CE-SECCION SEGUNDA-11001-03-25-000-2019-00894-00(6439-19)

MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL – Procedencia /

RÉGIMEN PRESTACIONAL DE DIRECTIVOS DE UNIVERSIDAD PÚBLICA EMITIDO POR LA UNIVERSIDAD TECNOLÓGICA DE PEREIRA (UTP) / PRINCIPIO DE AUTONOMÍA UNIVERSITARIA - No faculta a los órganos directivos de las universidades públicas para diseñar o establecer su propio régimen prestacional / SUBSIDIO DE INCAPACIDAD POR ENFERMEDAD

GENERAL / FIJACIÓN DEL RÉGIMEN SALRIAL Y PRESTACIONAL DE LOS

EMPLEADOS PÚBLICOSCompetencia [E]l despacho encuentra mérito suficiente para decretar la suspensión provisional i) del acápite 7.2.1., del Plan de Bienestar Social Laboral de la Universidad Tecnológica de Pereira (UTP), adoptado mediante el artículo 1 del Acuerdo 13 del 8 de mayo de 2019, emitido por el Consejo Superior de la UTP, «[p]or medio del cual se adopta el plan de bienestar social laboral y se dictan otras disposiciones»; ii) del parágrafo del artículo 5 ibidem; y iii) del párrafo 2 del acápite 8 ibidem, por las siguientes razones: (…) el subsidio de incapacidad por enfermedad general, creado en beneficio del personal vinculado a la Universidad Tecnológica de Pereira (UTP), comporta una prestación social encaminada a cubrir la contingencia que surge cuando un evento de enfermedad general incapacita al servidor público para continuar prestando sus servicios. Y no es de menor calado que la regulación adoptada por la referida institución educativa amarra un beneficio que, en principio, desborda el ordenamiento diseñado por el legislador

en relación con los pagos que se deben realizar a favor de las personas que se encuentren incapacitadas laboralmente por enfermedad general. En ese contexto, resulta importante precisar que el principio de autonomía universitaria, previsto en el artículo 69 de la Constitución Política y desarrollado en los artículos 28 y 29 de la Ley 30 de 1992, no faculta a los órganos directivos de las universidades públicas para diseñar o establecer su propio régimen prestacional, puesto que tal competencia radica, de manera compartida, en el Congreso de la República y el gobierno nacional, en los términos del artículo 150, numeral 19, literal e), de la Constitución Política; y en cumplimiento de dicha función, el artículo 77 de la Ley 30 de 1992 establece que «[e]l régimen salarial y prestacional de los profesores de las universidades estatales u oficiales se regirá por la Ley 4ª de 1992, los Decretos Reglamentarios y las demás normas que la adicionan y complementan». Como corolario de lo expuesto, el despacho considera que existen razones atendibles y suficientes para decretar la suspensión provisional de los efectos jurídicos de las disposiciones del Acuerdo 13 del 8 de mayo de 2019.NOTA DE RELATORIA: en relación con las acepciones y diferencias de las expresiones «salario» y «prestaciones sociales», ver: C. de E, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, Sentencia del 19 de septiembre de 2019, Exp. 18001-23-31-000-2011-00001-01(0830-18), M.P., William Hernández Gómez.

NORMA DEMANDADA: ACUERDO 13 DE 2019 - ARTÍCULO 1. CONSEJO

SUPERIOR DE LA UNIVERSIDAD TECNOLÓGICA DE PEREIRA. (Suspendida) / ACUERDO 13 DE 2019 - ARTÍCULO 5 PARÁGRAFO. CONSEJO SUPERIOR DE LA UNIVERSIDAD TECNOLÓGICA DE PEREIRA (Suspendida) FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 / CONSTITUCIÓN POLÍTICAARTÍCULO 113 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 69 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 150 / LEY 30 DE 1992 - ARTÍCULO 28 / LEY 30 DE 1992 - ARTÍCULO 29 / LEY 30 DE 1992 - ARTÍCULO 77 / LEY 4 DE 1992 MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL DE ACTO GENERAL – Improcedencia por derogación del acto / SUBSIDIO DE INCAPACIDAD POR ENFERMEDAD UNIVERSIDAD TECNOLÓGICA DE PEREIRA (UTP) – Improcedente por encontrarse derogado el acto [E]l accionante solicitó la suspensión provisional de los efectos jurídicos de los artículos 1, 2, 3, 4, 5, 7 y 8 de la Resolución 368 del 21 de febrero de 2012, emitida por el rector de la Universidad Tecnológica de Pereira (UTP), «[p]or medio del (sic) cual se crea el programa de subsidio de incapacidad por enfermedad general para los funcionarios de la Universidad». Sin embargo, tal como lo advirtió la parte demandada al momento de pronunciarse sobre la solicitud de medida cautelar, la Resolución 368 del 21 de febrero de 2012 fue derogada expresamente

