CE-SECCION SEGUNDA-11001-03-25-000-2018-01735-00(6326-18)

ACCIÓN ESPECIAL DE REVISIÓN – Ley aplicable / ACCIÓN ESPECIAL DE REVISIÓN – Providencias enjuiciables / ACCIÓN ESPECIAL DE REVISIÓN – Legitimación en la causa por activa / ACCIÓN ESPECIAL DE REVISIÓN – Alcance / ACCIÓN ESPECIAL DE REVISIÓN – No constituye tercera instancia procesal / ACCIÓN ESPECIAL DE REVISIÓN – Excepción a la cosa juzgada material La acción de revisión debe tramitarse a través del procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión, actualmente regulado por los artículos 248 y siguientes del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, lo cierto es que presenta ciertas particularidades que han sido advertidas y señaladas tanto por la jurisprudencia del Consejo de Estado como de la Corte Constitucional, de la siguiente manera: i) Son susceptibles del recurso no solo sentencias ejecutoriadas, sino también otro tipo de providencias que tengan como efecto el reconocimiento de una prestación, ellas pueden ser autos que terminan anormalmente el proceso y aquellos actos que sean consecuencia de acuerdos, tales como transacción y conciliación. ii) Están legitimadas para su interposición el Gobierno Nacional, por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación (art. 20 de la Ley 797 de 2003) y las entidades que realizan el reconocimiento de pensiones. iii) Respecto de su alcance, la jurisprudencia advirtió que no se extiende a reabrir el debate probatorio, sino que se trata de revisar el valor de las pensiones

reconocidas en contra de lo ordenado por la ley, con el propósito de salvaguardar el equilibrio entre la prestación y su legalidad, además de velar por la protección de los recursos limitados del tesoro público, la liquidez, solvencia y sostenibilidad del Sistema de Seguridad Social, así como el principio de universalidad que lo inspira. iv) De esta manera, no se trata de una tercera instancia que admita reabrir el debate sobre el derecho a una prestación, pues su marco se encuentra circunscrito a revisar los aspectos concernientes al reconocimiento del derecho (literal a) y a la liquidación de aquel (literal b), cuando se concedió con vulneración del debido proceso o de la ley, o en un valor mayor al que corresponde. v) Igualmente, se entienden excluidos de su alcance los asuntos relativos al reconocimiento de prestaciones periódicas inferiores a las que se deben de acuerdo con las normas que rigen la materia. Con todo, conviene recordar que el ejercicio de esta clase de recursos entra en colisión con los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica, por lo que estos mecanismos se instituyeron como una excepción que solo debe admitirse frente a un fin legítimo, que en estos casos es determinar si el reconocimiento (pensional) se hizo con violación al debido proceso o, si como en este caso se invoca, la cuantía reconocida excede lo ordenado por la ley. ACCIÓN ESPECIAL DE REVISIÓN / PENSIÓN DE JUBILACIÓN DE BENEFICIARIO DEL RÉGIMEN DE TRANSICIÓN / INGRESO BASE DE LIQUIDACIÓN – Cosa juzgada anterior al cambio jurisprudencial que definió la liquidación de las pensiones de los beneficiarios del régimen de transición

