CE-SECCION SEGUNDA-11001-03-25-000-2020-00070-00(0071-20)

RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN - Ley 797 de 2003 artículo 20 literal a y b / LEY 797 DE 2003 ARTÍCULO 20 LITERAL A - Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso / VIOLACIÓN DEL DEBIDO PROCESO - No se configura / LEY 797 DE 2003 ARTÍCULO 20 LITERAL B - Cuando la cuantía reconocida excede lo debido de acuerdo a la ley / INGRESO BASE DE LIQUIDACIÓN - Se acogió a la posición jurisprudencial entonces vigente / RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN - Infundado No resulta acertado señalar que se vulneró el derecho al debido proceso, porque en la sentencia objeto de la acción especial de revisión expresamente se señaló que se habría de seguir lo dispuesto en la sentencia del 4 de agosto de 2010, conforme a la cual la demandante tenía derecho a la reliquidación de su pensión sobre el 75% del promedio de salarios que percibió en el último año de servicios incluyendo todos los factores salariales que devengó en ese periodo de tiempo. (…) se reitera que no se configuró la causal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 invocada por la parte accionante. (…) La Sala estima que la sentencia recurrida, proferida el 28 de mayo de 2018, se acogió a la posición jurisprudencial entonces vigente, que había sido definida en la sentencia de unificación el 4 de agosto de 2010, según la cual el ingreso base de liquidación de las pensiones reconocidas con los beneficios de la transición debían reconocerse y liquidarse con la edad, el tiempo de servicio y el monto previsto en el régimen pensional

anterior, conformado este último por la tasa de reemplazo o porcentaje de la prestación, el período de liquidación y los factores salariales establecidos en la normativa anterior que, para el régimen pensional de la Ley 33 de 1985, eran todos los emolumentos que hubiere devengado el servidor público durante el último año de servicio. En esas condiciones, no se encuentran demostradas las causales de revisión del artículo 20, literales a) y b) de la Ley 797 de 2003. Esta posición permite salvaguardar instituciones superiores tales como la seguridad jurídica.

FUENTE FORMAL: LEY 797 DE 2003 - ARTÍCULO 20 LITERAL A / LEY 797 DE 2003 - ARTÍCULO 20 LITERA B / LEY 100 DE 1993 / LEY 33 DE 1985

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN "A"

Consejero ponente: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ

Bogotá, D.C., veinticinco (25) de noviembre de dos mil veintiuno (2021).

Radicación número: 11001-03-25-000-2020-00070-00(0071-20)

Actor: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y

CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL - UGPP

Demandado: MARLENY CASTRO DURAN Referencia: ACCIÓN ESPECIAL DE REVISIÓN. TEMAS: CAUSALES DE REVISIÓN LITERALES A) Y B) DEL ARTÍCULO 20 DE LA LEY 797 DE

2003. RELIQUIDACIÓN PENSIONAL FACTORES SALARIALES. SENTENCIA

ÚNICA INSTANCIA. LEY 1437 DE 2011.

ASUNTO Conoce la Sala de Subsección la acción especial de revisión promovida por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP contra la sentencia del 28 de mayo de 2018 proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima.

I. ANTECEDENTES

1. DEMANDA DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO La señora MARLENY CASTRO DURAN en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho solicitó declarar la nulidad de la Resolución No. RDP 024792 del 19 de junio de 2015, por medio de la cual se negó la reliquidación de la pensión de vejez, y la Resolución RDP 038693 del 21 de septiembre de 2015, que resolvió el recurso de apelación confirmando en todas sus partes el acto administrativo anterior, expedidas por la UGPP.