por el artículo 8 de la Resolución 1681 del 17 de febrero de 2020, expedida por el rector de la Universidad Tecnológica de Pereira (UTP). (…) En consecuencia, comoquiera que la Resolución 368 del 21 de febrero de 2012 no se encuentra vigente, debido a que fue derogada, no es posible decretar la suspensión de los efectos jurídicos de los artículos 1, 2, 3, 4, 5, 7 y 8 ibidem.

NORMA DEMANDADA: RESOLUCIÓN 368 DE 2012ARTÍCULO 1 .RECTOR DE LA UNIVERSIDAD TECNOLÓGICA DE PEREIRA ( NO suspendida) / RESOLUCIÓN 368 DE 2012ARTÍCULO 2 .RECTOR DE LA UNIVERSIDAD TECNOLÓGICA DE PEREIRA( NO suspendida) / RESOLUCIÓN 368 DE 2012ARTÍCULO 3 .RECTOR DE LA UNIVERSIDAD TECNOLÓGICA DE PEREIRA( NO suspendida) / RESOLUCIÓN 368 DE 2012ARTÍCULO 4 .RECTOR DE LA UNIVERSIDAD TECNOLÓGICA DE PEREIRA( NO suspendida) / RESOLUCIÓN 368 DE 2012ARTÍCULO 5 .RECTOR DE LA UNIVERSIDAD TECNOLÓGICA DE PEREIRA ( NO suspendida) / RESOLUCIÓN 368 DE 2012ARTÍCULO 6 .RECTOR DE LA UNIVERSIDAD TECNOLÓGICA DE PEREIRA( NO suspendida) / RESOLUCIÓN 368 DE 2012ARTÍCULO 7 .RECTOR DE LA UNIVERSIDAD TECNOLÓGICA DE PEREIRA ( NO suspendida) / RESOLUCIÓN 368 DE 2012ARTÍCULO

8.RECTOR DE LA UNIVERSIDAD TECNOLÓGICA DE PEREIRA. ( NO suspendida)

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN A

Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS

Bogotá, D. C., veintidós (22) de abril de dos mil veintiuno (2021).

Radicación número: 11001-03-25-000-2019-00894-00(6439-19)

Actor: HERNEY DE JESÚS ORTIZ MONCADA

Demandado: UNIVERSIDAD TECNOLÓGICA DE PEREIRA (UTP)

Referencia: NULIDAD

Temas: Suspensión provisional AUTO INTERLOCUTORIO __________________________________________________________________ Decide el despacho la solicitud de suspensión provisional formulada por la parte actora dentro del proceso de la referencia, la cual sustentó junto con el escrito de demanda.

1. Antecedentes 1.1. La solicitud de suspensión provisional En ejercicio del medio de control de nulidad, consagrado en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo

(CPACA), el señor Herney de Jesús Ortiz Moncada, actuando en calidad de procurador 157 Judicial II para Asuntos Administrativos, formuló demanda en orden a que se declare la nulidad i) del acápite 7.2.1., del Plan de Bienestar Social Laboral de la Universidad Tecnológica de Pereira (UTP), adoptado mediante el artículo 1 del Acuerdo 13 del 8 de mayo de 2019, emitido por el Consejo Superior de la UTP, «POR MEDIO DEL CUAL SE ADOPTA EL PLAN DE BIENESTAR SOCIAL LABORAL Y

SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES»;1 ii) del parágrafo del artículo 5 y el párrafo 2 del acápite 8 del citado Acuerdo 13 del 8 de mayo de 2019;2 y iii) de los artículos 1, 2, 3, 4, 5, 7 y 8 de la Resolución 368 del 21 de febrero de 2012, expedida por el rector de la UTP, «[p]or medio del (sic) cual se crea el programa de subsidio de incapacidad por enfermedad general para los funcionarios de la Universidad».3 Junto con el escrito de demanda, el accionante solicitó la suspensión provisional de los efectos jurídicos de las disposiciones acusadas, por las siguientes razones: i) De conformidad con el artículo 150, numeral 19, literal e), de la Constitución Política, al Congreso de la República le corresponde dictar las normas generales y señalar los objetivos y criterios que debe observar el gobierno 1 Visible en el siguiente link: http://www.utp.edu.co/cms-utp/data/bin/UTP/web/uploads/media/secretaria/ documentos/acuerdo-no-13-csu-2019.PDF 2 Ibidem. 3 Visible en el siguiente link: http://media.utp.edu.co/vicerrectoría-administrativa/archivos/prograna-desubsidio-de-incapacidad/resolución-programa-de-subsidio-de-incapacidad.pdf nacional para «[f]ijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y la Fuerza Pública». ii) Según la jurisprudencia del Consejo de Estado, los consejos directivos de las universidades públicas no tienen la facultad para regular las

prestaciones sociales de sus empleados; por consiguiente, los actos administrativos que se expidan en ese sentido están viciados de nulidad por falta de competencia. iii) Lo docentes vinculados a las universidades estatales están regidos por la Ley 4ª de 1992 y las normas que la adicionen y complementen, de acuerdo con el artículo 77 de la Ley 30 de 1992. A su turno, los demás servidores públicos de dichas instituciones están cobijados por el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos de la rama ejecutiva del orden nacional. iv) Los entes autónomos están sometidos a la normatividad legal y constitucional vigente. Además, la autonomía universitaria no es absoluta en lo atinente al régimen salarial y prestacional de los empleados de estas instituciones educativas. v) El rector de la Universidad Tecnológica de Pereira (UTP) carecía de competencia para expedir los artículos 1, 2, 3, 4, 5, 7 y 8 de la Resolución 368 del 21 de febrero de 2012, pues no podía crear un subsidio económico de incapacidad por enfermedad general ni regular su funcionamiento, otorgamiento y administración. vi) Aunque solamente el artículo 2 de la Resolución 368 del 21 de febrero de 2012 crea el programa de subsidio económico de incapacidad por enfermedad general, los artículos 1, 3, 4, 5, 7 y 8 ibidem desarrollan su operatividad y financiamiento. Así pues, resultaría inocuo declarar la nulidad exclusivamente del artículo 2 ibidem. vii) El Consejo Superior de la Universidad Tecnológica de Pereira (UTP) no

tenía competencia para crear e incorporar el programa de «Beneficio ProSalud» al eje temático «Calidad de Vida», dentro del Plan de Bienestar Social Laboral de la mencionada institución, en los términos del artículo 1 del Acuerdo 13 del 8 de mayo de 2019, acápite 7.2.1. Además, «[e]stas autoridades tampoco tenían competencia para regular su financiamiento con cargo al fondo para el financiamiento de los programas de bienestar universitario ni a los rendimientos financieros que este genere, como se hizo respectivamente i) en el artículo primero de la resolución acusada y ii) en el parágrafo del artículo 5° del Acuerdo 13 de 2019 y párrafo segundo del acápite número 8 (FINANCIACIÓN), del Plan de Bienestar Social Laboral de la Universidad Tecnológica de Pereira adoptado con el acuerdo».4 viii) El subsidio de incapacidad por enfermedad general es una remuneración, beneficio o subsidio extralegal con cargo al presupuesto de la entidad; no obstante, dicha materia le correspondía regularla al gobierno nacional, de acuerdo con los lineamientos trazados por el Congreso de la República. ix) El subsidio creado desconoció el artículo 42 del Acuerdo 22 del 2 de noviembre de 2004, expedido por el Consejo Superior de la Universidad Tecnológica de Pereira (UTP), «[p]or medio del cual se expide el Estatuto Presupuestal de la Universidad Tecnológica de Pereira», cuyo tenor literal es el siguiente: ARTÍCULO 42. Los recursos destinados a programas de capacitación y bienestar social no pueden tener por objeto crear o incrementar salarios, bonificaciones, sobresueldos, primas, prestaciones sociales, remuneraciones

