CE-SECCION SEGUNDA-11001-03-26-000-2008-00060-00(2174-12)-2015

INDUSTRIA DEL PETROLEO - Salario y prestaciones de los trabajadores de contratistas a precio fijo El Decreto Legislativo N° 284 de 1957 en atención al carácter general de la ley, únicamente describe algunos eventos que pueden ser considerados como esenciales o propios de la exploración, explotación, transporte y refinería del petróleo o de la industria del petróleo dejando abierta la configuración de otros que bajo tales parámetros también puedan ser consideradas esenciales a la industria del petróleo, en otros términos el artículo 1° del Decreto Legislativo N° 284 de 1957 norma reglamentada, no expresó respecto de las labores en mención una lista taxativa sino simplemente enunciativa factible de extenderse a otros eventos que se encuentren dentro de los parámetros normativos expresados por el legislador. De lo anterior se desprende que, el legislador no restringió las referidas actividades por las cuales opera el beneficio de equiparación salarial y prestacional de los empleados de la contratista independiente a los empleados de la empresa petrolera, ya que además de las razones que militan en el texto expreso de la norma, la naturaleza cambiante y evolutiva de la industria del petróleo implica que el avance técnico y científico en los ramos de la exploración, explotación, transporte y refinería aducidos por esa misma norma puede hacer variar en distintas épocas las labores consideradas como esenciales a la industria del petróleo. En ese sentido, para la Sala es claro que entorno a la norma reglamentada giran varios elementos jurídicos-positivos, en referencia al tenor

literal, de necesidad y evolutivos, en referencia al avance de la técnica y la ciencia, los cuales permiten deducir que tanto la intención expresa, lo que plasmó el legislador en la norma, como la intención implícita, lo que quiso el legislador con la norma, fue: i) establecer una disposición abierta y flexible en cuanto a las actividades que podían ser consideradas como propias y esenciales de la industria del petróleo; y ii) señalar elementos básicos para determinar cuáles labores podían ser consideradas como esenciales de la industria del petróleo. Esto último a través de la determinación de ii. a) un listado enunciativo de aquellas labores, y ii. b) un listado de ramos específico de la industria sobre los cuales debe girar dicha actividad; con lo cual es claro el sentido descriptivo, enunciativo y abierto de la norma legal en cuestión. NOTA DE RELATORIA: Esta providencia fue proferida por la Sala Plena de esta Sección.

FUENTE FORMAL: DECRETO LEGISLATIVO 284 DE 1957

FACULTAD REGLAMENTARIA - Decreto Reglamentario / LIMITES - Facultad reglamentaria / GOBIERNO - No excedió la facultad reglamentaria De acuerdo con la jurisprudencia debido al régimen desconcentrado de nuestro sistema reglamentario, que se expresa en una amplia gama de tipologías reglamentarias, la potestad ejercida por el Gobierno en el Decreto Reglamentario N° 3164 de 2003 combina tanto la conferida al Jefe del Ejecutivo en el artículo 189 numeral 11° constitucional, como la otorgada a otras autoridades administrativas

en asuntos especializados relativos a la órbita de sus competencias, las cuales tienen como ámbito común la subordinación a la Constitución y a la ley, es decir tal facultad reglamentaria no es de las especiales que están al mismo nivel de la ley y por lo tanto se encuentra supedita y limitada por ella, y en consecuencia no puede i) adicionar la ley que reglamenta, ii) variar su sentido ni iii) exceder sus términos. Lo anterior se materializa, en cuanto a las causas del ejercicio de tal facultad en que la expedición del reglamento depende de la necesidad que pueda existir para la ejecución de la ley, y en cuanto a sus consecuencias en la prohibición de ampliar o restringir el alcance de la ley, pues a diferencia de otras facultades reglamentarias como puede ocurrir con la facultad reglamentaria constitucional autónoma, ésta no es creadora de normas con fuerza de ley en la medida en que únicamente debe desenvolverlas, precisarlas, concretarlas y crear medidas para su ejecución. De acuerdo con lo anterior esta la facultad reglamentaria en comento, tiene límites derivados de: a) la propia ley, a saber del grado de desarrollo legislativo, pues “es inversamente proporcional a la extensión de la ley. De suerte que, ante menos cantidad de materia regulada en la ley, existe un mayor campo de acción para el ejercicio de la potestad reglamentaria, y viceversa”, y b) del constituyente el cual por motivos de reserva legal ha dispuesto que determinadas materias sean directamente desarrolladas a través de la función legislativa, garantía que impide que sea por medio de la potestad reglamentaria

