CE-SECCION SEGUNDA-11001-03-25-000-2018-01477-00(4834-18)

ACCIÓN ESPECIAL DE REVISIÓN / PENSIÓN DE JUBILACIÓN BENEFICIARIO

DEL RÉGIMEN DE TRANSICIÓN / DETECTIVE DEL DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE SEGURIDAD (DAS) / LIQUIDACIÓN CON EL ÚLTIMO AÑO DE SERVICIOS E INCLUSIÓN DE LA PRIMA DE RIESGO – Cosa juzgada anterior al cambio jurisprudencial que definió la liquidación de las pensiones de los beneficiarios del régimen de transición / ACCIÓN ESPECIAL DE REVISIÓN POR RECONOCIMIENTO PENSIONAL EN CUANTÍA SUPERIOR A LA DEBIDA – Improcedencia El tribunal, en concordancia con el criterio establecido en las mencionadas sentencias del 4 de agosto de 2010 y del 1 de agosto de 2013 de esta corporación, imperantes para la fecha de su decisión (15 de octubre de 2013), tuvo en cuenta como factor salarial la prima de riesgo devengada por la demandante en su condición de ex agente del DAS, pues aunque esta no estuviera enlistada taxativamente dentro del Decreto 1933 de 1989, el Consejo de Estado la venía reconociendo como tal, entre otras, en las sentencias de 10 de noviembre de 2010, radicado 2005-00052-01, y de 7 de octubre de 2010, radicado 2003-01447-01, que trajo diligentemente a colación. Por tanto, a juicio de esta Sala, la posición adoptada por el tribunal guardó armonía con la jurisprudencia imperante en el órgano de cierre de lo contencioso-administrativo para la fecha, razón por la cual debe mantenerse incólume, por ser una situación consolidada

que goza de los efectos de cosa juzgada. En este punto, la Sala debe recordar que el respeto hacia las decisiones proferidas con base en la normativa y la jurisprudencia vigentes para su época, constituye la salvaguarda de instituciones de raigambre constitucional como lo son la seguridad jurídica y la confianza legítima. Siendo así las cosas, en el sub lite la parte demandante no logró demostrar la vulneración de los artículos 1, 2, 6, 121, 123 y 124 constitucionales, así como de la Ley 100 de 1993, el Decreto 1158 de 1994, el Acto Legislativo 01 de 2005 y los parágrafos 4 y 5 del artículo 2 de la Ley 860 de 2003, citados en el escrito contentivo de la acción extraordinaria de revisión, en razón a que la interpretación del Tribunal Administrativo de Cundinamarca sobre tales contenidos normativos, plasmada en la sentencia objeto del recurso, se alineó, se itera, con el criterio jurisprudencial establecido por las sentencias del 4 de agosto de 2010 y del 1 de agosto de 2013 de esta corporación, vigente para la época de la expedición del fallo. De esta manera, comoquiera que no se configura la causal del literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, habrá de declararse infundada la acción extraordinaria de revisión interpuesta por la entidad recurrente.

FUENTE FORMAL: LEY 797 DE 2003 – ARTÍCULO 20 / LEY 797 DE 2003 – ARTÍCULO 21 / LEY 5 DE 1978 / DECRETO 1047 DE 1978 / DECRETO LEY

1933 DE 1989 / DECRETO 1848 DE 1969 / LEY 100 DE 1993 – ARTÍCULO 140 / DECRETO LEY 2090 DE 2003 – ARTÍCULO 6 / LEY 860 DE 2003 / LEY 100 DE 1993 – ARTÍCULO 6 / LEY 100 DE 1993 – ARTÍCULO 11 / LEY 100 DE 1993 – ARTÍCULO 21 / LEY 100 DE 1993 – ARTÍCULO 36 / DECRETO 1137 DE 1994 / DECRETO 2646 DE 1994

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN A

Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS

Bogotá, D.C., dieciocho (18) de marzo de dos mil veintiuno (2021).