extralegales o estímulos pecuniarios ocasionales que la ley no haya establecido para los servidores públicos, ni servir para otorgar beneficios directos en dinero o en especie. Los programas de capacitación y bienestar social, que autoricen las disposiciones legales, incluirán los apoyos necesarios para llevarlos a cabo. x) Las disposiciones acusadas también vulneran las normas en que debían fundarse, comoquiera que crearon un beneficio directo en dinero para funcionarios y docentes de planta, transitorios y de hora cátedra de la Universidad Tecnológica de Pereira (UTP), en contravía de las normas que regulan el Sistema General de Seguridad Social en Salud, las cuales cobijan al personal de las universidades públicas, a saber: 4 Folios 4, reverso, del cuaderno de medida cautelar. Parágrafo 1 del artículo 40 del Decreto 1406 de 1999, modificado por el Decreto 2943 de 2013. Literal b) del artículo 18 del Decreto 3135 de 1968. Artículos 2.2.5.5.10 y 2.2.5.5.13 del Decreto 1083 de 2015. Artículo 2.1.13.4 del Decreto 780 de 2016. De acuerdo con las citadas disposiciones, a la universidad le corresponde pagar el 100 % del salario durante los primeros 2 días de incapacidad, mientras que el resto de tiempo está a cargo de la respectiva entidad promotora de salud (EPS). xi) La medida cautelar se debe decretar para evitar que se continúe pagando el subsidio de incapacidad por enfermedad general, a fin de salvaguardar el

patrimonio público. 1.2. El traslado de la medida cautelar Mediante auto del 8 de octubre de 2020,5 el despacho dispuso correr traslado de la solicitud de medida precautoria. En dicho término, la Universidad Tecnológica de Pereira (UTP) se opuso al decreto de la cautela, con fundamento en lo siguiente: i) Según los artículos 69 de la Constitución Política y 28 de la Ley 30 de 1992, las universidades públicas gozan de autonomía académica, administrativa y financiera, facultad que les permite expedir y modificar los estatutos y reglamentos que las rigen, los cuales se aplican con prelación a cualquier otra norma general, siempre que se ajusten a las normas constitucionales y legales que regulen la materia. ii) El Consejo Superior de la Universidad Tecnológica de Pereira (UTP) tiene la función de determinar las políticas de bienestar universitario, de conformidad con los artículos 4, numeral 3, y 17, numeral 6, del Estatuto General de la institución. 5 Folio 11 del cuaderno de medida cautelar. En el marco de esa competencia, el Consejo Superior Universitario expidió el Acuerdo 13 del 8 de mayo de 2019, por medio del cual adoptó el Plan de Bienestar Social Laboral. iii) La Resolución 368 del 17 de febrero de 2012 fue derogada expresamente por el artículo 8 de la Resolución 1681 de 2020, expedida por el rector de la Universidad Tecnológica de Pereira (UTP), supuesto que no se adecúa a lo previsto en el artículo 231 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA).

1. La Sección Cuarta del Consejo de Estado6 sostuvo que las sumas pagadas por concepto de incapacidades son prestaciones sociales que no constituyen salario. v) De conformidad con los artículos 206 y 207 de la Ley 100 de 1993, las incapacidades no son reconocidas por el empleador, sino por las entidades promotoras de salud (EPS). Así pues, en concordancia con los artículos 127 y 128, y los títulos VIII y IX del Código Sustantivo del Trabajo, lo que recibe el trabajador durante el período de incapacidad no es un salario, sino un subsidio.

En esos términos, toda vez que el subsidio por incapacidad no constituye factor salarial ni prestacional, el rector de la Universidad Tecnológica de Pereira (UTP) sí estaba facultado para crear un subsidio económico de incapacidad por enfermedad general para los funcionarios de dicho ente educativo, a través de la Resolución 368 del 21 de febrero de 2012.

2. Consideraciones 2.1. Problema jurídico Se circunscribe a establecer si procede la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos jurídicos i) del acápite 7.2.1., del Plan de Bienestar Social Laboral de la Universidad Tecnológica de Pereira (UTP), adoptado mediante el artículo 1 del Acuerdo 13 del 8 de mayo de 2019, emitido por el Consejo 6 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, providencia del 25 de abril de 2016, expediente 25000-23-27-000-2011-00288-01 (19736), M.P., Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez.