que se produzca su regulación. En consecuencia, la facultad reglamentaria que el Gobierno estaba legitimado para ejercer en materia de reglamentación del Decreto Legislativo N° 284 de 1957, no le permitía cerrar, ni de forma expresa ni de forma tácita el sentido abierto y enunciativo de las actividades consideradas como propias y esenciales de la industria del petróleo en los ramos de la exploración, explotación, transporte y refinación. (…) De la anterior redacción se observa que, el ejecutivo consideró necesario modificar el artículo 1° del Decreto Reglamentario 2791 de 1993, para establecer actividades que constituyen labores propias y esenciales de la industria del petróleo, en atención a que en la norma que le precedía se plasmaron labores comunes a distintas industrias y no estrictamente propias y esenciales a la industria del petróleo, en ese sentido lo que el reglamentó hizo fue desarrollar de la norma legal. NOTA DE RELATORIA: Esta providencia fue proferida por la Sala Plena de esta Sección. INDUSTRIA DEL PETROLEO - Transporte / FACULTAD REGLAMENTARIANo excedida por el Presidente de la República / DECRETO REGLAMENTARIO - No estipula una lista cerrada de actividades consideradas propias o esenciales de la industria del petróleo Se tiene que el legislador en el artículo 1° del Decreto Legislativo N° 284 de 1957, consideró que los ramos de la exploración, explotación, transporte y refinería del petróleo, son aquellas áreas de esa industria desde las cuales deben evaluarse las actividades propias o esenciales que entre otros aspectos servirán de

parámetro para equiparar en cuanto a salarios y prestaciones sociales a los empleados de la empresa contratista con los de la empresa dedicada a la industria del petróleo, tanto así que en el inciso 2° del artículo 1° de ese decreto enunció algunas de esas labores que pertenecen a esos ramos, y por su parte el Decreto Reglamentario 3164 de 2003, en desarrollo de la norma superior solo definió algunas de las actividades deben considerarse como propias y esenciales a la industria del petróleo sin establecer un listado taxativo de las mismas, por lo cual es claro que la potestad reglamentaria ordinaria ejercida por el gobierno fue materializada dentro de sus estrictos límites constitucionales y legales. Como consecuencia de lo anterior tampoco es de recibo el cargo presentado por el demandante, según el cual, el gobierno a través del Decreto Reglamentario 3164 de 2003 al establecer una lista cerrada de actividades consideradas como propias o esenciales a la industria del petróleo en los ramos de la exploración, explotación, transporte y refinación, violó los artículos 228 y 229 de la Constitución Política, ya que los jueces en la resolución de los casos concretos no podrían reconocer otras actividades que no estén en este listado pese a que también sean propias y esenciales a la industria del petróleo. Esto en la medida en que el cargo bajo análisis supone que el Decreto Reglamentario N° 3164 de 2003 estableció una lista taxativa de actividades propias y esenciales a la industria del petróleo lo cual para la Sala no quedó acreditado en el expediente. NOTA DE RELATORIA:

Esta providencia fue proferida por la Sala Plena de esta Sección.

NORMA DEMANDADA: DECRETO REGLAMENTARIO 3164 DE 2003ARTICULO 1 (No anulada) / DECRETO REGLAMENTARIO 3164 DE 2003ARTICULO 2 (No Anulada)

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

Consejera ponente: SANDRA LISSET IBARRA VELEZ

Bogotá, D.C., doce (12) de marzo de dos mil quince (2015).