Radicación número: 11001-03-25-000-2018-01477-00(4834-18)

Actor: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y

CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL (UGPP) Demandado: ÁNGEL MARÍA POLANIA GONZÁLEZ Decide la Sala la acción de revisión interpuesta por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) contra la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, de 15 de octubre de 2013, mediante la cual se confirmó la del Juzgado Segundo Administrativo de Descongestión de Bogotá, de 31 de mayo de 2012, que

accedió a las pretensiones de la demanda.

1. Antecedentes 1.1. La acción especial de revisión 1.1.1. Las pretensiones La UGPP, a través de apoderado judicial, interpuso acción de revisión contra la sentencia indicada en el párrafo precedente, para lo cual invocó la causal contenida en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, que a su tenor señala lo siguiente: Artículo 20. Revisión de reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública. […] b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables1.

En virtud de esta, pidió revocar las sentencias de primera y segunda instancia y, en su lugar, proferir una nueva decisión en la que se declare lo siguiente: 1 Folio 180 de la acción de revisión.

SEGUNDA: Declarar que a ANGEL MARIA POLANIA GONZALEZ, en cuanto a la liquidación de su mesada pensional, no es acreedora (sic) de un DERECHO ADQUIRIDO amparable por la Legislación Colombiana, y en su lugar, ORDENAR LA RELIQUIDACIÓN Y PAGO de su mesada pensional conforme a las reglas previstas en las Sentencias C-168 de 1995, C-258 de 2013, Auto 326 de 2014, SU-230 de 2015, SU-427 de 2016, SU-210 de 2017, Auto 229 de 2017, SU-395 de 2017, SU-631 de 2017, T-039 de 2018, proferidas por la Sala Plena de la Corte Constitucional, esto es, adoptando como INGRESO BASE DE LIQUIDACIÓN las

directrices fijadas en el inciso 3 del artículo 36 o las consignadas en el artículo 21 de la Ley 100 de 1993, según el caso, así como los FACTORES BASE DE COTIZACIÓN TAXATIVAMENTE determinados en el Decreto 1158 de 1994 y demás disposiciones que EXPRESAMENTE consagren esa condición de FACTORES SALARIALES con incidencia pensional, y fijando como MONTO PENSIONAL O TASA DE REEMPLAZO el 75% previsto en el Decreto 1047 de 1978, Decreto 1933 de 1989, Ley 860 de 2003, por haber adquirido su status pensional conforme a las condiciones del RÉGIMEN DE TRANSICIÓN creado por el Sistema General de Pensiones, y no antes.

TERCERA: Como consecuencia de lo anterior, ORDENAR a la Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP- (sic), RELIQUIIDAR Y PAGAR la mesada pensional de ANGEL MARIA POLANIA GONZALEZ, conforme a las reglas previstas en las Sentencias C-168 de 1995, C-258 de 2013, Auto 326 de 2014, SU-230 de 2015, SU-427 de 2016, SU-210 de 2017, Auto 229 de 2017, SU-395 de 2017, SU-631 de 2017, proferidas por la Sala Plena de la Corte Constitucional, esto es, adoptando como INGRESO BASE DE LIQUIDACIÓN las directrices fijadas en el inciso 3 del artículo 36 o las consignadas en el artículo 21 de la Ley 100 de 1993, según el caso, así

como los FACTORES BASE DE COTIZACIÓN TAXATIVAMENTE determinados en el Decreto 1158 de 1994 y demás disposiciones que EXPRESAMENTE consagren esa condición de FACTORES SALARIALES con incidencia pensional, y fijando como MONTO PENSIONAL O TASA DE REEMPLAZO el 75% de lo devengado en el devengado (sic) en el último año de servicios, por haber adquirido su status pensional conforme a las condiciones del RÉGIMEN DE TRANSICIÓN creado por el Sistema General de Pensiones, y no antes. 1.1.2. Hechos Los hechos relevantes que sirven de fundamento a la presente acción son, en síntesis, los siguientes: i) El señor Ángel María Polania González nació el 22 de agosto de 19462 y prestó sus servicios al Departamento Administrativo de Seguridad (DAS), en el lapso comprendido entre el 24 de enero de 1986 y el 28 de marzo de 2006, y su último cargo fue el de detective especializado 206-13, según certificado laboral expedido por el subdirector de Talento Humano del Departamento Administrativo de Seguridad3. ii) El 27 de febrero de 2008, mediante la Resolución núm. 7290, la extinta Caja Nacional de Previsión Social (Cajanal) reconoció y ordenó el pago de la pensión de vejez al señor Polania González, en cuantía de $1.083.283,26, efectiva a partir del 1 de mayo de 2006 y condicionada a su retiro definitivo del servicio. Para ello, dio aplicación a la Ley 100 de 1993, al Decreto 1158 de 1994 y al Decreto 1047 de 1989, en virtud de los cuales liquidó

