CE-SECCION SEGUNDA-11001-03-25-000-2018-01014-00(3260-18)

RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN - Ley 797 de 2003 artículo 20 / LEY 797 DE 2003 ARTÍCULO 20 - Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley / RÉGIMEN DE TRANSICIÓNIngreso base de liquidación / INGRESO BASE DE LIQUIDACIÓN - Aplicación jurisprudencia vigente para la fecha de expedición del fallo recurrido, esto es la sentencia del 4 de agosto de 2010 / RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN - Infundado El artículo 20 de la Ley 797 de 2003 extendió la posibilidad de revisar las sentencias que reconocen sumas periódicas a dos eventos: el primero, que el reconocimiento se haya obtenido con violación del debido proceso; y, el segundo, cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención. En relación con la causal de revisión del literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, esto es, cuando «el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso», la Sala precisa que es necesario que se exponga la vulneración del derecho al debido proceso en relación con los núcleos esenciales que lo componen. Sin embargo, si lo planteado por el recurrente es que la sentencia objeto de revisión excede lo debido de acuerdo con la ley, su examen se debe realizar en el marco de la causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003. La reliquidación pensional confirmada en la sentencia del Tribunal Administrativo de Boyacá no se obtuvo con violación al debido proceso, ni puede afirmarse que la cuantía del derecho reconocido excede

lo debido de acuerdo con la ley, puesto que el monto fue calculado de conformidad con las reglas jurisprudenciales definidas por la Sección Segunda del Consejo de Estado en su momento, esto es, las recogidas en las sentencias de 21 de junio de 2007, radicado 2001-12393-01; de 4 de agosto de 2010, radicado 2006-07509-01; y de 26 de febrero de 2012, radicado 2009-00288-01. Por todo lo anterior, y en línea con lo decidido previamente por esta corporación, la Sala considera que la causal de revisión prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 no se configura en el presente caso; toda vez que en la sentencia objeto de revisión se ordenó reliquidar la pensión conforme al marco normativo pensional anterior, en virtud del régimen de transición del que es beneficiaria la demandada, y bajo los parámetros fijados por la jurisprudencia unificada de la Sección Segunda del Consejo de Estado imperante para la época en que se definió el proceso judicial.

FUENTE FORMAL: LEY 797 DE 2003 - ARTÍCULO 20 / LEY 33 1985 / DECRETO 1045 DE 1978

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN "A"

Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS

Bogotá, D.C., treinta (30) de septiembre de dos mil veintiuno (2021).

Radicación número: 11001-03-25-000-2018-01014-00(3260-18)

Actor: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y

CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL - UGPP

Demandado: ANA ADORCINDA SORACÁ Referencia: ACCIÓN ESPECIAL DE REVISIÓN. TEMAS: ARTÍCULO 20 LEY 797 DE 2003, IBL DECRETO 546 DE 1971.

Decide la Sala la acción de revisión interpuesta por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) contra la sentencia del Tribunal Administrativo de Boyacá, de 4 de junio de 2013, que confirmó la del Juzgado 12 Administrativo de Tunja, de 23 de junio de 2011, que accedió a las pretensiones de la demanda.

1. ANTECEDENTES 1.1. La acción especial de revisión 1.1.1. Las pretensiones La UGPP, a través de apoderado judicial, interpuso acción de revisión contra la sentencia indicada en el párrafo precedente, para lo cual invocó la causal contenida en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, que a su tenor señala lo siguiente: Artículo 20. Revisión de reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública. […] b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables.1