Radicación número: 11001-03-26-000-2008-00060-00(2174-12)

Actor: RAMON VALDES MENDOZA

Demandado: PRESIDENTE DE LA REPUBLICA, MINISTERIO DE LA

PROTECCION SOCIAL Y MINISTERIO DE MINAS Y ENERGIA

Referencia: NULIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD. UNICA INSTANCIADECRETO 01 DE 1984

Ha venido el proceso de la referencia, con paso a despacho de 26 de septiembre de 2012, y cumplido el trámite previsto en los artículos 206 a 211 del Código Contencioso Administrativo, procede la Sala a dictar sentencia una vez verificado que no hay susceptibilidades o vicios de nulidad que sanear.

I. ANTECEDENTES 1.1. La demanda y sus pretensiones El señor Ramón Valdez Mendoza, en atención al ordinal 2° del artículo 2371 de la Constitución Política y en ejercicio de la acción pública de nulidad por 1 Constitución Política, artículo 237. “Son atribuciones del Consejo de Estado:

(…)

2. Conocer de las acciones de nulidad por inconstitucionalidad de los decretos dictados por el Gobierno

Nacional, cuya competencia no corresponda a la Corte Constitucional. (…).” inconstitucionalidad, consagrada en los artículos 842 y 97 numeral 7°3 del Código Contencioso Administrativo, solicitó la declaratoria de nulidad de los artículos 1° y 2° del Decreto Reglamentario N° 3164 de 6 de noviembre de 20034 expedido por el Presidente de la República y los Ministros de la Protección Social, y de Minas y Energía, y en subsidio la nulidad del ordinal 10° del artículo 1° del mencionado Decreto Reglamentario N° 3164 de 6 de noviembre de 2003. Para una mayor compresión del caso la Sala, se permite realizar un resumen de la situación fáctica presentada por el demandante, así: Manifestó el demandante que la Junta Militar de Gobierno de la República de Colombia profirió el Decreto Legislativo N° 284 de 19575 “por el cual se dictan normas sobre salarios y prestaciones de los trabajadores de contratistas a precio fijo, en empresas de petróleo”, con la finalidad de igualar los salarios y prestaciones sociales de los trabajadores de las empresas contratistas de las 2 Decreto 01 de 1984, artículo 84. Modificado por el art. 14, Decreto Nacional 2304 de 1989 Acción de nulidad. Toda persona podrá solicitar por sí, o por medio de representante, que se declare la nulidad de los actos administrativos. Procederá no sólo cuando los actos administrativos infrinjan las normas en que deberían fundarse, sino también cuando hayan sido expedidos por funcionarios u organismos incompetentes, o en forma irregular, o

con desconocimiento del derecho de audiencias y defensa, o mediante falsa motivación, o con desviación de las atribuciones propias del funcionario o corporación que los profirió. También puede pedirse que se declare la nulidad de las circulares de servicio y de los actos de certificación y registro. Declarado Exequible Sentencia Corte Constitucional 426 de 2002 siempre y cuando se entienda que la acción de nulidad también procede contra los actos de contenido particular y concreto, cuando la pretensión es exclusivamente el control de la legalidad en abstracto del acto. Ver el Fallo del Consejo de Estado IJ-30 de 2003 3 Decreto 01 de 1984, artículo 97.Modificado por el art. 3, Ley 14 de 1988. Modificado por el art. 7, Decreto Nacional 2288 de 1989. Modificado por el art. 33, Ley 446 de 1998De la Sala de lo Contencioso Administrativo. La Sala de lo Contencioso Administrativo se dividirá en cinco secciones, cada una de las cuales con la integración que se indica a continuación: (…) La Sala Plena de lo Contencioso administrativo tendrá las siguientes funciones especiales: (…)

7. De las acciones de nulidad por inconstitucionalidad que se promuevan contra los decretos de carácter general dictados por el Gobierno Nacional, que no correspondan a la Corte Constitucional, cuya inconformidad con el ordenamiento jurídico se establezca mediante confrontación directa con la Constitución Política y que no obedezca a función propiamente administrativa.