2 Según copia simple de su Cédula de Ciudadanía obrante en el folio 10 del cuaderno 4. 3 Folio 45 del expediente de la acción de revisión. la pensión sobre el 75% del promedio de lo devengado durante los últimos 10 años de servicios, teniendo en cuenta como factores salariales la asignación básica, la bonificación por servicios prestados y, a partir del año 2003, la prima de riesgo4. iii) El 19 de marzo de 2009, mediante la Resolución 0302, expedida por el director del Departamento Administrativo de Seguridad (DAS), se retiró del servicio al señor Polania González, con efectos desde el 1 de abril de 20095. iv) El 6 de mayo de 2011, a través de la Resolución PAP052013, el liquidador de Cajanal reliquidó la pensión de vejez del señor Polania González, elevando su cuantía a $1.193.207, efectiva a partir del 1 de abril de 2009. Como fundamento de esta, señaló las siguientes normas: Ley 100 de 1993, Decreto 1158 de 1994 y CCA. Asimismo, indicó que la reliquidación se efectuaba sobre el 75% de lo devengado por el beneficiario entre el 1 de abril de 1999 y el 31 de marzo de 2009, teniendo en cuenta, como factores salariales, solo la asignación básica y la bonificación por servicios prestados6. v) El 18 de noviembre de 2011, el señor Polania González, por conducto de apoderado, promovió acción de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de Cajanal, con el fin de obtener la nulidad parcial de la Resolución PAP052013 del 6 de mayo de 2011, de

manera que se ordenara a la entidad reliquidar y pagar su pensión «tomando como base el 75% del promedio mensual obtenido en el último año de servicio (…) en el entendido de incluir TODOS los factores de salario devengados y certificados (…) tales como: la asignación básica, la bonificación por servicios prestados, la prima de riesgo, la prima de vacaciones, la prima de navidad y la prima de servicios (…)»7. vi) El 31 de mayo de 2012, el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Bogotá profirió sentencia en la cual declaró la nulidad parcial de la Resolución PAP052013 de 6 de mayo de 2011 y, como restablecimiento del derecho, ordenó a Cajanal reliquidar la pensión del demandante «con el 75% de lo devengado entre el 1 de abril de 2008 y el 31 de marzo de 2009, teniendo en cuenta, además de los factores ya reconocidos (asignación básica y bonificación por servicios), los siguientes: la prima de riesgo y las doceavas partes de las primas de servicios, vacaciones y navidad, a partir del 1 de abril de 2009 (…)»8. 4 Folios 74 y 75 de la acción de revisión. 5 Folio 89 ibídem. 6 Folios 96 y 97 ibídem. 7 Folios 24 al 36 del cuaderno 4 del expediente ordinario. 8 Folios 61 al 77 ibídem. vii) La anterior decisión fue apelada por Cajanal, que a través de su representante solicitó revocar y negar las pretensiones de la demanda, por cuanto «los factores salariales bajo los cuales debe calcularse el ingreso base de liquidación están taxativamente relacionados en el decreto (sic) 1158 de 1994, normatividad aplicable al