En virtud de esta, pidió infirmar la sentencia de segunda instancia y, en su lugar, proferir una nueva decisión en la que se declare lo siguiente: SEGUNDA: Declarar que a ANA ADORCINDA SORACA, en cuanto a la liquidación de

su pensión de vejez, no es acreedora de un DERECHO ADQUIRIDO amparado por la Legislación Colombiana, y en su lugar, ORDENAR LA RELIQUIDACIÓN Y PAGO de su mesada pensional conforme a las reglas previstas en las Sentencias C-168 de 1995, C-258 de 2013, Auto 326 de 2014, SU-230 de 2015, SU-427 de 2016, SU210 de 2017, Auto 229 de 2017, SU-395 de 2017, SU-631 de 2017, T-039 de 2018, 1 Folio 222 de la acción de revisión. proferidas por la Sala Plena de la Corte Constitucional, esto es, adoptando como INGRESO BASE DE LIQUIDACIÓN las directrices fijadas en el inciso 3 del artículo 36 o las consignadas en el artículo 21 de la Ley 100 de 1993, según el caso, así como los FACTORES BASE DE COTIZACIÓN TAXATIVAMENTE determinados en el Decreto 1158 de 1994 y demás disposiciones que EXPRESAMENTE consagren esa condición de FACTORES SALARIALES con incidencia pensional, y fijando como MONTO PENSIONAL O TASA DE REEMPLAZO el 75% previsto en [el] Decreto 546 de 1971; por haber adquirido su status pensional conforme a las condiciones del RÉGIMEN DE TRANSICIÓN creado por el Sistema General de Pensiones, y no antes.

TERCERA: Como consecuencia de lo anterior, ORDENAR a la Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP- (sic), RELIQUIDAR Y PAGAR la mesada pensional de ANA ADORCINDA SORACA,

conforme a las reglas previstas en las Sentencias C-168 de 1995, C-258 de 2013, Auto 326 de 2014, SU-230 de 2015, SU-427 de 2016, SU-210 de 2017, Auto 229 de 2017, SU-395 de 2017, SU-631 de 2017, proferidas por la Sala Plena de la Corte Constitucional, esto es, adoptando como INGRESO BASE DE LIQUIDACIÓN las directrices fijadas en el inciso 3 del artículo 36 o las consignadas en el artículo 21 de la Ley 100 de 1993, según el caso, así como los FACTORES BASE DE COTIZACIÓN TAXATIVAMENTE determinados en el Decreto 1158 de 1994 y demás disposiciones que EXPRESAMENTE consagren esa condición de FACTORES SALARIALES con incidencia pensional, y fijando como MONTO PENSIONAL O TASA DE REEMPLAZO el 75% de lo devengado en el (sic) Asignación más elevada en el último año de servicio con inclusión de todos los factores; por haber adquirido su status pensional conforme a las condiciones del RÉGIMEN DE TRANSICIÓN creado por el Sistema General de Pensiones, y no antes. 1.1.2. Hechos Los hechos que sirven de fundamento a la presente acción son, en síntesis, los siguientes: i) La señora Ana Adorcinda Soracá nació el 5 de septiembre de 19522 y prestó sus servicios al Estado, en la Fiscalía General de la Nación, desde el 1 de julio de 1992 hasta el 31 de diciembre de 2007, y desde el 4 de julio de 2014 hasta el 31 de octubre de 2016,

y su último cargo fue el de asistente de fiscal I, en la Seccional de Tunja (Boyacá).3 ii) El 26 de enero de 2004, mediante la Resolución 0001002, la extinta Caja Nacional de Previsión Social (Cajanal) le reconoció y ordenó el pago de una pensión de jubilación, en cuantía de $981.228,30, efectiva a partir del 1 de noviembre de 2002. Lo anterior, en aplicación de «la Ley 100/93 y sentencia de unificación 168 del 20 de abril de 1995», teniendo en cuenta «el 75% del promedio de lo devengado sobre el salario promedio de 8 años, 7 meses (...) entre el 1 de abril de 1994 y el 30 de octubre de 2002», y con la 2 Conforme a la copia simple de su Cédula de Ciudadanía obrante en el folio 8 del cuaderno 5 del ordinario. 3 Según la Resolución 0001002 de 26 de enero de 2004, expedida por Cajanal, folios 57 al 59 de la acción de revisión. inclusión de los siguientes factores salariales: «asignación básica y bonificación por servicios prestados».4 iii) El 3 de noviembre de 2005, la señora Ana Adorcinda Soracá solicitó a Cajanal la reliquidación de su pensión de vejez, para que le fuera aplicado el régimen especial del Decreto 546 de 1971 y, en consecuencia, se le liquidara con el 75% de la asignación mensual más elevada de su último año de servicios y con la inclusión de la bonificación por servicios y las doceavas partes de las primas de servicios, vacaciones y navidad.5