A título de restablecimiento del derecho, solicitó reliquidar la pensión reconocida sobre el 75% del promedio de todos los factores salariales que devengó en el último año de servicios. 1.1. Fundamentos fácticos Como sustento fáctico de sus pretensiones, expuso lo siguiente: (i) A través de la Resolución No. 0979 del 20 de enero de 2009, CAJANAL EICE EN LIQUIDACIÓN le reconoció la pensión de vejez a la señora MARLENY CASTRO DURAN con el promedio de lo devengado en los últimos 9 años, 11

meses y 29 días, efectiva a partir del 1 de marzo de 2008, en cuantía de $759.945, condicionada al retiro definitivo del servicio. (ii) Posteriormente, mediante Resolución PAP 37725 del 31 de enero de 2011, CAJANAL EICE EN LIQUIDACIÓN, reliquidó la prestación reconocida en el sentido de elevar la cuantía a $1.020.123, efectiva a partir del 1 de diciembre de 2010. (iii) La señora MARLENY CASTRO DURAN solicitó a la UGPP la reliquidación de dicha prestación social teniendo en cuenta todos los factores salariales que devengó en el último año de servicios. (iv) A través de la Resolución RDP 024792 del 19 de junio de 20151, la UGPP negó la solicitud de reliquidación presentada por la señora MARLENY CASTRO DURAN, decisión que fue confirmada a través de Resolución RDP 038693 del 21 de septiembre de 20152.

2. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA3

El 30 de octubre de 2017, el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Ibagué, profirió sentencia de primera instancia a través de la cual declaró la nulidad de las Resoluciones RDP 024792 del 19 de junio de 2015 y RDP 038693 del 21 de septiembre de 2015, por medio de las cuales se negó la reliquidación de la pensión de vejez. Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho condenó a la UGPP a reliquidar la pensión de la señora MARLENY CASTRO DURAN con el 75% del salario promedio que percibió en el último año de

servicios, comprendido entre el 1 de agosto de 2010 al 1 de agosto de 2011, teniendo en cuenta como factores constitutivos de salario, además de los ya reconocidos, asignación básica, bonificación por servicios prestados y horas extras, los siguientes: el auxilio de alimentación y las primas de vacaciones, servicios y navidad. Asimismo, declaró la prescripción de las mesadas causadas con anterioridad al 27 de febrero de 2012. 1 Folio 136 del expediente 2 Folio 142 3 Folios 225 del expediente. Lo anterior con sustento en que se demostró en el proceso que la señora MARLENY CASTRO DURAN es beneficiaria del régimen de transición dispuesto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, por cuanto, para la fecha de entrada en vigencia de esa norma, el 1 de abril de 1994, contaba con más de 35 años de edad, toda vez que nació el 28 de abril de 1958. En ese sentido, aseguró que, según la posición unificada del Consejo de Estado en sentencia del 4 de agosto de 2010, ratificada el 25 de febrero de 2016, a la demandante se le debió aplicar el régimen previsto en las Leyes 33 y 62 de 1985 de manera integral, en consecuencia afirmó que le asistía el derecho a la reliquidación solicitada teniendo en cuenta el 75% del promedio de los salarios devengados en el último año de servicios, incluyendo todos los factores salariales que percibió y no solamente los señalados en el Decreto 1158 de 1994, como lo había dispuesto la entidad demandada. En ese sentido, concluyó que se debían incluir en la reliquidación además de los ya reconocidos (asignación básica,

bonificación por servicios prestados y horas extras), los siguientes: el auxilio de alimentación y las primas de vacaciones, servicios y navidad. Por último, advirtió que debían declararse prescritas las mesadas causadas con anterioridad al 27 de febrero de 2012.

3. RECURSO DE APELACIÓN Contra la decisión anterior, la UGPP presentó recurso de apelación en el que solicitó revocar la providencia apelada en razón a que la pensión de la demandante en calidad de beneficiaria del régimen de transición dispuesto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1994, debe liquidarse de acuerdo con lo previsto en dicha norma, incluyendo los factores del Decreto 1158 de 1994.

