CE-SECCION SEGUNDA-11001-03-25-000-2018-00983-00(3229-18)

RECURSO ESPECIAL DE REVISIÓN / CUANTÍA DEL DERECHO

RECONOCIDO EXCEDE LO DEBIDO POR LEY / INGRESO BASE DE LIQUIDACIÓN EN EL RÉGIMEN DE TRANSICIÓN PENSIONAL - Aplicación del criterio jurisprudencial vigente al momento de proferir la decisión Luego de examinar los supuestos fácticos y jurídicos del caso sub lite, la Sala encuentra mérito suficiente para declarar infundada la acción de revisión, de acuerdo con las siguientes razones: En primer lugar, la Sala debe precisar que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, tomando como sustento la otrora jurisprudencia de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en particular, las sentencias del 7 de febrero de 2008, radicado 2500023250020040143401; y del 21 de septiembre de 2000, radicado 0470-1999, determinó (al igual que lo hiciera el a quo) que la normativa aplicable al actor era la anterior a la Ley 33 de 1985, al encontrarse cobijado por el régimen de transición dispuesto por dicha ley, por tener más de 15 años de servicios a su entrada en vigor. En consecuencia, como aquella norma presentaba un vacío en cuanto a la liquidación pensional, debía aplicársele el régimen anterior en su conjunto, según lo dispuesto por la mencionada jurisprudencia del Consejo de Estado sobre el principio de inescindibilidad de la norma, esto es, el contemplado en la Ley 4ª de 1966 y los decretos 3135 de 1968, 1848 de 1969 y 1045 de 1978. (…)la sentencia del 2 de

agosto de 2012 no fue caprichosa al momento de definir el ingreso base de liquidación (IBL) aplicable al señor Miguel Álvarez Olaya, como beneficiario del régimen de transición previsto en el citado artículo 36 de la Ley 100 de 1993 (norma que se encontraba vigente para el momento en el que consolidó el derecho pensional), sino que fue respetuosa de la tesis jurisprudencial que había decantado la Sección Segunda del Consejo de Estado para la época. Concretamente, la unificada en la sentencia del 4 de agosto de 2010, a través de cual esta corporación consideró que el IBL sí forma parte del régimen de transición, puesto que «la Ley 33 de 1985 no indica en forma taxativa los factores salariales que conforman la base de liquidación pensional, sino que los mismos están simplemente enunciados y no impiden la inclusión de otros conceptos devengados por el trabajador durante el último año de prestación de servicios». Por tanto, a juicio de esta Sala, la posición adoptada por el tribunal guardó armonía con la jurisprudencia imperante en el órgano de cierre de lo contenciosoadministrativo para la fecha, razón por la cual debe mantenerse, por ser una situación consolidada que goza de los efectos de cosa juzgada. NOTA DE RELATORÍA: Sobre el ingreso base de liquidación de los beneficiarios del régimen de transición pensional del inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, ver: C. de E, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018, rad.: 52001-23-33-000-2012-00143-01 (4403-2013) (IJ),

C.P. César Palomino Cortés.

FUENTE FORMAL : LEY 797 DE 2003 - ARTÍCULO 20 LITERAL B

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN A

Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS

Bogotá, D. C., veintisiete (27) de mayo de dos mil veintiuno (2021).

Radicación número: 11001-03-25-000-2018-00983-00(3229-18)

Actor: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y

CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL (UGPP)

Demandado: MIGUEL ANTONIO ÁLVAREZ OLAYA Referencia: ACCIÓN ESPECIAL DE REVISIÓN Tema: Artículo 20 Ley 797 de 2003, IBL Ley 33 de 1985, Decreto 1045 de 1978

(régimen de transición) Decide la Sala la acción de revisión interpuesta por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) contra la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, de 2 de agosto de 2012, mediante la cual confirmó parcialmente la del Juzgado Dieciséis Administrativo del Circuito de Bogotá, de 7 de marzo de 2012, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.