1. El 17 de agosto de 2006, mediante la Resolución 41072, Cajanal accedió a la solicitud de reliquidación; no obstante, señaló que «no [era] opcional (...) incluir en la liquidación (...) los factores salariales reclamados por el interesado (sic), por cuanto dicha disposición

[el artículo 6 del Decreto 691 de 1994] fue subrogada por el Decreto entrante [1158 de 1994] (...) [por lo que] cualquier descuento que se hubiere podido efectuar sobre estos factores se considera ilegal, pues la norma en mención señala taxativamente sobre qué factores deben hacerse las correspondientes cotizaciones al sistema (...)». Por tal motivo, resolvió reliquidar la pensión de la señora Soracá con el «75% del promedio de lo devengado entre el 1 de julio de 1995 hasta el 30 de junio de 2005», tomando como factores salariales la asignación básica, la bonificación por servicios prestados y la prima de antigüedad, para elevar la cuantía de la mesada a $1.183.811,39.6 Contra este acto administrativo, la interesada interpuso el recurso de reposición. v) El 16 de agosto de 2007, a través de la Resolución 37834, Cajanal resolvió el recurso y decidió «modificar la parte motiva pertinente a la cuantía de la prestación y artículo 1.º de la Resolución No 41072 del 17 de agosto de 2005 (...)», en el sentido de «reliquidar la pensión de vejez a favor de la señora Ana (...) elevando la cuantía a la suma de (...) $1.291.341,34, efectiva a partir del 1 de julio de 2006, condicionada a acreditar el retiro

definitivo del servicio oficial».7Lo anterior, porque «el interesado aportó factores salariales hasta la fecha 30 de junio de 2006 (...)».8 vi) El 9 de octubre de 2008, en cumplimiento de un fallo de tutela,9 Cajanal expidió la Resolución 50957, a través de la cual reliquidó la pensión de vejez de la señora Soracá «con el 75% de la asignación mensual más elevada devengada en el último año de 4 Folios 57 al 59 de la acción de revisión. 5 Folios 62 al 64 ibídem. 6 Folios 75 al 78 de la acción de revisión. 7 Folios 89 al 92 ibídem. 8 Ibídem. 9 Del Tribunal Superior del Distrito de Bogotá, Sala Penal, de 12 de marzo de 2008. servicios, con todos los factores salariales [asignación básica, prima de navidad, bonificación por servicios prestados, prima de servicios, prima de vacaciones, prima de antigüedad, prima de alimentación y subsidio de transporte], teniendo en cuenta que laboró hasta el 30 de diciembre de 2007 (...)»; lo cual arrojó una nueva mesada de $1.660.258,94, efectiva a partir del 1 de enero de 2008.10 vii) El 29 de octubre de 2009, la señora Ana Adorcinda Soracá, por conducto de apoderado, promovió acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra Cajanal, con el fin de obtener la nulidad de las resoluciones 0001002 de 26 de enero de 2004, 41072 de 17 de agosto de 2006, 37834 de 16 de agosto de 2007 y 50957 de 9 de octubre