4. SENTENCIA OBJETO DE REVISIÓN El 28 de mayo de 20184 el Tribunal Administrativo del Tolima, confirmó la sentencia del Juzgado Tercero Administrativo de Ibagué que declaró la nulidad de 4 Folios 240 del expediente. los actos administrativos acusados y ordenó la reliquidación de la pensión reconocida a la señora MARLENY CASTRO DURAN.

Como fundamento de la decisión, sostuvo que la demandante tenía derecho a la reliquidación solicitada, por cuanto se demostró en el proceso que era beneficiaria del régimen de transición dispuesto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, razón por la cual, de acuerdo con la posición jurisprudencial unificada del Consejo de Estado en sentencia del 4 de agosto de 2010, reiterada en fallo del 26 de noviembre de 2016, posterior a las sentencias C-258 de 2013 y SU-230 de 2015,

debió aplicarse en su integridad las Leyes 33 y 62 de 1985, en virtud de los principios de progresividad y favorabilidad. En ese orden de ideas, indicó que el IBL de la pensión de la señora MARLENY CASTRO DURAN debe liquidarse según lo previsto en el régimen anterior, esto es, sobre el 75% del salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicio, incluyendo en la base de liquidación, además de la asignación básica, la bonificación por servicios prestados y las horas extras, los siguientes factores: el auxilio de alimentación, primas de vacaciones, prima de servicios y de navidad, tal como lo determinó el juez de primera instancia.

5. LA ACCIÓN DE REVISIÓN La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP, compareció ante esta Corporación en ejercicio de la acción de revisión contra la sentencia del 28 de mayo de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima, con las siguientes: 5.1. Pretensiones «PRIMERA: Revocar la sentencia proferida por el JUZGADO TERCERO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO JUDICIAL DE IBAGUÉ del 30 de octubre de 2017 confirmada por el Tribunal Administrativo del Tolima del 16 de noviembre de 2017 (sic) dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, instaurado por la señora Marleny Castro Duran contra la UGPP, en el proceso radicado con el No. 73001 3333 003 2015

00411 00.

SEGUNDA: Declarar que la señora Marleny Castro Duran, en cuanto a la

liquidación de su mesada pensional, no es acreedora de un DERECHO ADQUIRIDO amparable por la legislación colombiana, y en su lugar, ordenar la reliquidación y pago de su mesada pensional conforme a las reglas previstas en las sentencias C-168 de 1995, C-258 de 2013, Auto 326 de 2014, SU-230 de 2015, SU-427 de 2016, SU-210 de 2017, Auto 229 de 2017, SU-395 de 2017, SU-631 de 2017, T-039 de 2018 proferidas por la Sala Plena de la Corte Constitucional, esto es, adoptando como INGRESO BASE DE LIQUIDACIÓN las directrices fijadas en el inciso 3° del artículo 36 o las consignadas en el artículo 21 de la Ley 100 de 1993, según el caso, así como los FACTORES BASE DE COTIZACIÓN TAXATIVAMENTE determinados en el Decreto 1158 de 1994 y demás disposiciones que EXPRESAMENTE consagren esa condición de FACTORES SALARIALES con incidencia pensional y fijando como MONTO PENSIONAL o TASA DE REEMPLAZO el 75% previsto en la Ley 33 de 1985.

TERCERA: Ordenarle a la Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, RELIQUIDAR y PAGAR la mesada pensional de la señora Marleny Castro Duran, calculando el ingreso de base de liquidación de la prestación reconocida conforme a lo dispuesto en el inciso 3º del artículo 36, en armonía con el artículo 21 de la