1. Antecedentes 1.1. La acción especial de revisión 1.1.1. Las pretensiones La UGPP, a través de apoderado judicial, interpuso acción de revisión contra la sentencia

indicada en el párrafo precedente, para lo cual invocó la causal contenida en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, que a su tenor señala lo siguiente: Artículo 20. Revisión de reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública. […] b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables1. 1 Folio 134 de la acción de revisión. En virtud de esta, pidió infirmar la sentencia de segunda instancia y, en su lugar, proferir una nueva decisión en la que se declare lo siguiente: SEGUNDA: Declarar que a MIGUEL ANTONIO ALVAREZ OLAYA, en cuanto a la liquidación de su mesada pensional, no es acreedora (sic) de un DERECHO ADQUIRIDO amparable por la Legislación Colombiana, y en su lugar, ORDENAR LA RELIQUIDACIÓN Y PAGO de su mesada pensional conforme a las reglas previstas en las Sentencias C-168 de 1995, C-258 de 2013, Auto 326 de 2014, SU-230 de 2015, SU-427 de 2016, SU-210 de 2017, Auto 229 de 2017, SU-395 de 2017, SU-631 de 2017, T-039 de 2018, proferidas por la Sala Plena de la Corte Constitucional, esto es, adoptando como INGRESO BASE DE LIQUIDACIÓN las directrices fijadas en el inciso 3 del artículo 36 o las consignadas en el artículo 21 de la Ley 100 de 1993, según el caso, así

como los FACTORES BASE DE COTIZACIÓN TAXATIVAMENTE determinados en el Decreto 1158 de 1994 y demás disposiciones que EXPRESAMENTE consagren esa condición de FACTORES SALARIALES con incidencia pensional, y fijando como MONTO PENSIONAL O TASA DE REEMPLAZO el 75% previsto en la Ley 33 de 1985; por haber adquirido su status pensional conforme a las condiciones del RÉGIMEN DE TRANSICIÓN creado por el Sistema General de Pensiones, y no antes.

TERCERA: Como consecuencia de lo anterior, ORDENAR a la Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP-

(sic), RELIQUIDAR Y PAGAR la mesada pensional de MIGUEL ANTONIO ALVAREZ OLAYA, conforme a las reglas previstas en las Sentencias C-168 de 1995, C-258 de 2013, Auto 326 de 2014, SU-230 de 2015, SU-427 de 2016, SU-210 de 2017, Auto 229 de 2017, SU-395 de 2017, SU-631 de 2017, proferidas por la Sala Plena de la Corte Constitucional, esto es, adoptando como INGRESO BASE DE LIQUIDACIÓN las directrices fijadas en el inciso 3 del artículo 36 o las consignadas en el artículo 21 de la Ley 100 de 1993, según el caso, así como los FACTORES BASE DE COTIZACIÓN TAXATIVAMENTE determinados en el Decreto 1158 de 1994 y demás disposiciones que EXPRESAMENTE consagren esa condición de FACTORES SALARIALES con incidencia pensional, y fijando como MONTO PENSIONAL O TASA DE REEMPLAZO el 75% de lo