de 2008; y, como restablecimiento del derecho, la condena de la entidad a reconocer, liquidar y pagar su pensión de vejez «teniendo en cuenta el régimen especial vigente para los funcionarios de la Rama Judicial (...) decreto 546/71 (...) tomando como salario base de la liquidación el más alto devengado en el último año de servicios, incluyendo el 100% de la bonificación por servicios prestados y las doceavas partes de los demás factores salariales (...)».11 viii) El 23 de junio de 2011, el Juzgado Doce Administrativo del Circuito de Tunja profirió sentencia de primera instancia en la que accedió a las pretensiones de la demanda. En ese sentido, declaró la nulidad de las resoluciones 0001002 de 26 de enero de 2004, 41072 de 17 de agosto de 2006, 37834 de 16 de agosto de 2007, y la nulidad parcial de la Resolución 50957 de 9 de octubre de 2008; por lo que condenó a Cajanal, a título de restablecimiento del derecho, a reliquidar la pensión de vejez de la demandante «con el 75% de la asignación más alta devengada (...) durante su último año de servicios, de acuerdo con los preceptos contenidos en el Decreto 546 de 1971, incluyendo, además de los ya reconocidos (prima de Navidad, bonificación de servicios, prima de servicios, prima de vacaciones, prima de antigüedad, prima de alimentación y el subsidio de transporte) en la mencionada resolución (...), las doceavas correspondientes a la prima de productividad devengada por ella durante su último año de servicio (...)».12 ix) Contra la anterior sentencia, la demandante presentó el recurso de apelación, el cual

argumentó en que Cajanal no solo había omitido tener en cuenta la prima de productividad, sino también la totalidad de la asignación básica, toda vez que la señora Soracá percibió como sueldo $2.276.712; de manera que esta era la asignación que debía tenerse en cuenta. Además, la bonificación por servicios debía liquidarse en un 10 Folios 120 al 122 de la acción de revisión. 11 Folios 3 al 20 el cuaderno 4 del expediente ordinario. 12 Folios 191 al 207 de la acción de revisión. 100%; y las doceavas partes de la prima de servicios y de la prima de vacaciones, debían ser recalculadas porque lo percibido por estas era mayor a lo estimado por el a quo.13 x) El 4 de junio de 2013, el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Descongestión, resolvió el recurso de apelación y decidió confirmar la sentencia de primera instancia. 1.1.3. La sentencia objeto de revisión El Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Descongestión, mediante sentencia de 4 de junio de 2013,14 dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por Ana Adorcinda Soracá contra Cajanal, confirmó la del Juzgado Doce Administrativo del Circuito de Tunja, de 23 de junio de 2011, que había accedido a las pretensiones de la demanda. Los fundamentos fácticos y jurídicos de la providencia fueron los siguientes: i) La señora Ana Adorcinda Soracá es beneficiaria del régimen de transición que prevé el artículo 36 de la Ley 100 de 1993; por lo que tiene derecho a que su pensión de vejez se liquide en función del régimen especial de la Rama Judicial, contemplado en el Decreto

546 de 1971. ii) El ente de previsión debió calcular la pensión sobre el 75% de la asignación básica mensual más elevada que hubiese devengado en el último año de servicios, teniendo en cuenta todos los factores salariales que hubiera percibido en el año anterior a su retiro definitivo. iii) En lo relacionado con los temas de la alzada, esto es, si procede la liquidación de la pensión con la inclusión del sueldo de vacaciones, el 100% de la bonificación por servicios prestados y la doceava parte del total de las primas de servicios y vacaciones, también debe confirmarse la decisión del a quo, pues i) la jurisprudencia del Consejo de Estado no reconoce el sueldo de vacaciones como un factor salarial ni prestacional; ii) la bonificación por servicios prestados no puede computarse en un 100%, ya que se percibió por una sola vez y no de manera mensual; y iii) las primas de servicios y vacaciones se liquidaron de forma correcta, comoquiera que corresponden a las doceavas partes de las sumas devengadas por estos factores en el último año de servicios. 13 Así en el resumen del recurso efectuado por el Tribunal Administrativo de Antioquia en la sentencia del 20 de noviembre de 2017. 14 Folios 208 al 215 de la acción de revisión. La sentencia cobró ejecutoria el día 25 de junio de 2013.15 1.1.4. La causal de revisión invocada La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (en adelante UGPP) considera que la providencia objeto de revisión está incursa en la causal del literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, la cual