Ley 100 de 1993, teniendo en cuenta como factores base de cotización los taxativamente determinados en el artículo 1º del Decreto 1158 de 1994 y las reglas previstas en las sentencias C-168 de 1995, C-258 de 2013, Auto 326 de 2014, SU-230 de 2015, SU-427 de 2016, SU-210 de 2017, Auto 229 de 2017, SU-395 de 2017 y SU-631 de 2017 y 28 de agosto de 2018, proferida por el Consejo de Estado»5. La UGPP invocó como causales de revisión las previstas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 20036, al considerar que la sentencia de segunda instancia proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho instaurado por la señora MARLENY CASTRO DURAN confirmó la decisión judicial recurrida que ordenó la reliquidación de la pensión de jubilación de la demandante sobre el 75% de todos los factores salariales devengados en el último año de servicios según lo dispuesto en las Leyes 33 y 62 de 1985, en contravención a las sentencias C-258 de 2013 y SU-230 de 2015 de la Corte Constitucional, según las cuales para la determinación de la mesada pensional se debe atender a la regla prevista en los artículos 21 y 36 de la Ley 100 de 1993, teniendo en cuenta solo la lista de factores indicados expresamente en el Decreto 1158 de 1994. 5 Folio 2 del expediente. 6 «b) cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención

colectiva que le eran legalmente aplicables» En ese orden de ideas, destacó que el reconocimiento pensional se obtuvo con violación al debido proceso y la cuantía del derecho reconocido excede lo debido de acuerdo a la ley, por cuanto en la decisión cuestionada se ordenó la reliquidación de la pensión de la demandante sin tener en cuenta las disposiciones contenidas en los artículos 21 y 36 de la Ley 100 de 1993 respecto al IBL y factores salariales que se debían incluir, apartándose de lo dispuesto normativa y jurisprudencialmente para los beneficiarios del régimen de transición de dicha ley, lo cual conllevó a reconocer la prestación social en un monto superior al que en derecho le correspondía a la señora MARLENY CASTRO DURAN.

6. CONTESTACIÓN DE LA ACCIÓN DE REVISIÓN7

La señora MARLENY CASTRO DURAN contestó la acción de revisión y para el efecto se opuso a las pretensiones de la UGPP al considerar que no se vulneró el debido proceso ni se excedió la cuantía en el reconocimiento pensional. Sostuvo que la sentencia objeto de la acción cumplió con los preceptos legales y los lineamientos jurisprudenciales vigentes emitidos por el Consejo de Estado, esto es, la del 4 de agosto de 2010. La mencionada sentencia unificó su jurisprudencia en el sentido de fijar la posición según la cual los beneficiarios del régimen de transición dispuesto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, tienen derecho a que se les tenga en cuenta el régimen anterior para liquidar la pensión a su favor. Precisó, que en todo caso la sentencia del 28 de agosto de 2018 proferida

recientemente por el Consejo de Estado que cambió la posición jurisprudencial respecto al asunto no es aplicable, porque no estaba vigente para el momento en que se profirió el fallo objeto de revisión.

II. CONSIDERACIONES 7 Folios 445 a 460 del expediente.

1. Competencia El recurso extraordinario de revisión contra las sentencias proferidas por la jurisdicción de lo contencioso administrativo fue establecido en el Decreto 01 de 1984, modificado por la Ley 446 de 1998 y actualmente se rige por lo dispuesto en la Ley 1437 de 2011, en sus artículos 248 a 255.

El artículo 249 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo establece que los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por los Tribunales Administrativos son de conocimiento de las secciones y subsecciones del Consejo de Estado, según la materia. Por su parte, el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, precisa que «las providencias judiciales que hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación». En tal sentido y dado el criterio de especialización laboral, la competencia para resolver el recurso formulado es de la Sección Segunda del Consejo de Estado,

en concordancia con el artículo 13 del Acuerdo 080 de 12 de marzo de 2019. «Artículo 13.- Distribución de los procesos entre las secciones. Para efectos de repartimiento, los asuntos de que conoce la Sala de lo Contencioso Administrativo se distribuirán entre sus secciones atendiendo un criterio de especialización y de volumen de trabajo, así:

Sección Segunda: […]

3. El recurso extraordinario de revisión contra las sentencias de única instancia dictadas por los tribunales administrativos, en asuntos relacionados con la competencia de esta sección […]» Por lo anterior, esta Subsección es competente para conocer de la acción de revisión formulada por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP contra la sentencia del 28 de mayo de 2018 proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima.