devengado en el devengado (sic) en el último año de servicios, por haber adquirido su status pensional conforme a las condiciones del RÉGIMEN DE TRANSICIÓN creado por el Sistema General de Pensiones, y no antes. 1.1.2. Hechos Los hechos relevantes que sirven de fundamento a la presente acción son, en síntesis, los siguientes: i) Miguel Antonio Álvarez Olaya nació el 8 de enero de 19512 y prestó sus servicios al Ministerio de Educación Nacional, en el lapso comprendido entre el 1 de febrero de 1970 y el 17 de diciembre de 2007, y su último cargo fue el de celador, código 615, grado 6.3 ii) El 29 de mayo de 2007, mediante la Resolución 24771, la extinta Caja Nacional de Previsión Social (Cajanal) le reconoció y ordenó el pago de una pensión de jubilación al 2 Según copia simple de su Cédula de Ciudadanía obrante en el folio 115 de la demanda de revisión. 3 Según la Resolución 61968 de 29 de diciembre de 2008, expedida por Cajanal, fs.17 al 23 del cuaderno 3. señor Álvarez Olaya, en cuantía de $533.993,72, efectiva a partir del 1 de julio de 2006 y condicionada al retiro definitivo del servicio, el cual ocurrió el 17 de diciembre de 2007. Lo anterior, teniendo en cuenta «el 75% del promedio de lo devengado sobre el salario promedio de 10 años, conforme a lo establecido en el artículo 36 de la Ley 100/93, y en sentencia 168 del 20 de abril de 1995 de la Corte Constitucional (…)».4

1. El 24 de junio de 2008, el señor Álvarez Olaya solicitó a Cajanal la reliquidación de su pensión de vejez por retiro definitivo del servicio.5 iv) El 29 de diciembre de 2008, a través de la Resolución 61968, la entidad de previsión social reliquidó la pensión del demandado y elevó su cuantía a la suma de $554.141,55, efectiva a partir del 18 de diciembre de 2007. Esto como resultado de aplicar «el 75% del promedio de lo devengado entre el 18 de diciembre de 1997 hasta el 17 de diciembre de 2007, último salario aportado».6 Fueron «disposiciones aplicables: Ley 100/93 art. 36 y decreto 01 de 1984». Contra esta decisión, el beneficiario presentó el recurso de reposición. v) El 21 de febrero de 2011, mediante la Resolución PAP039988, Cajanal resolvió el recurso de reposición y decidió confirmar «en todas y cada una de sus partes» el acto administrativo del 29 de diciembre de 2008. vi) El 4 de agosto de 2011, el señor Álvarez Olaya, mediante apoderado, promovió acción de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de Cajanal, con el propósito de obtener la nulidad de las resoluciones 61968 del 29 de diciembre de 2008 y PAP039988 del 21 de febrero de 2011 y, como restablecimiento del derecho, «[el reconocimiento y pago] de su pensión mensual vitalicia de vejez (...) con la totalidad de factores de salario del último año de servicio (…)».7 viii) El 7 de marzo de 2012, el Juzgado Dieciséis Administrativo del Circuito de Bogotá

profirió sentencia de primera instancia en la que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. El juez entendió que para liquidar la pensión del demandante debía aplicarse la Ley 4 de 1966 y los decretos 3135 de 1968 y 1045 de 1978, pues a la entrada en vigor de la Ley 33 de 1985 (modificada por la Ley 62 de 1985), este contaba con más de 15 años de servicio y, por consiguiente, según el artículo 1 de dicha ley, quedaba excluido 4 Folios 65 al 69 del cuaderno 3. 5 Folios 9 al 11 ibídem. 6 Folios 71 al 77 del cuaderno 3. 7 Folios 50 al 61 del cuaderno 3. de su cobertura. En consecuencia, ordenó reliquidar la pensión de jubilación del demandante con la totalidad de los factores salariales «que percibió durante su último año de servicios», a saber, la bonificación básica, la bonificación por servicios prestados, horas extra, alimentación, transporte, prima de servicios (1/12), prima de vacaciones (1/12), homologación asignación básica (1/12) y prima de navidad. Por su parte, declaró probada la excepción de prescripción alegada por la parte demandada y estableció los efectos fiscales de la reliquidación, a partir del 2 de septiembre de 2008.8 ix) Contra la anterior decisión, tanto la parte demandante como la demandada interpusieron el recurso de apelación. La primera, para alegar que no había operado el fenómeno de la prescripción, por lo que «los efectos fiscales del pago son desde el 18 de diciembre de