permite la revisión de una sentencia judicial que reconozca una pensión cuando «(…) la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables».16 Lo anterior, sobre la base de los siguientes argumentos: i) La sentencia objeto de revisión transgrede los artículos 1, 2, 6, 121, 123 y 124 de la Constitución; la Ley 100 de 1993, Ley 33 de 1985, el Decreto 1158 de 1994 y el Acto Legislativo 01 de 2005, en razón a que se aparta del tenor literal de las normas aplicables en relación con el ingreso base de liquidación que se debe tomar para el cálculo de la prestación, con fundamento en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y de acuerdo con la interpretación que al respecto ha dado la Corte Constitucional. ii) El restablecimiento del derecho ordenado en la providencia excede lo debido de acuerdo con la ley, al haber accedido a una reliquidación pensional en contravía de lo dispuesto por la Ley 100 de 1993, pues si bien «es indiscutible que el régimen especial aplicable a ANA ADORCINDA SORACA es el contemplado en el Decreto 546 de 1971 (…) por estar inmerso (sic) en el régimen de transición (…)»,17 también lo es que según la jurisprudencia de la Corte Constitucional, el reconocimiento de su pensión debe realizarse bajo las condiciones de edad, tiempo de servicios y monto previstas en dichas normas; pero no así el ingreso base de liquidación, el cual debe calcularse según lo dispuesto por el artículo 36 de la Ley 100 de 1993.

1. En el caso concreto se configura un «ABUSO PALMARIO DEL DERECHO» que atenta contra la sostenibilidad financiera del Estado, comoquiera que el reconocimiento pensional no atendió debidamente al artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y a los precedentes vinculantes de la Corte Constitucional18 respecto de la forma de liquidar el ingreso base de liquidación 15 Según el Oficio JD1-00461-2009-00287, del Juzgado Primero Administrativo de Descongestión de Tunja, obrante en el folio 444 del cuaderno 3 del ordinario. 16 Folio 222 de la acción de revisión. 17 Folio 227 ibídem. 18 Se mencionan las providencias C-168 de 1995, C-258 de 2013, SU-230 de 2015, SU-427 de 2016, SU-210 de 2017, SU-395 de 2017, SU-631 de 2017 y T-039 de 2018, y los autos 326 de 2014, Auto 229 de 2017 y T-039 de 2018. de las personas sujetas al régimen de transición, cuando lo correcto habría sido aplicar «el promedio de lo devengado en los últimos 10 años de servicio o del tiempo que le hiciere falta con los factores salariales enlistados en el Decreto 1150 de 1994, conforme lo establece inciso (sic) tercero del artículo 36 concordante con el artículo 21 de dicha Ley».19 1.2. Contestación a la acción de revisión Por escrito de 10 de abril de 2019,20 la señora Ana Adorcinda Soracá, por conducto de

apoderado, se opuso a las pretensiones de la demanda y solicitó desestimar la acción de revisión impetrada por la UGPP, con base en las siguientes razones: i) La causal invocada por la UGPP resulta infundada, toda vez que la sentencia, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Boyacá confirmó la orden de reliquidación de su pensión, se profirió en armonía con la normativa y la jurisprudencia vigentes, por lo que no existe ningún motivo para que, en revisión, se admita el análisis o la modificación de los defectos que a bien tenía derecho la entidad accionante de reclamar en el momento procesal oportuno. De acogerse la revisión pretendida, se vulneraría el principio de la cosa juzgada y se desconocerían sus derechos adquiridos. ii) La decisión del Tribunal Administrativo de Boyacá devino de la aplicación directa del precedente fijado mediante la sentencia de unificación de 4 agosto 2010, en la que se precisó que «los beneficiarios del régimen de transición, pensionados en atención a la Ley 33 de 1985, el Decreto 546 de 1971 y los regímenes inescindibles allí contenidos, tenían derecho a que se incluyera en su IBL todos los factores que fueron efectivamente devengados por el trabajador, previa deducción de los aportes que dejaron de efectuarse». iii) No deben tenerse en cuenta las citas que hace la demandante respecto a jurisprudencia y conceptos que son posteriores a la fecha en que la señora Ana Adorcinda fue incluida como beneficiaria de la pensión de jubilación, pues esos conceptos jurídicos pueden aplicarse para el futuro, pero no de forma retroactiva haciendo gravosa la

