inspira. iv) De esta manera, no se trata de una tercera instancia que admita reabrir el debate sobre el derecho a una prestación, pues su marco se encuentra circunscrito a revisar los

aspectos concernientes al reconocimiento del derecho (literal a) y a la liquidación de aquel (literal b), cuando se concedió con vulneración del debido proceso o de la ley, o en un valor mayor al que corresponde. v) Igualmente, se entienden excluidos de su alcance los asuntos relativos al reconocimiento de prestaciones periódicas inferiores a las que se deben de acuerdo con las normas que rigen la materia. Con todo, conviene recordar que el ejercicio de esta clase de recursos entra en colisión con los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica, por lo que estos mecanismos se instituyeron como una excepción, que solo debe admitirse frente a un fin legítimo, el cual, en estos casos, es determinar si el reconocimiento (pensional) se hizo con violación al debido proceso o, si como en este caso se invoca, la cuantía reconocida excede lo ordenado por la ley. Así lo precisó la Corte Constitucional al decidir la exequibilidad del artículo 249 del CPACA en la Sentencia C-450 de 2015, donde reiteró23 que el recurso extraordinario de revisión, previsto en la mayoría de las áreas del derecho,24 procede contra sentencias ejecutoriadas, «buscando esencialmente el restablecimiento de la justicia material y constituyendo una excepción al principio general de la cosa juzgada». Por consiguiente, el principio de cosa juzgada admite tanto las excepciones dispuestas por el legislador como las previstas en las normas que gobiernan el recurso extraordinario y, por ende, la acción especial que en este caso se impetra. 2.3.2. La causal de revisión invocada La entidad demandante invocó como sustento de la