actor por ser beneficiario del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, respetando en lo demás la norma anterior, es decir la Ley 33 de 1985»9. viii) El 15 de octubre de 2013, al resolver el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E en Descongestión profirió fallo confirmatorio de la sentencia de primera instancia10. 1.1.3. La sentencia objeto de revisión El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E en Descongestión, mediante sentencia de segunda instancia proferida el 15 de octubre de 2013, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 2011000268-01, promovido por el señor Ángel María Polania González contra Cajanal EICE en Liquidación (hoy UGPP), confirmó la del Juzgado Segundo Administrativo de Descongestión del Circuito de Bogotá, de 31 de mayo de 2012, que había accedido a las pretensiones de la demanda. Como fundamentos de su decisión, expuso los siguientes: i) El problema jurídico consistía en determinar «(…) si el acto que reliquidó la pensión del señor Ángel María Polania González es nulo en virtud a que en la base de su pensión no fueron incluidos todos los factores salariales a pesar de que se halla en el régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y está cobijado por normas especiales en su condición de ex servidor del DAS». ii) La normativa aplicable al señor Polania González, en tanto beneficiario del régimen

de transición de la Ley 100 de 1993, era la prevista en los decretos 1933 de 1989, 1047 de 1978 y 1848 de 1969; por tanto, la reliquidación de su pensión debía incluir todos los factores salariales devengados en el último año de servicios, pues «a pesar de admitir expresamente que el actor es beneficiario del Régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, solo toma como referentes la edad y el tiempo de servicio, no así el monto, el cual no se limita al porcentaje, sino a la forma en que este se 9 Folios 80 y 81 ibídem. 10 Folios 135 al 147 ibídem. debía liquidar», lo cual guardaba armonía con la sentencia de unificación del 4 agosto de 2010, de la Sección Segunda del Consejo de Estado. iii) En cuanto a la prima de riesgo, aquella debía incluirse en la liquidación de la pensión, aunque no constituyera factor salarial, en virtud del criterio vigente en la jurisprudencia del Consejo de Estado, Sección Segunda, contenido, entre otras, en las sentencias de 10 de noviembre de 2010, radicado 2005-00052-01, y de 7 de octubre de 2010, radicado 2003-01447-01. La sentencia cobró ejecutoria el día 29 de octubre de 201311. 1.1.4. La causal de revisión invocada La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (en adelante UGPP) considera que la providencia objeto de

revisión está incursa en la causal del literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, la cual señala que puede ser revisada una sentencia judicial que reconozca una pensión cuando «(…) la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables»12. Lo anterior, sobre la base de los siguientes argumentos: i) La decisión adoptada en la sentencia objeto de revisión transgrede los artículos 1, 2, 6, 121, 123 y 124 de la Constitución; asimismo, la Ley 100 de 1993, el Decreto 1047 de 1978, el Decreto 1933 de 1989, el Decreto 1158 de 1994, el Acto Legislativo 01 de 2005 y la Ley 860 de 2003, en razón a que se aparta del tenor literal de las normas aplicables en relación con el ingreso base de liquidación que se debe tomar para el cálculo de la prestación, con fundamento en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y de acuerdo con la interpretación que al respecto ha dado la Corte Constitucional. ii) El restablecimiento del derecho ordenado en la providencia excede lo debido de acuerdo con la ley, al haber accedido a una reliquidación pensional en contravía de lo dispuesto por la Ley 100 de 1993, pues si bien «es indiscutible»13 que el régimen especial aplicable al señor Polania González es el contemplado en «el Decreto 1047 de 1978, Decreto 1933 de 1989, Ley 860 de 2003», y, por consiguiente, el reconocimiento de su pensión debe realizarse bajo las condiciones de edad, tiempo de servicios y monto