La acción podrá ejercitarse por cualquier ciudadano y se tramitará con sujeción al procedimiento ordinario

previsto en los artículos 206 y siguientes de este código, salvo en lo que se refiere al período probatorio que, si fuere necesario, tendrá un término máximo de diez (10) días. En estos procesos la sustanciación y ponencia corresponderá a uno de los consejeros de la sección respectiva según la materia y el fallo a la Sala Plena. Contra los autos proferidos por el ponente sólo procederá el recurso de reposición. Los que resuelvan la petición de suspensión provisional, los que decreten inadmisión de la demanda, los que pongan fin al proceso y los que decreten nulidades procesales, serán proferidas por la sección y contra ellos solamente procederá el recurso de reposición. El ponente registrará el proyecto de fallo dentro de los quince (15) días siguientes a la fecha de entrada a despacho para sentencia. La Sala Plena deberá adoptar el fallo dentro de los veinte (20) días siguientes, salvo que existan otros asuntos que gocen de prelación constitucional. Las acciones de nulidad de los demás decretos del orden nacional, dictados por el Gobierno Nacional, se tramitarán y decidirán por las secciones respectivas, conforme a las reglas generales de este código y el reglamento de la corporación. 4 Por medio del cual se modifica el Decreto 2719 de 1993, 5 La Junta Militar de Gobierno de la República de Colombia, en uso de las facultades otorgadas por el artículo 121 de la Constitución Nacional de 1886, profirió “normas sobre salarios y prestaciones de los trabajadores de contratistas a precio fijo, en empresas de petróleo”. personas naturales y jurídicas dedicadas a la industria del petróleo a los salarios y

prestaciones sociales de los empleados directos de estas. Afirmó que el Decreto Legislativo N° 284 de 19576 en el artículo 1°, inciso 1° estableció que cuando una persona natural o jurídica dedicada a los ramos de exploración, explotación, transporte o refinación de petróleo realice las labores esenciales y propias de su negocio o de su objeto social mediante el empleo de contratistas independientes, los trabajadores de éstos gozarán de los mismos salarios y prestaciones a que tengan derecho los de la empresa beneficiaria en la respectiva zona de trabajo; en el artículo 1°, inciso 2° señaló que son labores propias de la exploración, explotación, transporte y refinación del petróleo todas aquellas que se consideran esenciales a la industria del petróleo; y en el artículo 3° autorizó a los Ministros del Trabajo y de Minas y Petróleos para expedir el respectivo reglamento. Indicó el demandante que el Gobierno Nacional, amparado en el artículo 3° del Decreto Legislativo N° 284 de 1957 expidió el Decreto Reglamentario N° 3164 de 2003, en el cual no incluyó como actividad propia de la industria del petróleo el transporte de hidrocarburos por vía terrestre. 1.1.1. Violadas y concepto de violación 1.1.1.1. Normas violadas El demandante cita como violadas las siguientes disposiciones: Constitución Política, artículos 189 numerales 10° y 11, y 228; Decreto Legislativo N° 284 de 19577, artículos 1° y 3°; Decreto Ley N° 1760 de 20038, artículo 34 numeral 5°; y el