Superior de la UTP, «[p]or medio del cual se adopta el plan de bienestar social

laboral y se dictan otras disposiciones»; ii) del parágrafo del artículo 5 y el párrafo 2 del acápite 8 del citado Acuerdo 13 del 8 de mayo de 2019; y iii) de los artículos 1, 2, 3, 4, 5, 7 y 8 de la Resolución 368 del 21 de febrero de 2012, expedida por el rector de la UTP, «[p]or medio del (sic) cual se crea el programa de subsidio de incapacidad por enfermedad general para los funcionarios de la Universidad». Para efectos metodológicos, el estudio del asunto se desarrollará en el siguiente orden: i) medida cautelar de suspensión provisional en el medio de control de simple nulidad; ii) la autonomía universitaria y la determinación del régimen salarial y prestacional de los empleados de las universidades públicas; iii) disposiciones cuya suspensión provisional se pretende; y iv) solución del caso concreto. 2.2. Medida cautelar de suspensión provisional en el medio de control de simple nulidad Los artículos 229 a 241 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) regularon las medidas cautelares que se pueden decretar en los procesos declarativos que se adelanten ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, las cuales tienen como finalidad «proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia».7 Igualmente, las mencionadas disposiciones normativas establecieron que la solicitud de la medida debe estar debidamente sustentada. A su vez, el artículo 230 ibidem precisó que las medidas cautelares pueden ser de naturaleza preventiva, conservativa, anticipativa o de suspensión y deben

relacionarse directa y necesariamente con las pretensiones de la demanda. Ahora bien, dentro del catálogo de medidas se incluyó la suspensión provisional de los actos administrativos, la cual se encamina a conjurar temporalmente sus efectos y, en lo que concierne al medio de control de simple nulidad, puede decretarse por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en el escrito que contenga la solicitud de la medida, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud. 7 Artículo 229 del CPACA. Por su parte, esta corporación aclaró que al tenor de lo dispuesto en el Decreto 01 de 1984 (Código Contencioso Administrativo) la medida precautoria solo procedía cuando existiera una «manifiesta infracción»8 de las normas superiores por parte de la disposición enjuiciada, mientras que bajo el marco regulatorio del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo,9 no se exige que esta sea evidente, ostensible, notoria, palmaria, a simple vista o «prima facie».10 En tal sentido, se concluyó: Así mismo esta Corporación ha señalado11 que el CPACA «amplió el campo de análisis que debe adelantar el juez competente y el estudio de los argumentos y fundamentos que se deriven de la aplicación normativa o cargos formulados contra el acto administrativo demandado que podrán servir de apoyo a la decisión de suspensión provisional, dando efectivamente prelación al fondo sobre la forma o sobre aspectos eminentemente subjetivos», lo cual, implica el estudio de la vulneración respectos (sic) de las normas superiores invocadas junto la

interpretación y aplicación desarrollada jurisprudencialmente en sentencias proferidas por el órgano de cierre de la jurisdicción.12 En este orden de ideas, el juez de lo contencioso administrativo, previo análisis del contenido del acto acusado, de las normas invocadas como vulneradas y de los elementos probatorios allegados con la solicitud de medida cautelar, está facultado para determinar si la decisión enjuiciada vulnera el ordenamiento jurídico y, en caso afirmativo, suspender el acto para que no produzca efectos. Igualmente, debe tenerse en cuenta que lo anteriormente descrito corresponde a un estudio o análisis preliminar que versa sobre los planteamientos y pruebas que fundamenten la solicitud de la medida; es decir, se trata de una percepción inicial y sumaria que, por regla general, se adopta en una etapa inicial del proceso. 8 «Artículo152. El Consejo de Estado y los tribunales administrativos podrán suspender los actos administrativos mediante los siguientes requisitos:

1. Que la medida se solicite y sustente de modo expreso en la demanda o por escrito separado, presentado antes de que sea admitida.

2. Si la acción es de nulidad, basta que haya manifiesta infracción de una de las disposiciones invocadas como fundamento de la misma, por confrontación directa o mediante documentos públicos aducidos con la solicitud.