2. Oportunidad Ahora bien, antes de entrar a resolver el problema jurídico, es necesario señalar en cuanto a la caducidad, y la fecha máxima de interposición de la acción de revisión, que esta fue presentada el 28 de noviembre de 20188, es decir, dentro del plazo de los cinco (5) años siguientes a la ejecutoria9 de la sentencia del 28 de mayo de 2018 del Tribunal Administrativo del Tolima, según lo prevé el artículo 251 del CPACA, por lo que se concluye que aquella se encuentra en tiempo.

3. Legitimación en la causa La Subsección ha reconocido la legitimación en la causa de la UGPP para interponer el recurso extraordinario de revisión frente a las providencias ejecutoriadas con anterioridad al 12 de junio de 2013, fecha en la cual dicha

entidad asumió la defensa judicial de los asuntos que tenía a cargo la Caja Nacional de Previsión Social –Cajanal EICE-.»10, por las causales reglamentadas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, se reitera, en el caso de las sentencias proferidas con anterioridad a la fecha aludida. La Corte Constitucional en la sentencia SU-427 de 2016 sobre la legitimación en la causa de dicha entidad, sostuvo lo siguiente: «(a) La UGPP está legitimada para acudir ante la Corte Suprema o el Consejo de Estado, según corresponda, e interponer el recurso de revisión previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, con el propósito de cuestionar las decisiones judiciales en las cuales se haya incurrido en un abuso del derecho, en el entendido de que el término de caducidad de cinco años de dicho mecanismo no podrá contabilizarse desde antes del 12 de junio de 2013, fecha en la cual dicha entidad asumió la defensa judicial de los asuntos que tenía a cargo Cajanal». 8 Fol. 240 del expediente. 9 La sentencia quedó ejecutoriada el 26 de noviembre de 2018, folio 300 del expediente. 10 Auto del 7 de mayo de 2018. - Radicación 2017-00285-00 -Actor: - UGPP, proferido por la Subsección A de la Sección Segunda, Magistrado Ponente doctor William Hernández Gómez. En el mismo sentido, la Sala Plena del Consejo de Estado a través de sus Salas Especiales de Decisión11, admitió expresamente que la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección

Social está habilitada para adelantar esta clase de procesos, criterio ratificado por esta Subsección, así mismo el Decreto 575 de 2013, artículo 6, numeral 6, le atribuyó a la UGPP la competencia para iniciar acciones de esta naturaleza.

4. Problema jurídico De acuerdo con los planteamientos de la acción de revisión, le corresponde a la Sala resolver los siguientes cuestionamientos:  ¿Se configuran las causales de revisión previstas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 al ordenar la liquidación de la pensión de la señora MARLENY CASTRO DURAN cobijada por el régimen de transición, atendiendo el ingreso base de liquidación de las normas generales anteriores a la Ley 100 de 1993, esto es, en cuantía equivalente al 75% del salario promedio devengado en el último año de servicios, teniendo en cuenta como factores constitutivos de salario, además de la asignación básica, la bonificación por servicios prestados y las horas extras, los siguientes: el auxilio de alimentación y las primas de vacaciones, de servicios y de navidad, y no lo previsto por el inciso 3.° del artículo 36 o el artículo 21 de la Ley 100 de 1993, según sea el caso, con los factores señalados por el Decreto 1158 de 1994?