11 Según el Edicto núm. S2-EF-2350 visible en folio 148 del cuaderno 4 ordinario. 12 Folio 241 de la acción de revisión. 13 Folio 246 ibídem. previstas en dichas normas, no ocurre lo mismo con el ingreso base de liquidación, el cual debe calcularse según lo dispuesto por el artículo 36 de la Ley 100 de 1993. iii) En el caso concreto se configura un «abuso palmario del derecho»14 que atenta contra la sostenibilidad fiscal del Estado, comoquiera que el reconocimiento pensional no atendió debidamente al artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y a los precedentes vinculantes de la Corte Constitucional respecto de la forma de liquidar el ingreso base de liquidación de las personas sujetas al régimen de transición «siendo lo correcto que ordene aplicar el promedio de los últimos 10 años o del tiempo que le hiciere falta con los factores salariales enlistados en el Decreto 1158 de 1994, conforme lo establece inciso tercero (sic) del artículo 36 concordante con el artículo 21 de dicha Ley»15. 1.2. Contestación a la acción de revisión Por escrito de 12 de marzo de 201916, el apoderado judicial del señor Ángel María Polania se opuso a las pretensiones de la demanda y solicitó desestimar la acción de revisión impetrada por la UGPP, con base en las siguientes razones de defensa: i) La reliquidación de la pensión ordenada por el Juzgado Segundo Administrativo de Bogotá y luego confirmada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca fue una operación justa, pues al incluirse en ella todos los factores salariales que su

representado devengaba en el año anterior al retiro del servicio, arrojó una mesada racional, que en ningún momento excede la cuantía legal que le corresponde a un exdetective profesional del DAS, cobijado por el Decreto 1835 de 1994 y demás normas concordantes. ii) La causal invocada por la UGPP resulta infundada, toda vez que la sentencia, a través de la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca confirmó la de primer grado que accedió a ordenar la reliquidación de la pensión, se profirió en armonía con la normativa y la jurisprudencia vigentes; sobre todo, con fundamento en la sentencia de unificación de esta corporación de 4 de agosto de 2010, razón por la cual no existe ningún motivo para que, en revisión, se admita el análisis o la modificación de los defectos que a bien tenía derecho la entidad accionante de reclamar en el momento procesal oportuno. 14 Folio 250 ibídem. 15 Folio 250 ibídem. 16 Folios 263 al 269 ibídem. iii) Debe tenerse en cuenta la sentencia de unificación de esta corporación, de 28 de agosto de 2018, consejero ponente César Palomino Cortés, en la cual se precisó que las decisiones proferidas al amparo de la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010 son plenamente válidas, en tanto esta constituía el precedente jurisprudencial vigente para la época de su expedición y la aplicación del fallo unificatorio no afecta a los procesos donde haya operado la cosa juzgada.

2. Consideraciones

2.1. Competencia

La demanda, que en ejercicio de la acción de revisión ocupa la atención de la Sala, fue interpuesta el 2 de octubre de 201817, esto es, en vigencia del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo –Ley 1437 de 201118-, por lo que esta corporación es competente para conocerla, en aplicación de lo dispuesto por el párrafo segundo del artículo 249 ejusdem19. Asimismo, atendiendo al criterio de especialización, por tratarse de un asunto de carácter laboral, la Sección Segunda, en la Subsección a la que corresponda el reparto del proceso, es competente para conocer del recurso extraordinario, según lo previsto en el artículo 13 del Acuerdo 080, de 12 de marzo de 201920. 2.2. El problema jurídico Consiste en dilucidar si la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E en Descongestión, de 15 de octubre de 2013, está inmersa en la causal de revisión prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 «Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables», al confirmar la de primera instancia que ordenó la reliquidación de la pensión de un exdetective del DAS, con sujeción al régimen anterior a la Ley 100 de 1993, esto es, con la inclusión de los factores salariales previstos en el Decreto 1933 de 1989, además de la prima de riesgo. 17 Folio 251 de la acción de revisión. 18 El CPACA entró en vigencia el 2 de julio de 2012.

19 «Artículo 249. Competencia. (…) De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por los Tribunales Administrativos conocerán las secciones y subsecciones del Consejo de Estado según la materia. De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por tos jueces administrativos conocerán los Tribunales Administrativos.» (Resalta la Sala). 20 «Por medio del cual se expide el reglamento interno del Consejo de Estado». Para resolver el anterior problema, la Sala considera necesario abordar el estudio de los siguientes temas: i) marco general del recurso extraordinario de revisión y de las causales del artículo 20 de la Ley 797 de 2003; ii) alcance de la causal de revisión invocada; iii) el régimen pensional de los servidores del Departamento Administrativo de Seguridad; iv) el régimen de transición de la Ley 100 de 1993; y, v) verificación de la causal de revisión invocada en el caso concreto. 2.3. Marco general del recurso extraordinario de revisión y de las causales previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 La jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado ha sido pacífica en considerar que el recurso de revisión constituye una excepción al principio de inmutabilidad de las sentencias, pues permite «cuestionar la firmeza de la sentencia ejecutoriada, con el fin de corregir los errores o ilicitudes que llevaron a una sentencia contraria a derecho». Por tal razón, su procedencia se limita a las causales taxativamente previstas por el legislador, las cuales deben interpretarse de manera