Decreto Extraordinario N° 1209 de 19949, artículos 5° literal g) y 6° literal a). 1.1.1.2. Concepto de violación 6 Proferido por la Junta Militar de Gobierno de la República de Colombia, en uso de las facultades otorgadas por el artículo 121 de la Constitución Nacional de 1886. 7 Proferido por la Junta Militar de Gobierno de la República de Colombia, en uso de las facultades otorgadas por el artículo 121 de la Constitución Nacional de 1886. 8 Proferido por el Gobierno, por el cual se escinde la Empresa Colombiana de Petróleos, Ecopetrol, se modifica su estructura orgánica y se crean la Agencia Nacional de Hidrocarburos y la sociedad Promotora de Energía de Colombia S.A. 9 Proferido por el Gobierno, por el cual se aprueba una reforma de los estatutos de la Empresa Colombiana de Petróleos y se dictan otras disposiciones. 1.1.1.2.1. Cargo contra la totalidad del artículo 1° del Decreto Reglamentario N° 3164 de 2003 expedido por el Gobierno Nacional. Afirma el demandante que el artículo 1° del Decreto Reglamentario N° 3164 de 2003 proferido por el Gobierno Nacional, estableció una lista restrictiva, taxativa y excluyente de las actividades consideradas propias y esenciales de la industria del petróleo, por lo cual violó el artículo 189 numeral 11° y el artículo 228 de la Constitución Política que consagran la facultad reglamentaria del Presidente de la República y la potestad interpretativa de las normas legales que tienen los jueces de la república; y el artículo 3° del Decreto Legislativo N° 284 de 195710 el cual le

otorgaba al ejecutivo la facultad de desarrollar el mencionado decreto legislativo pero no lo facultaba para modificarlo. 1.1.1.2.2. Cargos dirigidos únicamente contra el ordinal 10° del artículo 1° del Decreto Reglamentario N° 3164 de 2003 expedido por el Gobierno Nacional. Expresó el demandante que el ordinal 10° del artículo 1° del Decreto Reglamentario N° 3164 de 2003 proferido por el Gobierno, al consagrar como labor propia de la industria del petróleo únicamente el trasporte de hidrocarburos mediante de oleoductos, violó el numeral 5° del artículo 34 del Decreto Ley N° 1760 de 200311; el literal g) del artículo 5°12 y el literal a) del artículo 6°13 del 10 Proferido por la Junta Militar de Gobierno de la República de Colombia, en uso de las facultades otorgadas por el artículo 121 de la Constitución Nacional de 1886. 11 Decreto Ley N° 1760 de 2003, del Ministerio de Minas y Energía, por el cual se escinde la Empresa Colombiana de Petróleos, Ecopetrol, se modifica su estructura orgánica y se crean la Agencia Nacional de Hidrocarburos y la sociedad Promotora de Energía de Colombia S. A. (…) Artículo 34. Objetivos de Ecopetrol S.A. Serán objetivos de Ecopetrol S. A. los siguientes: (…) 34.5 El transporte y almacenamiento de hidrocarburos, derivados y productos, a través de los sistemas de transporte propios y de terceros, en el territorio nacional y en el exterior, con la única excepción del transporte comercial de gas natural en el territorio nacional.

(…).”. 12 Decreto Extraordinario N° 1209 de 1994, por el cual se aprueba una reforma de los estatutos de la Empresa Colombiana de Petróleos y se dictan otras disposiciones. “(…). Artículo 5 Ecopetrol tiene por objeto administrar con criterio competitivo los hidrocarburos y satisfacer en forma eficiente la demanda de estos, sus derivados y productos, para lo cual podrá realizar las actividades industriales y comerciales correspondientes, directamente o por medio de contratos de asociación, de participación de riesgo, de operación, de comercialización, de obra de consultoría, de servicios o de cualquier otra naturaleza, celebrados con personas naturales o jurídicas; nacionales o extranjeras. Para desarrollar su objeto empresarial, Ecopetrol tendrá a su cargo: (…) g) El transporte y la distribución de hidrocarburos y sus derivados, productos y afines; (…). 13 Decreto Extraordinario N° 1209 de 1994, por el cual se aprueba una reforma de los estatutos de la Empresa Colombiana de Petróleos y se dictan otras disposiciones. (…). Artículo 6 Para el mejor cumplimiento de su objeto, Ecopetrol podrá: a) Contratar con personas naturales o jurídicas, nacionales o extranjeras la administración, operación o ejecución de cualesquier actividades de las enumeradas en el artículo 5, a excepción del literal l); (…).”. Decreto Extraordinario N° 1209 de 1994, de acuerdo con los cuales el transporte de petróleo por vía terrestre, marítima y fluvial también es una labor propia y esencial de la industria del petróleo. 1.2. Contestación de la demanda