2007», es decir, cuando le fue reconocida la pensión. La segunda, para insistir en la legalidad de los actos administrativos demandados, toda vez que la pensión de jubilación «fue calculada con lo que taxativamente estipula el Decreto 1158 de 1994 como los factores salariales aplicables al régimen general de seguridad social».9 x) El 2 de agosto de 2012, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, en sentencia de segunda instancia, al resolver la apelación formulada contra el fallo del juzgado, decidió confirmarlo parcialmente. 1.1.3. La sentencia objeto de revisión El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, mediante sentencia de 2 de agosto de 2012, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por Miguel Antonio Álvarez Olaya contra Cajanal EICE en Liquidación (hoy UGPP), confirmó parcialmente la del Juzgado Dieciséis Administrativo del Circuito de Bogotá, que había accedido parcialmente a las pretensiones de la demanda, para precisar «que la fecha de efectividad fiscal para el pago de la reliquidación pensional ordenada es a partir del 18 de diciembre de 2007 (…)». Los fundamentos fácticos y jurídicos de la providencia pueden resumirse de la siguiente manera: i) Se estableció como problema jurídico «si al demandante le asist[ía] el derecho a obtener el reconocimiento y pago de la reliquidación pensional, con inclusión de la totalidad de los factores salariales devengados durante el año anterior a la consolidación de su derecho pensional, tal como se solicitó en la demanda».10

8 Folios 120 al 134 del cuaderno 3. 9 Folios 139 y 162 del cuaderno 3 del ordinario. 10 Folio 164 del cuaderno 3. ii) Al respecto, se determinó que el actor tenía derecho a que su pensión fuera reliquidada con aplicación de la Ley 33 de 1985; sin embargo, comoquiera que la jurisprudencia del Consejo de Estado11 consideraba que dicha ley «no señaló nada en cuanto a liquidación», debía aplicarse el régimen anterior que le resultaría más favorable, este es, el contemplado por el Decreto 3135 de 1968, reglamentado por el Decreto 1848 de 1969. iii) En ese sentido, como el citado Decreto 1848 no había establecido los factores a tener en cuenta para liquidar la pensión de jubilación, debía acudirse a los enlistados en el Decreto 1045 de 1978, el cual, en su artículo 45, los recogía de forma expresa. iv) Consecuencia de lo anterior, se concluyó que la pensión de jubilación del actor debía ser liquidada «tomando el último año de servicio como lapso de referencia» y «aplicando el régimen anterior en su integridad». Es decir, que además de los factores salariales «que ya han sido considerados [en las resoluciones demandadas], debían incluirse «los factores de alimentación, transporte, prima de servicios, de vacaciones, homologación de sueldo básico y prima de navidad (…)». v) Finalmente, se analizó lo referente al fenómeno de la prescripción y se determinó que, debido a la solicitud de conciliación del demandante, se encontraba acreditada la suspensión del término, por lo que se modificó el ordinal tercero de la decisión apelada

para «precisar que la efectividad fiscal para el pago de la reliquidación ordenada [sería] a partir del 18 de diciembre de 2007».12 La sentencia cobró ejecutoria el día 24 de agosto de 2012.13 1.1.4. La causal de revisión invocada La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (en adelante UGPP) considera que la providencia objeto de revisión está incursa en la causal del literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, la cual señala que puede ser revisada una sentencia judicial que reconozca una pensión cuando «(…) la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, 11 Se acudió a la sentencia del 7 de febrero de 2008, radicado 2004-01434-01, C.P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren. 12 Folios 172 y 173 del cuaderno 3. 13 Según Constancia de Ejecutoria de la Secretaría del Tribunal, visible en folio 178 del cuaderno 3. pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables»14. Lo anterior, sobre la base de los siguientes argumentos: i) La sentencia objeto de revisión transgrede los artículos 1, 2, 6, 121, 123 y 124 de la Constitución; la Ley 100 de 1993, el Decreto 1158 de 1994 y el Acto Legislativo 01 de 2005, en razón a que se aparta del tenor literal de las normas aplicables en relación con el ingreso base de liquidación que se debe tomar para el cálculo de la prestación, con fundamento en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y de acuerdo con la interpretación que