restrictiva. Asimismo, ha sostenido que más que un recurso es una verdadera acción, cuyo propósito consiste en el «restablecimiento de la justicia material». Así lo consideró la Corte Constitucional en la sentencia C-450 de 2015, donde hizo un detallado análisis jurisprudencial, bajo el cual se estudiará el presente recurso. En dicha sentencia se expuso lo siguiente: Sobre el particular, sea lo primero indicar que la Corte Constitucional reiteradamente ha indicado que el recurso extraordinario de revisión, en términos generales, funge como una excepción al principio de la cosa juzgada, «y ampara todas las sentencias ejecutoriadas, para que puedan enmendarse los errores o ilicitudes cometidos en su expedición, y se restituya el derecho al afectado a través de una nueva providencia fundada en razones de justicia material, que resulte acorde con el ordenamiento jurídico». Por lo tanto, resulta claro que a criterio de la jurisprudencia constitucional, el recurso extraordinario de revisión, previsto en la mayoría de las áreas del derecho, ha sido diseñado para proceder contra las sentencias ejecutoriadas, por las causales taxativas que en cada caso haya definido el Legislador, las cuales, por regla general, giran en torno a hechos o circunstancias posteriores a la decisión y que revelan que ésta es materialmente injusta.(…) En cambio, el recurso extraordinario de revisión tal como quedó estructurado en el Decreto 01 de 1984, procede contra todas las sentencias ejecutoriadas dictadas por los Tribunales Administrativos y por el Consejo de Estado. Este recurso es una innovación en la jurisdicción de lo contencioso administrativo, pero

su origen inmediato está en el recurso extraordinario de revisión existente en la jurisdicción civil. Su finalidad es el restablecimiento de la justicia, y como se dirige contra sentencias ejecutoriadas, se convierte en una limitación a una de las características de la cosa juzgada: la inmutabilidad. […] Se puede decir entonces, que el recurso extraordinario de revisión en materia administrativa, tiene su origen inmediato en el recurso extraordinario de revisión en el campo civil, y al igual que este, se dirige contra sentencias ejecutoriadas, buscando esencialmente el restablecimiento de la justicia material y constituyendo una excepción al principio general de la cosa juzgada.(…) [Negrillas y cursivas del original] Por su parte, en lo relacionado con la jurisdicción contencioso-administrativa, el Consejo de Estado, en diversas oportunidades, también se ha pronunciado sobre la naturaleza y alcance del recurso excepcional de revisión. Así, en vigencia del antiguo Código Contencioso-Administrativo, el alto tribunal reconocía que la revisión, no obstante la autoridad de la cosa juzgada que ampara las sentencias ejecutoriadas y previa la constatación de la ocurrencia de alguna de las expresas causales que autorizan su utilización, permite enmendar errores o ilicitudes cometidos en la expedición de la sentencia recurrida, con el fin de restituir el derecho al afectado a través de una nueva sentencia. Así lo señalaba en la siguiente providencia de 2005: Este medio de impugnación ha sido erigido por el Legislador como una excepción al principio de la inmutabilidad de las sentencias que hacen tránsito a cosa juzgada