/ ACCIÓN ESPECIAL DE REVISIÓN POR RECONOCIMIENTO PENSIONAL EN CUANTÍA SUPERIOR A LA DEBIDA – Improcedencia La Sala estima que en la sentencia recurrida, proferida el 5 de diciembre de 2013, se acogió a la posición jurisprudencial entonces vigente en esta corporación, que había sido definida en la Sentencia de Unificación el 4 de agosto de 2010, en cuya virtud el ingreso base de liquidación de las pensiones reconocidas con los beneficios de la transición debían reconocerse y liquidarse con la edad, el tiempo de servicio y el monto previsto en el régimen pensional aplicable, conformado este último por la tasa de reemplazo o porcentaje de la prestación, el período de liquidación y los factores salariales establecidos en la normativa anterior que, para el régimen pensional de la Ley 33 de 1985, eran todos los emolumentos que hubiere devengado el servidor público durante el último año de servicio, los cuales, en el presente caso, el señor Garcés Moreno, gracias a la Certificación de Salarios para Bono Pensional número 033, expedida por la jefe de la Oficina de Talento Humano de la Gobernación del Chocó, demostró que eran, además de la asignación básica, ya reconocida en las resoluciones enjuiciadas, «la bonificación anual, prima de Navidad 1/12 parte, prima vacacional 1/12 parte, prima de servicios 1/12 parte, prima de alimentación 1/12 parte, auxilio de transporte, dominicales y festivos, por tiempos horas nocturnas y diurnas en general»; ix) Además, cabe señalar que si bien para entonces se había pronunciado la Corte

Constitucional con la sentencia C-258 del 7 de mayo de 2013, esta se refirió únicamente al régimen pensional de los congresistas y altos dignatarios del Estado; una condición que no reúne el señor Garcés Moreno. En todo caso, en este particular, no existe prueba de que la pensión objeto de controversia haya sido obtenida con abuso del derecho o fraude a la ley, razón por la cual no resulta aplicable al sub examine. Por su parte, las providencias SU-230 de 2015, SU-427 de 2016, SU-210 de 2017, el Auto 229 de 2017, SU-395 de 2017, SU-631 de 2017, al ser posteriores al fallo del Tribunal Administrativo del Chocó, no pueden considerarse ni admitirse como precedentes jurisprudenciales; x) En consecuencia, es claro para esta Sala que el Tribunal Administrativo del Chocó, en ejercicio de su independencia y autonomía judicial, no solo aplicó correctamente la normativa al caso concreto y explicó las razones que lo llevaron a acoger la tesis de su superior funcional y órgano de cierre de la jurisdicción contenciosaadministrativa (sentencia del Consejo de Estado del 4 de agosto de 2010); también valoró las pruebas allegadas al proceso, en particular, los certificados salariales donde se aprecia que los factores devengados por el demandante, en su último año de servicios (asignación básica, bonificación anual, prima de Navidad 1/12 parte, prima vacacional 1/12 parte, prima de servicios 1/12 parte, prima de alimentación 1/12 parte, auxilio de transporte, dominicales y festivos, por tiempos horas nocturnas y diurnas en general) fueron los mismos que ordenaron

incluir en el fallo.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 249 / LEY 797 DE 2003 – ARTÍCULO 20 / LEY 797 DE 2003 – ARTÍCULO 21 / LEY 100 DE 1993 –

ARTÍCULO 36

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN A

Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS

Bogotá, D.C., cinco (5) de agosto de dos mil veintiuno (2021).

Radicación número: 11001-03-25-000-2018-01735-00(6326-18)

Actor: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y

CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL (UGPP) Demandado: LUIS ALBERTO GARCÉS MORENO Decide la Sala la acción de revisión interpuesta por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (en adelante UGPP) contra la sentencia del Tribunal Administrativo del Chocó, de 5 de diciembre de 2013, mediante la cual se confirmó la del Juzgado Sexto Administrativo de Descongestión de Quibdó, de 26 de febrero de 2013, que accedió a las pretensiones de la demanda.

1. Antecedentes 1.1. La acción especial de revisión 1.1.1. Las pretensiones La UGPP, a través de apoderado judicial, interpuso acción de revisión contra la sentencia indicada en el párrafo precedente, para lo cual invocó la causal contenida en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, que a su tenor señala lo siguiente:

Artículo 20. Revisión de reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública. […] b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables.1 En virtud de esta, pidió infirmar la sentencia de segunda instancia y, en su lugar, proferir una nueva decisión en la que se declare lo siguiente: SEGUNDA: Declarar que a LUIS ALBERTO GARCES MORENO, en cuanto a la liquidación de su mesada pensional, no es acreedora (sic) de un DERECHO ADQUIRIDO amparable por la Legislación Colombiana, y en su lugar, ORDENAR LA RELIQUIDACIÓN Y PAGO de su mesada pensional conforme a las reglas previstas en las sentencias C-198 de 1995, C-250 de 2013, Auto 326 de 2014, SU-230 de 2015, SU-427 de 2016, SU-210 de 2017, Auto 229 de 2017, SU-395 de 2017, SU-631 de 2017, T-039 de 2018, proferidas por la Sala Plena de la Corte Constitucional (sic), esto es adoptando como INGRESO BASE DE LIQUIDACIÓN las directrices fijadas en el inciso 3º del artículo 36 o las consignadas en el artículo 21 de la ley 100 de 1993, según el caso, así como los FACTORES BASE DE COTIZACIÓN TAXATIVAMENTE determinados en el Decreto 1158 de 1994 y demás disposiciones que EXPRESAMENTE consagren esa condición de FACTORES SALARIALES con incidencia pensional, y fijando como MONTO PENSIONAL O TASA DE REEMPLAZO del 75% previsto en la

Ley 33 de 1985, por haber adquirido su status pensional conforme a las condiciones del RÉGIMEN DE TRANSICIÓN creado por el Sistema General de Pensiones, y no antes.

TERCERA: Como consecuencia de lo anterior, ORDENAR a la Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP- (sic), RELIQUIDAR Y PAGAR la mesada pensional de LUIS ALBERTO GARCES MORENO, conforme a las reglas previstas en las Sentencias C-168 de 1995, C-258 de 2013, Auto 326 de 2014, SU-230 de 2015, SU-427 de 2016, SU-210 de 2017, Auto 229 de 2017, SU-395 de 2017, SU-631 de 2017, proferidas por la Sala Plena de la Corte Constitucional, esto es, adoptando como INGRESO BASE DE LIQUIDACIÓN las directrices fijadas en el inciso 3 del artículo 36 o las consignadas en el artículo 21 de la Ley 100 de 1993, según el caso, así como los FACTORES BASE DE COTIZACIÓN TAXATIVAMENTE determinados en el Decreto 1158 de 1994 y demás disposiciones que EXPRESAMENTE consagren esa condición de FACTORES SALARIALES con incidencia pensional, y fijando como MONTO PENSIONAL O TASA DE REEMPLAZO el 75% de lo devengado en el devengado (sic) en el último año de servicis; por haber adquirido su status pensional conforme a las condiciones del RÉGIMEN DE TRANSICIÓN creado por el Sistema General de Pensiones, y no antes.

1 Folio 159 de la acción de revisión. 1.1.2. Hechos Los hechos relevantes que sirven de fundamento a la presente acción son, en síntesis, los siguientes: i) El señor Luis Alberto Garcés Moreno nació el 21 de enero de 19482 y prestó sus servicios al Estado en los siguientes periodos: entre el 1 de julio de 1970 y el 30 de mayo de 1994 (Instituto Nacional de Transporte); y entre el 01 de enero de 2003 y el 30 de junio de 2004 (Gobernación del Chocó), y su último cargo fue el de mecánico de taller, al servicio de la Gobernación del Chocó.3 ii) El 28 de abril de 2006, mediante la Resolución 19618, la extinta Caja Nacional de Previsión Social (en adelante Cajanal) le reconoció y ordenó el pago de una pensión de jubilación en cuantía de $358.000,00, efectiva a partir del 1 de julio de 2004 y condicionada al retiro definitivo del servicio. Lo anterior como resultado de liquidar «(…) el 75% del promedio de lo devengado sobre el salario promedio de un año 8 meses, conforme a lo establecido en el artículo 36 de la Ley 100/93 y en sentencia 168 del 20 de abril de 1995 de la Corte Constitucional, entre el 1 de abril de 1994 y el 30 de mayo de 1994 y lo cotizado al I.S.S. entre el 1 de enero de 2003 al 30 de junio de 2004», teniendo en cuenta, como factores salariales, los siguientes: «1994: Asignación Básica - 2003:

Ingreso Base de Cotización, promedio mensual de 300 días - 2004: Ingreso Base de Cotización, promedio mensual de 180 días».4 iii) El 21 de junio de 2006, el señor Garcés Moreno solicitó a Cajanal la reliquidación de su pensión, con el fin de que se le incluyeran todos los factores salariales que percibió en su último año de servicios.5 iv) El 5 de octubre de 2006, a través de la Resolución 08881, la entidad de previsión social negó la solicitud de reliquidación, al considerar que «la liquidación efectuada (…) se profirió de conformidad con el inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y los factores salariales tenidos en cuenta son los taxativamente señalados en el artículo 1 del Decreto 1158 de 1994, el cual no contempla (…) el subsidio de alimentación, auxilio de transporte, [y] las primas de navidad, de vacaciones y de servicios».6 v) El 28 de septiembre de 2011, el señor Garcés Moreno, por conducto de apoderado, promovió el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, en orden a 2 Conforme a la copia simple de su Cédula de Ciudadanía obrante en el folio 46 de la demanda de revisión. 3 Según la Resolución 19618, de 28 de abril de 2006, expedida por Cajanal, obrante en los folios 63 al 67 de la acción de revisión. 4 Folios 63 al 67 de la acción de revisión. 5 Folios 69 y 70 ibídem. 6 Folios 73 al 75 ibídem. obtener la nulidad de las resoluciones del 28 de abril y del 5 de octubre de 2006, y, como

restablecimiento del derecho, la reliquidación de su pensión con la inclusión de todos los factores de salario que percibió en su último año de servicios.7 vi) El 26 de febrero de 2013, el Juzgado Sexto Administrativo de Descongestión de Quibdó profirió sentencia de primera instancia en la que accedió a las pretensiones de la demanda, al estimar que el demandante, en tanto beneficiario del régimen de transición, tenía derecho a que su pensión fuera liquidada conforme al régimen pensional de la Ley 33 de 1985 (artículo 3, modificado por la Ley 62 del mismo año); por lo que ordenó reliquidarla con el «75% del salario del promedio mensual devengado durante el año inmediatamente anterior a la fecha en que adquirió el derecho a la pensión [entre el 21 de enero de 2002 y el 20 de enero de 2003], teniendo en cuenta como factores salariales, además de la asignación básica, la bonificación anual, prima de Navidad 1/12 parte, prima vacacional 1/12 parte, prima de servicios 1/12 parte, prima de alimentación 1/12 parte, auxilio de transporte, dominicales y festivos, por tiempos horas nocturnas y diurnas en general».8 vii) El 5 de diciembre de 2013, el Tribunal Administrativo del Chocó, al resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, en el cual se sustentó en el argumento de que la pensión debe reconocerse y liquidarse conforme a la Ley 100 de 1993 y su correspondiente régimen especial y de transición (Ley 33 de 1985) que ordena liquidarla sobre el promedio de lo cotizado, mas no sobre todo lo devengado por el

trabajador,9 profirió sentencia de segunda instancia en la que confirmó la decisión del a quo. 1.1.3. La sentencia objeto de revisión10 El Tribunal Administrativo del Chocó, mediante sentencia de 5 de diciembre de 2013, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por Luis Alberto Garcés Moreno contra la extinta Caja Nacional de Previsión Social EICE (hoy UGPP), confirmó la del Juzgado Sexto Administrativo de Descongestión de Quibdó, que había accedido a las pretensiones de la demanda. Los fundamentos fácticos y jurídicos de la providencia pueden resumirse de la siguiente manera: i) El demandante es beneficiario del régimen de transición de la Ley 100 de 1993 y, por consiguiente, tenía derecho a que su pensión fuera reliquidada con base en el régimen anterior que lo cobijaba, es decir, el contenido en las leyes 33 y 62 de 1985, el cual, de 7 Folios 1 al 9 del expediente ordinario. 8 Folios 121 al 129 de la acción de revisión. 9 Folio 273 de la acción de revisión. 10 Folios 272 al 289 de la acción de revisión. acuerdo a la jurisprudencia del Consejo de Estado,11 comprendía la totalidad de los factores de salario devengados en el último año de servicios. ii) Las resoluciones 19618 de 28 abril de 2006 y 08881 de 5 de octubre de 2006, proferidas por Cajanal «(…) en tanto no acataron íntegramente los preceptos de las leyes 33 y 62 de 1985, son nulas parcialmente, ya que no reconocieron los factores señalados por el artículo 45 del Decreto Ley 1045 de 1978, devengados y certificados