al respecto ha dado la Corte Constitucional. ii) El restablecimiento del derecho ordenado en la providencia excede lo debido de acuerdo con la ley, al haber accedido a una reliquidación pensional en contravía de lo dispuesto por la Ley 100 de 1993, pues si bien «es indiscutible» que el régimen especial aplicable al señor Miguel Álvarez Olaya es el contemplado en «la Ley 33 de 1985 (…) por estar inmerso en el régimen de transición (…)»15, el reconocimiento de su pensión debe realizarse bajo las condiciones de edad, tiempo de servicios y monto previstas en dichas normas; pero no así el ingreso base de liquidación, el cual debe calcularse según lo dispuesto por el artículo 36 de la Ley 100 de 1993. iii) En el caso concreto se configura un «abuso palmario del derecho» que atenta contra la sostenibilidad fiscal del Estado, comoquiera que el reconocimiento pensional no atendió debidamente al artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y a los precedentes vinculantes de la Corte Constitucional respecto de la forma de liquidar el ingreso base de liquidación de las personas sujetas al régimen de transición, «siendo lo correcto que ordene aplicar el promedio de los últimos 10 años o del tiempo que le hiciere falta con los factores salariales enlistados en el Decreto 1158 de 1994, conforme lo establece inciso tercero (sic) del artículo 36 concordante con el artículo 21 de dicha Ley».16 1.2. Contestación a la acción de revisión Por escrito de 12 de abril de 201917, el apoderado judicial del señor Álvarez Olaya se opuso a las pretensiones de la demanda y solicitó desestimar la acción de revisión impetrada por

la UGPP, con base en las siguientes razones de defensa: 14 Folio 306 del cuaderno principal. 15 Folio 140 de la acción de revisión. 16 Folio 144 ibídem. 17 Folios 188 al 193 ibídem. i) La reliquidación de la pensión de su representado fue una operación legal y, por tanto, ajustada a derecho. Al incluirse en ella todos los factores salariales que el señor Álvarez Olaya devengaba en el año anterior al retiro del servicio, se obtuvo una mesada racional, que en ningún caso excede la cuantía legal que le corresponde a un exservidor del Ministerio de Educación Nacional, el cual tenía derecho a que la liquidación de su mesada se llevara a cabo con arreglo a la normativa anterior a la Ley 100 de 1993, por encontrarse cobijado por el régimen de transición; esto es, tomando como base el 75% de la totalidad de los factores salariales que devengó en el año inmediatamente anterior a su retiro. ii) La causal invocada por la UGPP resulta infundada, toda vez que la sentencia, a través de la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca accedió a ordenar la reliquidación de la pensión, se profirió en armonía con la normativa y la jurisprudencia vigentes, por lo que no existe ningún motivo para que, en revisión, se admita el análisis o la modificación de los defectos que a bien tenía derecho la entidad accionante de reclamar en el momento procesal oportuno. De acogerse la revisión pretendida, se vulneraría el principio de la cosa juzgada y se desconocerían los derechos adquiridos del señor Álvarez Olaya. iii) Debe tenerse en cuenta y darse aplicación a los principios de la confianza legítima y

buena fe, y el derecho fundamental al mínimo vital del señor Miguel Antonio Álvarez Olaya.

2. Consideraciones 2.1. Competencia La demanda, que en ejercicio de la acción de revisión ocupa la atención de la Sala, fue interpuesta el 12 de junio de 201818, esto es, en vigencia del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo –Ley 1437 de 201119-, por lo que esta corporación es competente para conocerla, en aplicación de lo dispuesto por el párrafo segundo del artículo 249 ejusdem20. Asimismo, atendiendo al criterio de especialización, por tratarse de un asunto de carácter laboral, la Sección Segunda, en la Subsección a la que corresponda el reparto del proceso, es competente para conocer del recurso 18 Folio 146 de la acción de revisión. 19 El CPACA entró en vigencia el 2 de julio de 2012. 20 «Artículo 249. Competencia. (…) De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por los Tribunales Administrativos conocerán las secciones y subsecciones del Consejo de Estado según la materia.