situación de la pensionada. 19 Folio 335 de la acción de revisión. 20 Folios 278 al 283 ibídem. iv) La entidad no puede fundamentar causales de revisión en la emisión de sentencias posteriores a la causación de la pensión, pues ello rompería la cosa juzgada sin que exista causal de revisión y con ello la seguridad jurídica. v) Debe tenerse en cuenta lo establecido por el Consejo de Estado en la Sentencia de Unificación del 28 de agosto de 2018, en la cual se precisó que las sentencias que acogieron la tesis anterior de esa corporación, en relación con las pensiones reconocidas o reliquidadas en el régimen de transición, no pueden considerarse que fueron con abuso del derecho o fraude de ley.

2. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia La demanda, que en ejercicio de la acción de revisión ocupa la atención de la Sala, fue interpuesta el 8 de junio de 2018,21 esto es, en vigencia del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo –Ley 1437 de 201122-, por lo que esta corporación es competente para conocerla, en aplicación de lo dispuesto por el párrafo segundo del artículo 249 ejusdem23. Asimismo, atendiendo al criterio de especialización, por tratarse de un asunto de carácter laboral, la Sección Segunda, en la Subsección a la que corresponda el reparto del proceso, es competente para conocer del recurso extraordinario, según lo previsto en el artículo 13 del Acuerdo 080, de 12 de marzo de

2019.24 De igual manera, de conformidad con el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, el Consejo de

Estado es competente para conocer de la revisión de las providencias judiciales «que hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza (…) a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y 21 Folio 232 de la acción de revisión. 22 El CPACA entró en vigencia el 2 de julio de 2012. 23 «Artículo 249. Competencia. (…) De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por los Tribunales Administrativos conocerán las secciones y subsecciones del Consejo de Estado según la materia. De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por tos jueces administrativos conocerán los Tribunales Administrativos.» (Resalta la Sala). 24 «Por medio del cual se expide el reglamento interno del Consejo de Estado». Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación».25 2.1.2. Oportunidad La UGPP invocó como causal de revisión la prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003. En el sub lite, puesto que la sentencia del Tribunal Administrativo de Boyacá quedó ejecutoriada el 25 de junio de 2013,26 y la acción especial de revisión se interpuso el 8 de junio de 2018, la demanda se halla dentro del término de los cinco años establecido por el artículo 251 del CPACA para estos eventos. 2.2. Problema jurídico El problema jurídico consiste en determinar si la sentencia del Tribunal Administrativo de

Boyacá, Sala de Descongestión, de 4 de junio de 2013, está inmersa en la causal del literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, que permite acudir a la acción especial de revisión «Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables.» 2.3. Marco normativo y jurisprudencial 2.3.1. La acción de revisión de la Ley 797 de 2003 El artículo 20 de la Ley 797 de 200327 estableció la posibilidad de revisar las providencias judiciales que hubieran decretado (o decreten) el reconocimiento de sumas periódicas a cargo del Tesoro Público o de fondos de naturaleza pública, cuando se dieran las siguientes circunstancias: ARTÍCULO 20. REVISIÓN DE RECONOCIMIENTO DE SUMAS PERIÓDICAS A CARGO DEL TESORO PÚBLICO O DE FONDOS DE NATURALEZA PÚBLICA. <Apartes tachados INEXEQUIBLES> Las providencias judiciales que en 25 Cabe agregar, que la Corte Constitucional, a través de la Sentencia SU-427 de 2016, también reconoció a la UGPP como sujeto activo para presentar la acción de revisión de que trata el citado artículo 20 de la Ley 797 de 2003. 26 Según el Oficio JD1-00461-2009-00287, del Juzgado Primero Administrativo de Descongestión de Tunja, obrante en el folio 444 del cuaderno 3 del ordinario. 27 Por la cual se reforman algunas disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se