3. Si la acción es distinta de la de nulidad, además se deberá demostrar, aunque sea sumariamente, el perjuicio que la ejecución del acto demandado causa o podría causar al actor». 9 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

10 Ver entre otras las providencias del: (1) 24 de enero de 2014, expediente 11001-03-26-000-2013-00090-00 (47694), M.P. Dr. Mauricio Fajardo; (2) 29 de enero de 2014, expediente 11001-03-27-000-2013-00014- (20066), M.P. Dr. Jorge Octavio Ramírez; (3) 30 de abril de 2014, expediente 11001-03-26-000-2013-0009000 (47694), M.P. Dr. Carlos Alberto Zambrano; (4) 21 de mayo de 2014, expediente No. 11001-03-24-0002013-0534-00 (20946), M.P. Dra. Carmen Teresa Ortiz; (5) 28 de agosto de 2014, expediente 11001-03-27000-2014-0003-00 (20731), M.P. Dr. Jorge Octavio Ramírez; y (6) 17 de marzo de 2015, expediente 1100103-15-000-2014-03799-00, M.P. Dra. Sandra Lisset Ibarra. Todas ellas citadas en el auto del 18 de agosto de 2017, expediente 11001-03-25-000-2016-01031-00 (4659-16), M.P. Dra. Sandra Lisset Ibarra Vélez. 11 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, providencia de 17 de marzo de 2015, expediente 51754, M.P. Dr. Hernán Andrade. 12 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, auto del 25 de enero de 2018, expediente 11001-03-25-000-2017-00433-00 (2079-2017), M.P., William Hernández Gómez.

Entonces, la decisión sobre la medida comporta un primer acercamiento al debate, en el que se realizan interpretaciones normativas y valoraciones, pero sin que ello afecte o comprometa el contenido de la sentencia que debe poner fin a la cuestión litigiosa. En efecto, el artículo 229 del CPACA dispone que la decisión sobre la medida cautelar «no implica prejuzgamiento». 2.3. La autonomía universitaria y la determinación del régimen salarial y prestacional de los empleados de las universidades públicas. El artículo 69 de la Constitución Política consagró el principio de autonomía universitaria de la siguiente manera: Artículo 69. Se garantiza la autonomía universitaria. Las universidades podrán darse sus directivas y regirse por sus propios estatutos, de acuerdo con la ley. La ley establecerá un régimen especial para las universidades del Estado. El Estado fortalecerá la investigación científica en las universidades oficiales y privadas y ofrecerá las condiciones especiales para su desarrollo. El Estado facilitará mecanismos financieros que hagan posible el acceso de todas las personas aptas a la educación superior. [Negritas por fuera del original] De acuerdo con la norma, las universidades son entidades autónomas e independientes y pueden darse, en virtud de esa autonomía, sus propias directivas y estatutos. Además, la norma constitucional indicó que el legislador debía establecer para estas un régimen especial. Este mandato concuerda con la estructura del Estado que se fijó en el artículo 113 ibidem, dado que este, además de las tres ramas del poder público (judicial, ejecutiva y legislativa), permitió la

existencia de otros órganos «autónomos e independientes», dentro de los que se incluyen las universidades. La autonomía de que trata el artículo 69 constitucional tiene como finalidad garantizar que la enseñanza que se imparta en dichos centros educativos esté alejada de cualquier tipo de intervención del poder político en todos sus ámbitos: ideológico, administrativo o financiero.13 En otros términos, busca el respeto en la libertad de actuar de dichas instituciones. 13 Corte Constitucional, sentencia T-492 del 12 de agosto de 1992, M.P., José Gregorio Hernández Galindo. Lo anterior no significa que las universidades, aun cuando son entes autónomos, puedan desligarse por completo del Estado, en la medida que al pertenecer a un estado de derecho están sometidas también al régimen constitucional y a las leyes.14 En ese sentido, la autonomía no es absoluta y el legislador puede determinar límites a esa libertad de acción a través de la ley, siempre que estos no se extiendan hasta desvirtuarla o impedir su ejercicio.15 La jurisprudencia constitucional que ha tratado la materia se ha manifestado sobre el particular del siguiente modo: Haciendo un análisis sistemático de las normas constitucionales que rigen este asunto, se concluye que la autonomía universitaria no es absoluta, puesto que corresponde al Estado regular y ejercer la suprema inspección y vigilancia de la educación con el fin de velar por su calidad, por el cumplimiento de sus fines y por la mejor formación moral, intelectual y física de los educandos; y a la ley establecer las condiciones requeridas para la creación y gestión de los centros educativos, y dictar