De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por tos jueces administrativos conocerán los Tribunales Administrativos.» (Resalta la Sala). extraordinario, según lo previsto en el artículo 13 del Acuerdo 080, de 12 de marzo de 201921. De igual manera, de conformidad con el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, el Consejo de Estado es competente para conocer de la revisión de las providencias judiciales «que hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de

naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza (…) a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación».22 2.1.2. Oportunidad La UGPP invocó como causal de revisión la prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003. En el sub lite, puesto que la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca quedó ejecutoriada el 24 de agosto de 201223, y la acción especial de revisión se interpuso el 12 de junio de 2018, a priori, la demanda estaría fuera del término de los cinco años establecido por el artículo 251 del CPACA para estos eventos. Sin embargo, teniendo en cuenta que la Corte Constitucional, en la sentencia SU-427 de 2016, determinó que el plazo para acudir a la revisión de las decisiones judiciales, por las causales previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, debía contabilizarse a partir del momento en que la UGPP asumió la defensa judicial de los asuntos a cargo Cajanal, esto es, el 12 de junio de 2013 (fecha en la cual inició la sucesión procesal entre estas dos entidades), la presente demanda se encuentra dentro del término previsto por la señalada providencia, comoquiera que este se extendía hasta el 12 de junio de 2018. 2.2. Problema jurídico El problema jurídico consiste en determinar si la sentencia del Tribunal Administrativo de

Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, de 2 de agosto de 2012, está inmersa en la causal del literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, que permite acudir a la acción especial de revisión «Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo 21 «Por medio del cual se expide el reglamento interno del Consejo de Estado». 22 Cabe agregar, que la Corte Constitucional, a través de la Sentencia SU-427 de 2016, también reconoció a la UGPP como sujeto activo para presentar la acción de revisión de que trata el citado artículo 20 de la Ley 797 de 2003. 23 Según Constancia de Ejecutoria de la Secretaría del Tribunal, visible en folio 178 del cuaderno 3. debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables.» 2.3. Marco normativo y jurisprudencial 2.3.1. La acción de revisión de la Ley 797 de 2003 El artículo 20 de la Ley 797 de 200311 estableció la posibilidad de revisar las providencias judiciales que hubieran decretado -o decretenel reconocimiento de sumas periódicas a cargo del Tesoro Público o de fondos de naturaleza pública, cuando se dieran las siguientes circunstancias: ARTÍCULO 20. REVISIÓN DE RECONOCIMIENTO DE SUMAS PERIÓDICAS A CARGO DEL TESORO PÚBLICO O DE FONDOS DE NATURALEZA PÚBLICA. <Apartes tachados INEXEQUIBLES> Las providencias judiciales que en cualquier tiempo hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al

tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial. La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse en cualquier tiempo por las causales consagradas para este en el mismo código y además: a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables.12 Como puede observarse, si bien el precepto jurídico transcrito indica que la acción de revisión debe tramitarse a través del procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión, actualmente regulado por los artículos 248 y siguientes del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, lo cierto es que presenta ciertas particularidades que han sido advertidas y señaladas tanto por la jurisprudencia del Consejo de Estado como de la Corte Constitucional, de la siguiente manera: i) Son susceptibles del recurso no solo sentencias ejecutoriadas, sino también otro tipo de providencias que tengan como efecto el reconocimiento de una prestación, ellas pueden ser autos que terminan anormalmente el proceso y aquellos actos que sean consecuencia