adoptan disposiciones sobre los Regímenes Pensionales exceptuados y especiales. cualquier tiempo hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial. La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse en cualquier tiempo por las causales consagradas para este en el mismo código y además: a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables.12 Como puede observarse, si bien el precepto jurídico transcrito indica que la acción de revisión debe tramitarse a través del procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión, actualmente regulado por los artículos 248 y siguientes del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, lo cierto es que presenta ciertas particularidades que han sido advertidas y señaladas tanto por la jurisprudencia del Consejo de Estado como de la Corte Constitucional, de la siguiente manera: i) Son susceptibles del recurso no solo sentencias ejecutoriadas, sino también otro tipo de

providencias que tengan como efecto el reconocimiento de una prestación, ellas pueden ser autos que terminan anormalmente el proceso y aquellos actos que sean consecuencia de acuerdos, tales como transacción y conciliación. ii) Están legitimadas para su interposición el Gobierno Nacional, por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación (art. 20 de la Ley 797 de 2003) y las entidades que realizan el reconocimiento de pensiones. iii) Respecto de su alcance, la jurisprudencia advirtió que no se extiende a reabrir el debate probatorio, sino que se trata de revisar el valor de las pensiones reconocidas en contra de lo ordenado por la ley, con el propósito de salvaguardar el equilibrio entre la prestación y su legalidad, además de velar por la protección de los recursos limitados del tesoro público, la liquidez, solvencia y sostenibilidad del Sistema de Seguridad Social, así como el principio de universalidad que lo inspira. iv) De esta manera, no se trata de una tercera instancia que admita reabrir el debate sobre el derecho a una prestación, pues su marco se encuentra circunscrito a revisar los aspectos concernientes al reconocimiento del derecho (literal a) y a la liquidación de aquel (literal b), cuando se concedió con vulneración del debido proceso o de la ley, o en un valor mayor al que corresponde. v) Igualmente, se entienden excluidos de su alcance los asuntos relativos al reconocimiento de prestaciones periódicas inferiores a las que se deben de acuerdo con las normas que rigen la materia.

Con todo, conviene recordar que el ejercicio de esta clase de recursos entra en colisión con los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica, por lo que estos mecanismos se instituyeron como una excepción que solo debe admitirse frente a un fin legítimo, que en estos casos es determinar si el reconocimiento pensional se hizo con violación al debido proceso o, si como en este caso se invoca, la cuantía reconocida excede lo ordenado por la ley. Así lo precisó la Corte Constitucional al decidir la exequibilidad del artículo 249 del CPACA en la Sentencia C-450 de 2015, donde reiteró28 que el recurso extraordinario de revisión, previsto en la mayoría de las áreas del derecho29, procede contra sentencias ejecutoriadas, «buscando esencialmente el restablecimiento de la justicia material y constituyendo una excepción al principio general de la cosa juzgada». Por consiguiente, el principio de cosa juzgada admite tanto las excepciones dispuestas por el legislador como las previstas en las normas que gobiernan el recurso extraordinario y, por ende, la acción especial que en este caso se impetra. 2.3.2. La causal de revisión invocada La entidad demandante invocó como sustento de la acción de revisión la causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, que a su tenor señala lo siguiente: 28 Corte Constitucional, sentencia C-871 de 2003: «Con todo, el principio de la cosa juzgada no tiene carácter absoluto pues puede llegar a colisionar con la justicia material del caso concreto. Para enfrentar tal situación se ha consagrado la a