por el pensionado, que son computables en materia pensional conforme a los análisis realizados». iii) Lo anterior se «ajusta a las previsiones de la Corte Constitucional cuando examinó la constitucionalidad del régimen de transición, según aparece en la sentencia C-168 de 1995». iv) La sentencia impugnada debe modificarse para precisar que «la reliquidación de la pensión comprende el cómputo de los factores salariales (totales o en doceavas partes) de los ingresos percibidos por el actor en su último año de servicios (30 de junio de 2003 a 30 de junio de 2004)». La sentencia cobró ejecutoria el día 19 de diciembre de 2013.12 1.1.4. La causal de revisión invocada La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (en adelante UGPP) considera que la providencia objeto de revisión está incursa en la causal del literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, la cual señala que puede ser revisada una sentencia judicial que reconozca una pensión cuando «(…) la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables».13 Lo anterior, sobre la base de los siguientes argumentos: i) La sentencia objeto de revisión transgrede los artículos 1, 2, 6, 121, 123 inciso 2º y 124 de la Constitución; la «Ley 100 de 1993, Ley 33 de 1985, Decreto 1158 de 1994, Acto

Legislativo 01 de 2005 y demás normas concordantes», en razón a que se aparta del tenor literal de la normativa aplicable en relación con el ingreso base de liquidación que se debe tomar para el cálculo de la prestación, con fundamento en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y de acuerdo con la interpretación que al respecto ha dado la Corte Constitucional. 11 Se acudió a la sentencia del 4 de agosto de 2010, radicado 0112-2009; C.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 12 Según Constancia de la Secretaría General del Tribunal Administrativo del Chocó; folio 129 de la acción de revisión, 13 Folio 521 de la acción de revisión. ii) El restablecimiento del derecho ordenado en la providencia excede lo debido de acuerdo con la ley, al haber accedido a una reliquidación pensional en contravía de lo dispuesto por la Ley 100 de 1993, pues si bien «es indiscutible»14 que el régimen especial aplicable a Luis Alberto Garcés Moreno es el contemplado en «la Ley 33 de 1985 (…) por estar inmerso en el régimen de transición (…)»,15 el reconocimiento de su pensión debe realizarse bajo las condiciones de edad, tiempo de servicios y monto previstas en dichas normas; pero no así el ingreso base de liquidación, el cual debe calcularse según lo dispuesto por el artículo 36 de la Ley 100 de 1993. iii) En el caso concreto se configura un «abuso palmario del derecho» que atenta contra la sostenibilidad fiscal del Estado, comoquiera que el reconocimiento pensional no atendió debidamente al artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y a los precedentes

vinculantes de la Corte Constitucional respecto de la forma de liquidar el ingreso base de liquidación de las personas sujetas al régimen de transición, «siendo lo correcto que ordene aplicar el promedio de los últimos 10 años o del tiempo que le hiciere falta con los factores salariales enlistados en el Decreto 1158 de 1994, conforme lo establece inciso tercero (sic) del artículo 36 concordante con el artículo 21 de dicha Ley».16 1.2. Contestación a la acción de revisión A pesar de haber sido notificado personalmente de la admisión del recurso extraordinario de revisión,17 el señor Luis Alberto Garcés Moreno guardó silencio.