material; y con él se abre paso a la posibilidad de controvertir un fallo ejecutoriado, en relación con los hechos y sus pruebas, siempre que el mismo resulte contrario a la Justicia y al Derecho, y de acuerdo con las causales establecidas y con único fin de que se produzca una decisión ajustada a la ley. Es presupuesto del citado medio extraordinario, que constituye una verdadera acción impugnatoria con efectos rescisorios, que exista una relación procesal cerrada y por lo mismo no se pueden discutir los asuntos de fondo (fuente de la mencionada relación), ni se pueden fiscalizar las razones fácticas y jurídicas debatidos en el proceso que dio lugar al aparecimiento del fallo que se impugna. Dicho recurso se dirige contra un fallo en firme cuando después de su firmeza aparecen situaciones de hecho, con su prueba, que pueden hacer evidente que el fallo fue erróneo o injusto.21 De igual modo, en lo relacionado con el carácter instrumental del recurso, debe señalarse que el último criterio adoptado por la Sala Plena del Consejo de Estado determina que este debe interpretarse como una actuación independiente del asunto originario, por lo que constituye un nuevo proceso, es decir, un verdadero medio de control. En sentencia de 3 de febrero de 2015, lo afirmó de la siguiente manera: Esta Corporación había acogido la tesis según la cual los recursos extraordinarios no se podían entender como una actuación ajena e independiente del proceso de origen, razón por la que se aplicaba la legislación que rigió el proceso en donde se emitió el fallo objeto del recurso. Sin embargo, en reciente decisión, providencia de 12 de agosto del año en curso, la Sala Plena Contenciosa modificó la postura expuesta, para indicar que el

recurso extraordinario de revisión constituye un nuevo proceso y no una instancia adicional en la que los interesados pueden plantear el asunto objeto del litigio original. Pese a su nombre -recurso extraordinario-, este se inicia con una demanda contra la sentencia, la que está sujeta a una serie de requisitos que deben ser observados para su 21 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 18 de octubre de 2005, Radicado: 199800173-00 (REV–173). C.P: María Elena Giraldo Gómez. admisibilidad y procedencia, es decir, es un medio de control más que consagró el legislador en la jurisdicción contencioso administrativa. Huelga advertir como una nota al margen, que el Código General del Proceso, Ley 1564 de 2012, al hacer referencia a este recurso al igual que lo hacía el Código de Procedimiento Civil que aquel modificó, señala que este se debe interponer por medio de una demanda, artículos 357 y 382 respectivamente. En otros términos, el recurso es, se repite una verdadera acción o medio de control. En consecuencia, a partir del auto de la Sala Plena del pasado 12 de agosto quedó claro que el mencionado recurso es un nuevo proceso. Paralelamente a estos eventos de revisión, según las consideraciones esbozadas por la Corte Constitucional y el Consejo de Estado, la Ley 797 de 2003 estableció una acción de revisión sui generis para la revisión de sumas periódicas otorgadas de manera irregular. Lo anterior porque su ejercicio está restringido a: i) una parte activa calificada, solo unas entidades están llamadas a instaurarla; ii) procede, además de por las dos

causales específicas que tienen por finalidad la protección y recuperación del patrimonio público, por las del artículo 250 del CPACA; iii) en su trámite se aplica el procedimiento previsto por el CPACA de manera general para las causales del artículo 250 ibídem; y, iv) su objeto es delimitado y su análisis se dirige a establecer la legalidad de las sumas periódicas que han sido reconocidas. En lo atinente a las causales de revisión, estas se prevén en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, según el cual pueden revisarse las sentencias que reconocen sumas periódicas, en las que se cuestione i) la violación al debido proceso, y/o ii) cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables. Para la procedibilidad de las causales previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, esta corporación ha señalado que se deben cumplir los siguientes presupuestos generales: i) que se trate, por regla general, de providencias judiciales, ello por cuanto se permitió extenderlo a lo logrado en la transacción y la conciliación; ii) que recaiga sobre un reconocimiento a favor del administrado, lo que se deduce de la utilización de la frase que «hayan decretado o decreten el reconocimiento», por eso con razonado criterio, la jurisprudencia del Consejo de Estado22 ha dicho que las providencias denegatorias del derecho no serían susceptibles de este recurso; iii) que ese reconocimiento recaiga en una suma periódica de dinero o pensión; iv) que ese pago se deba hacer con cargo a los

recursos de tesoro público o de fondos de naturaleza pública y v) dos requisitos procesales del recurso extraordinario de la Ley 797 en cita, de una parte, el atinente a la legitimación e