4. Solución al problema jurídico La UGPP aduce que al ordenar la liquidación de la pensión de la accionada, quien está cobijada por el régimen de transición, atendiendo el ingreso base de liquidación en cuantía equivalente al 75% del promedio de los salarios y primas de toda especie percibidos en el último año de servicios, y no el previsto por el inciso

3.° del artículo 36 o el artículo 21 de la Ley 100 de 1993, según sea el caso, con los factores señalados por el Decreto 1158 de 1994 se incurrió en la violación al debido proceso y se excedió la cuantía del derecho reconocido en la ley. 11 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión 25, sentencia del 2 de julio de 2019, radicación: 110010315000201700744 00, demandante: UGPP. Al respecto, la Ley 797 de 2003, dispuso en su artículo 20, literales a) y b), las siguientes causales de revisión: «REVISIÓN DE RECONOCIMIENTO DE SUMAS PERIÓDICAS A CARGO DEL TESORO PÚBLICO O DE FONDOS DE NATURALEZA PÚBLICA. <Apartes tachados INEXEQUIBLES> Las providencias judiciales que en cualquier tiempo hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial. La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse en

cualquier tiempo por las causales consagradas para este en el mismo código y además: a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables.» Aparte resaltado declarado inexequible por la Corte Constitucional en sentencia C-835 de 2003. La Sala ha reconocido que la existencia de estas causales son una herramienta legal útil que persigue fortalecer el principio de la moralidad administrativa y corregir los reconocimientos pensionales que se han efectuado de forma fraudulenta y en exceso lo cual afecta los principios filosóficos que orientan el Sistema General de Pensiones. En ese sentido, se ha dicho que «el principal objetivo de la introducción de las causales especiales para la acción era garantizarle a la administración que pudiera insistir en un nuevo estudio de las pensiones reconocidas de forma fraudulenta, de modo que pudiera evitar el pago de cantidades injustas que afectaran gravemente al erario.»12 En el caso bajo estudio, la Sala debe determinar si en la sentencia proferida el 28 de mayo de 2018 por el Tribunal Administrativo del Tolima, se configuran las causales de revisión previstas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, por cuanto ordenó reliquidar la pensión reconocida a la señora MARLENY CASTRO DURÁN con el 75% del salario promedio devengado en el último año de servicios incluyendo en la base de liquidación, además de la asignación básica, la bonificación por servicios prestados y las horas extras, los

siguientes: el auxilio de alimentación, primas de vacaciones, prima de servicios y de navidad. Previamente, la Sala se referirá a la liquidación de las pensiones que están sujetas al régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, con el fin de establecer si la sentencia objeto de revisión incurrió en las causales invocadas en la presente acción especial. 4.1. El Sistema General de Seguridad Social en pensiones y el régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 El artículo 48 de la Constitución Política de 1991 consagró la seguridad social como un derecho irrenunciable y como un servicio público de carácter obligatorio que se prestará bajo la dirección, coordinación y control del Estado, con sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad en los términos en que lo establezca la ley. La Ley 100 de 1993 organizó el Sistema de Seguridad Social Integral como un conjunto de obligaciones del Estado y la sociedad, con instituciones y recursos destinados a garantizar la cobertura de las prestaciones de carácter económico, de salud y servicios complementarios, y las demás que se llegaren a incorporar normativamente en el futuro, con el objeto de garantizar esos derechos irrenunciables de las personas13, a través de la protección de las contingencias 12 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 5 de noviembre de 2020. Rad. Núm. 11001-03-25-000-2015-00234-00 (0436-2015). 13 Artículo 1 de la Ley 100 de 1993. que las puedan afectar14, y les permitan tener una calidad de vida acorde con la dignidad humana.