2. Consideraciones 2.1. Competencia La demanda, que en ejercicio de la acción de revisión ocupa la atención de la Sala, fue interpuesta el 28 de noviembre de 2018,18 esto es, en vigencia del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo –Ley 1437 de 201119-, por lo que esta corporación es competente para conocerla, en aplicación de lo dispuesto por el párrafo segundo del artículo 249 ejusdem.20 Asimismo, atendiendo al criterio de 14 Folio 526 de la acción de revisión. 15 Ibídem. 16 Folio 529 ibídem. 17 Folio 549 de la acción de revisión. 18 Folio 531 de la acción de revisión. 19 El CPACA entró en vigencia el 2 de julio de 2012. 20 «Artículo 249. Competencia. (…) De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por los Tribunales Administrativos conocerán las secciones y subsecciones del Consejo de Estado según la materia.

De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por tos jueces administrativos conocerán los Tribunales Administrativos.» (Resalta la Sala). especialización, por tratarse de un asunto de carácter laboral, la Sección Segunda, en la Subsección a la que corresponda el reparto del proceso, es competente para conocer del recurso extraordinario, según lo previsto en el artículo 13 del Acuerdo 080, de 12 de marzo de 2019.21 De igual manera, de conformidad con el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, el Consejo de Estado es competente para conocer de la revisión de las providencias judiciales «que hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza (…) a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación».22 2.1.2. Oportunidad La UGPP invocó como causal de revisión la prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003. En el sub lite, puesto que la sentencia del Tribunal Administrativo del Chocó quedó ejecutoriada el 19 de diciembre de 2013,23 y la acción especial de revisión se interpuso el 28 de noviembre de 2018, la presente demanda se encuentra dentro del término de los cinco años establecido por el artículo 251 del CPACA para estos eventos. 2.2. Problema jurídico El problema jurídico consiste en determinar si la sentencia del Tribunal Administrativo del

Chocó, de 5 de diciembre de 2013, está inmersa en la causal del literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, que permite acudir a la acción especial de revisión «Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables.» 2.3. Marco normativo y jurisprudencial 2.3.1. La acción de revisión de la Ley 797 de 2003 21 «Por medio del cual se expide el reglamento interno del Consejo de Estado». 22 Cabe agregar, que la Corte Constitucional, a través de la Sentencia SU-427 de 2016, también reconoció a la UGPP como sujeto activo para presentar la acción de revisión de que trata el citado artículo 20 de la Ley 797 de 2003. 23 Según Constancia de la Secretaría General del Tribunal Administrativo del Chocó; folio 129 de la acción de revisión, El artículo 20 de la Ley 797 de 200324 estableció la posibilidad de revisar las providencias judiciales que hubieran decretado -o decretenel reconocimiento de sumas periódicas a cargo del Tesoro Público o de fondos de naturaleza pública, cuando se dieran las siguientes circunstancias: ARTÍCULO 20. REVISIÓN DE RECONOCIMIENTO DE SUMAS PERIÓDICAS A CARGO DEL TESORO PÚBLICO O DE FONDOS DE NATURALEZA PÚBLICA. <Apartes tachados INEXEQUIBLES> Las providencias judiciales que en cualquier tiempo hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de

naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial. La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse en cualquier tiempo por las causales consagradas para este en el mismo código y además: a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables. Como puede observarse, si bien el precepto jurídico transcrito indica que la acción de revisión debe tramitarse a través del procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión, actualmente regulado por los artículos 248 y siguientes del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, lo cierto es que presenta ciertas particularidades que han sido advertidas y señaladas tanto por la jurisprudencia del Consejo de Estado como de la Corte Constitucional, de la siguiente manera: i) Son susceptibles del recurso no solo sentencias ejecutoriadas, sino también otro tipo de providencias que tengan como efecto el reconocimiento de una prestación, ellas pueden ser autos que terminan anormalmente el proceso y aquellos actos que sean