las disposiciones con arreglo a las cuales las universidades pueden darse sus directivas y regirse por sus estatutos.16 [Negritas por fuera del original] Precisamente, el legislador expidió la Ley 30 de 1992 con la cual desarrolló el artículo 69 de la Carta Política. La ley organizó el servicio público de educación superior y, en cuanto a la autonomía universitaria, en su capítulo IV, artículos 28 y 29, dispuso lo que a continuación se trascribe: Artículo 28. La autonomía universitaria consagrada en la Constitución Política de Colombia y de conformidad con la presente Ley, reconoce a las universidades el derecho a darse y modificar sus estatutos, designar sus autoridades académicas y administrativas, crear, organizar y desarrollar sus programas académicos, definir y organizar sus labores formativas, académicas, docentes, científicas y culturales, otorgar los títulos correspondientes, seleccionar a sus profesores, admitir a sus alumnos y adoptar sus correspondientes regímenes y establecer, arbitrar y aplicar sus recursos para el cumplimiento de su misión social y de su función institucional. Artículo 29. La autonomía de las instituciones universitarias o escuelas tecnológicas y de las instituciones técnicas profesionales estará determinada por su campo de acción y de acuerdo con la presente Ley en los siguientes aspectos: a) Darse y modificar sus estatutos. b) Designar sus autoridades académicas y administrativas. 14 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto del 26 de marzo de 2014, expediente 11001-03-06-000-2014-00026 00.

15 Sentencia C-220 de 1997. 16 Corte Constitucional, sentencia C-547 del 1.° de diciembre de 1994, M.P., Carlos Gaviria Díaz. c) Crear, desarrollar sus programas académicos, lo mismo que expedir los correspondientes títulos. d) Definir y organizar sus labores formativas, académicas, docentes, científicas, culturales y de extensión. e) Seleccionar y vincular a sus docentes, lo mismo que a sus alumnos. f) Adoptar el régimen de alumnos y docentes. g) Arbitrar y aplicar sus recursos para el cumplimiento de su misión social y de su función institucional. PARÁGRAFO. Para el desarrollo de lo contemplado en los literales a) y e) se requiere notificación al Ministro de Educación Nacional, a través del Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior (ICFES). [Negritas por fuera del original] De esta manera, por la autonomía otorgada a las universidades por el artículo 69 constitucional estas pueden darse sus propios estatutos, designar a las autoridades administrativas y académicas, decidir sobre la creación y desarrollo de programas académicos, definir y organizar labores formativas, académicas, docentes, científicas y culturales, conferir los títulos a sus egresados y seleccionar los profesores, admitir a los alumnos y adoptar sus regímenes y establecer, arbitrar y aplicar sus recursos para el cumplimiento de su misión social y la función institucional. A su vez, el articulo 57 ibidem dispone que las universidades deben organizarse como entes autónomos y gozan de personería jurídica, autonomía administrativa,

académica y financiera, patrimonio independiente y tienen la facultad de elaborar su presupuesto. Señala igualmente la norma que «[e]l carácter especial del régimen de las universidades estatales u oficiales, comprenderá la organización y elección de directivas, del personal docente y administrativo, el sistema de las universidades estatales u oficiales, el régimen financiero, el régimen de contratación y control fiscal y su propia seguridad social en salud». [Negritas por fuera del original] Como se advierte, ni la Constitución Política ni la ley otorgaron a las universidades la posibilidad de fijar su propio régimen salarial y prestacional, ni siquiera en ejercicio de su especial autonomía.17 En esa medida, sus servidores públicos están regidos por las normas que regulan a los demás empleados del Estado, por lo que 17 En ese sentido se pueden consultar las siguientes providencias: i) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, providencia del 6 de marzo de 2008, expediente 70001-23-31-000-2000-00118-01(5624-03), M.P., Bertha Lucia Ramírez de Páez; ii) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, providencia del 31 de mayo de 2018, expediente 68001-23-33-000-2014-00329-01(4655-15), M.P., Sandra Lisset Ibarra Vélez; y iii) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, providencia del 25 de abril de 2019, expediente 08001-23-33-000-2015-00026-01(2108-16), M.P., César Palomino Cortés.

en todo caso las universidades deben respetar las competencias asign