El propósito de la Ley 100 de 1993 fue el de unificar los regímenes pensionales que, antes de su promulgación, se encontraban dispersos en el ordenamiento jurídico, estableciendo reglas comunes para todos los trabajadores del territorio nacional y sin atención a la naturaleza de su relación laboral. No obstante, en el artículo 36, la norma concibió un régimen de transición en favor de las personas que cumplieran con unos requisitos a su entrada en vigor, lo cual les permitiría regirse por la legislación aplicable en el régimen anterior al que se encontraban afiliadas, en cuanto a la edad, tiempo de servicios o número de semanas cotizadas y monto de la prestación. «ARTÍCULO 36. RÉGIMEN DE TRANSICIÓN. La edad para acceder a la pensión de vejez, continuará en cincuenta y cinco (55) años para las mujeres y sesenta (60) para los hombres, hasta el año 2014, fecha en la cual la edad se incrementará en dos años, es decir, será de 57 años para las mujeres y 62 para los hombres. La edad para acceder a la pensión de vejez, el tiempo de servicio o el número de semanas cotizadas, y el monto de la pensión de vejez de las personas que al momento de entrar en vigencia el Sistema tengan treinta y cinco (35) o más años de edad si son mujeres o cuarenta (40) o más años de edad si son hombres, o quince (15) o más años de servicios cotizados, será la establecida en el régimen anterior al cual se encuentren afiliados. Las demás condiciones y requisitos aplicables a estas personas para acceder a la pensión de vejez, se regirán por las disposiciones contenidas en la presente Ley.

[…]» Bajo ese entendido, solo quienes hubieran acreditado los requisitos de edad o de tiempo de servicios previstos por el artículo 36 para la fecha de entrada en vigor de la Ley 100 de 1993, tendrían la posibilidad de pensionarse con arreglo a las normas que venían aplicándose con anterioridad en cuanto a edad, tiempo de servicios o semanas cotizadas y monto. Sobre este último aspecto, la jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado ha debatido si el ingreso base de liquidación forma o no parte del régimen de transición. Las posturas frente al particular fueron las siguientes: 14 Ibídem. a) Criterio de la Corte Constitucional En la sentencia C-168 de 1995, la Corte analizó la constitucionalidad de los artículos 11 y 36 de la Ley 100 de 1993, frente a la diferenciación que hacía la norma original entre trabajadores del sector público y del sector privado, sin fijar ninguna regla frente a la inclusión o no del IBL en dicho régimen de transición. Por su parte, en la sentencia C-258 de 2013, al referirse al régimen de transición de los congresistas, fijó una regla según la cual el IBL no hacía parte de las normas de transición, al respecto manifestó: «En vista de que (i) no permitir la aplicación ultractiva de las reglas de IBL de los regímenes pensionales vigentes antes de la Ley 100 fue el propósito original del Legislador; (ii) por medio del artículo 21 y del inciso 3° del artículo 36 de la Ley 100, el Legislador buscó unificar las reglas de IBL en el régimen de prima media; (iii) ese propósito de unificación

coincide con los objetivos perseguidos por el Acto Legislativo 01 de 2005, específicamente con los de crear reglas uniformes que eliminen privilegios injustificados y permitan diseñar mecanismos que aseguren la sostenibilidad del sistema -de ahí que la reforma mencione expresamente el artículo 36 de la Ley 100 - la Sala considera que en este caso el vacío que dejará la declaración de inexequibilidad de la expresión “durante el último año” debe ser llenado acudiendo a las reglas generales previstas en las dos disposiciones de la Ley 100 referidas. En consecuencia, en la parte resolutiva de esta providencia, además de declarar inexequible la expresión “durante el último año” contenida en el artículo 17 de la Ley 4 de 1992, la exequibilidad del resto del precepto será condicionada a que se entienda que las reglas sobre IBL aplicables a todos los beneficiarios de ese régimen especial, son las contenidas en los artículos 21 y 36, inciso tercero, de la Ley 100 de 1993, según el caso». Posteriormente, en la sentencia SU-230 de 2015, definió que la anterior interpretación no era exclusiva del régimen especial y expuso: «Aunque la interpretación de las reglas del IBL establecidas en la Sentencia C-258 de 2013 se enmarcan en el análisis del régimen especial consagrado en el artículo 17 de la Ley 4 de 1992, con fundamento (i) en que d