de acuerdos, tales como transacción y conciliación. ii) Están legitimadas para su interposición el Gobierno Nacional, por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación (art. 20 de la Ley 797 de 2003) y las entidades que realizan el reconocimiento de pensiones. iii) Respecto de su alcance, la jurisprudencia advirtió que no se extiende a reabrir el debate probatorio, sino que se trata de revisar el valor de las pensiones reconocidas en contra de lo ordenado por la ley, con el propósito de salvaguardar el equilibrio entre la prestación y su legalidad, además de velar por la protección de los recursos limitados del tesoro público, la liquidez, solvencia y sostenibilidad del Sistema de Seguridad Social, así como el principio de universalidad que lo inspira. iv) De esta manera, no se trata de una tercera instancia que admita reabrir el debate sobre el derecho a una prestación, pues su marco se encuentra circunscrito a revisar los aspectos concernientes al reconocimiento del derecho (literal a) y a la liquidación de aquel (literal b), cuando se concedió con vulneración del debido proceso o de la ley, o en un valor mayor al que corresponde. v) Igualmente, se entienden excluidos de su alcance los asuntos relativos al reconocimiento de prestaciones periódicas inferiores a las que se deben de acuerdo con las normas que rigen la materia. Con todo, conviene recordar que el ejercicio de esta clase de recursos entra en colisión con los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica, por lo que estos mecanismos se

instituyeron como una excepción que solo debe admitirse frente a un fin legítimo, que en estos casos es determinar si el reconocimiento (pensional) se hizo con violación al debido proceso o, si como en este caso se invoca, la cuantía reconocida excede lo ordenado por la ley. Así lo precisó la Corte Constitucional al decidir la exequibilidad del artículo 249 del CPACA en la Sentencia C-450 de 2015, donde reiteró24 que el recurso extraordinario de revisión, previsto en la mayoría de las áreas del derecho25, procede contra sentencias 24 Corte Constitucional, sentencia C-871 de 2003: «Con todo, el principio de la cosa juzgada no tiene carácter absoluto pues puede llegar a colisionar con la justicia material del caso concreto. Para enfrentar tal situación se ha consagrado la acción de revisión, la cual permite en casos excepcionales dejar sin valor una sentencia ejecutoriada en aquellos casos en que hechos o circunstancias posteriores a la decisión judicial revelan que ésta es injusta. En este sentido puede afirmarse que la revisión se opone al principio res iudicata pro veritate habertur para evitar que prevalezca una injusticia, pues busca aniquilar los efectos de la cosa juzgada de una sentencia injusta y reabrir un proceso ya fenecido. Su fin último es, entonces, buscar el imperio de la justicia y verdad material, como fines esenciales del Estado». 25 Corte Constitucional, sentencia C-520-09: «la procedencia y causales del recurso extraordinario de revisión se encuentran regulados: (i) En materia civil, en el Código de Procedimiento Civil, los artículos 379 y 380. En materia laboral, en la Ley 712 de 2001, artículos 30 y 31; (iii) En el ámbito penal, en la Ley 600 de 2000, artículo 192; y (iv) En

ejecutoriadas, «buscando esencialmente el restablecimiento de la justicia material y constituyendo una excepción al principio general de la cosa juzgada». Por consiguiente, el principio de cosa juzgada admite tanto las excepciones dispuestas por el legislador como las previstas en las normas que gobiernan el recurso extraordinario y, por ende, la acción especial que en este caso se impetra. 2.3.2. La causal de revisión invocada La entidad demandante invocó como sustento de la acción de revisión la causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, que a su tenor señala lo siguiente: Artículo 20. Revisión de reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública. […] b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables. Sobre el particular, cabe recordar que en la exposición de motivos26 de la Ley 797 de 2003, que introdujo en el ordenamiento la acción de revisión, se precisó que el propósito de las causales de revisión era contrarrestar los graves casos de corrupción que se estaban presentando en los reconocimiento