consecuencia de acuerdos, tales como transacción y conciliación. ii) Están legitimadas para su interposición el Gobierno Nacional, por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación (art. 20 de la Ley 797 de 2003) y las entidades que realizan el reconocimiento de pensiones. iii) Respecto de su alcance, la jurisprudencia advirtió que no se extiende a reabrir el debate probatorio, sino que se trata de revisar el valor de las pensiones reconocidas en contra de lo ordenado por la ley, con el propósito de salvaguardar el equilibrio entre la 24 Por la cual se reforman algunas disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los Regímenes Pensionales exceptuados y especiales. prestación y su legalidad, además de velar por la protección de los recursos limitados del tesoro público, la liquidez, solvencia y sostenibilidad del Sistema de Seguridad Social, así como el principio de universalidad que lo inspira. iv) De esta manera, no se trata de una tercera instancia que admita reabrir el debate sobre el derecho a una prestación, pues su marco se encuentra circunscrito a revisar los aspectos concernientes al reconocimiento del derecho (literal a) y a la liquidación de aquel (literal b), cuando se concedió con vulneración del debido proceso o de la ley, o en un valor mayor al que corresponde. v) Igualmente, se entienden excluidos de su alcance los asuntos relativos al reconocimiento de prestaciones periódicas inferiores a las que se deben de acuerdo con

las normas que rigen la materia. Con todo, conviene recordar que el ejercicio de esta clase de recursos entra en colisión con los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica, por lo que estos mecanismos se instituyeron como una excepción que solo debe admitirse frente a un fin legítimo, que en estos casos es determinar si el reconocimiento (pensional) se hizo con violación al debido proceso o, si como en este caso se invoca, la cuantía reconocida excede lo ordenado por la ley. Así lo precisó la Corte Constitucional al decidir la exequibilidad del artículo 249 del CPACA en la Sentencia C-450 de 2015, donde reiteró25 que el recurso extraordinario de revisión, previsto en la mayoría de las áreas del derecho,26 procede contra sentencias ejecutoriadas, «buscando esencialmente el restablecimiento de la justicia material y constituyendo una excepción al principio general de la cosa juzgada». Por consiguiente, el principio de cosa juzgada admite tanto las excepciones dispuestas por el legislador como las previstas en las normas que gobiernan el recurso extraordinario y, por ende, la acción especial que en este caso se impetra. 2.3.2. La causal de revisión invocada La entidad demandante invocó como sustento de la acción de revisión la causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, que a su tenor señala lo siguiente: 25 Corte Constitucional, sentencia C-871 de 2003: «Con todo, el principio de la cosa juzgada no tiene carácter absoluto pues puede llegar a colisionar con la justicia material del caso concreto. Para enfrentar tal situación se ha consagrado

la acción de revisión, la cual permite en casos excepcionales dejar sin valor una sentencia ejecutoriada en aquellos casos en que hechos o circunstancias posteriores a la decisión judicial revelan que ésta es injusta. En este sentido puede afirmarse que la revisión se opone al principio res iudicata pro veritate habertur para evitar que prevalezca una injusticia, pues busca aniquilar los efectos de la cosa juzgada de una sentencia injusta y reabrir un proceso ya fenecido. Su fin último es, entonces, buscar el imperio de la justicia y verdad material, como fines esenciales del Estado». 26 Corte Constitucional, sentencia C-520-09: «la procedencia y causales del recurso extraordinario de revisión se encuentran regulados: (i) En materia civil, en el Código de Procedimiento Civil, los artículos 379 y 380. En materia laboral, en la Ley 712 de 2001, artículos 30 y 31; (iii) En el ámbito penal, en la Ley 600 de 2000, artículo 192; y (iv) En materia contencioso-administrativa, en el Código Contencioso Administrativo, Artículo 188. (modificado por el artículo 57 de la Ley 446 de 1998)». Actualmente, las causales del recurso extraordinario de revisión e