La Nación - Ministerio de la Protección Social14 por intermedio de apoderado contestó la demanda solicitando negar las pretensiones del libelo, con la siguiente argumentación: Indicó que el Gobierno mediante el Decreto Reglamentario N° 3164 de 2003 no excedió la potestad reglamentaria consagrada en el numeral 11° del artículo 189 de la Constitución Política, por cuanto: a) la norma acusada incluye las actividades más relevantes de la industria del petróleo; b) fue expedida con base en un estudio de la Universidad de los Andes que recomendaba restringir las labores consideradas como esenciales de la industria del petróleo15y como consecuencia de la inactividad del Congreso de la República para modificar el Decreto Legislativo N° 284 de 1957 a fin de lograr mayores ganancias derivadas de la explotación del petróleo para la Nación; y d) el cambio de los contratos de concesión a contratos de asociación para la explotación de los hidrocarburos16 que ha hecho que las empresas petroleras obtengan menos ganancias y por ende paguen menos impuestos. La Nación - Ministerio de Minas y Energía17 por intermedio de apoderado contestó la demanda solicitando negar las pretensiones del libelo, con la siguiente argumentación: Afirmó que el Decreto Reglamentario N° 3164 de 2003 no incurrió en las acusaciones de violación de normas superiores por cuanto: a) esta norma derogó el Decreto Reglamentario N° 2719 de 1993 el cual tampoco incluía el transporte como actividad propia de la industria petrolera; b) el desarrollo tecnológico así 14 Folios 20 a 30. 15 En el cual se establece que: i) el alto salario petrolero generaba distorsión en el mercado laboral de las

regiones donde opera la industria petrolera, produciendo un efecto negativo sobre otras actividades y creando una competencia fuerte por la mano de obra disponible; ii) la aplicación de las clausulas abiertas del Decreto N° 284 de 1957, disminuye el recaudo los impuestos que pagan las empresas petroleras el cual se calcula sobre sus utilidades; iii) si se hubiera derogado la citada disposición, la ganancia total para la Nación habría sido de $1.825.126 millones de pesos para el año 2000, respecto de dos de las empresas que operan en el país, con mayor rentabilidad en esta industria. 16 Cita como referencia el Decreto Legislativo N° 2310 de 1974 proferido por el Gobierno Nacional. 17 Folios 42 a 56 del expediente. como el cambio de la forma de contratación para la explotación del petróleo hizo que aparecieran nuevas actividades y labores y se prescindiera de otras que ya no son consideradas como propias y esenciales a la industria del petróleo; c) se fundamentó en el estudio realizado por la Universidad de los Andes, el cual indicaba la necesidad de restringir las actividades consideradas como propias de la industria del petróleo en beneficio del interés nacional. Propuso como excepción la falta de legitimación en la causa sustancial por pasiva al considerar que debía demandarse al Ministerio del Trabajo que fue la cartera antecesora del Ministerio de la Protección Social. 1.3. Alegatos de conclusión Únicamente fueron presentados alegatos de conclusión por el Ministerio de Minas y Energía, reiterando los argumentos expuestos al contestar la demanda18. 1.4. Concepto del Ministerio Público19

La Procuradora Cuarta Delegada ante el Consejo de Estado, solicitó desestimar las pretensiones de la demanda, con los argumentos que se resumen a continuación: Señaló que el presente asunto hay cosa juzgada por cuanto el Consejo de Estado ya se pronunció sobre la legalidad del Decreto Reglamentario N° 3164 de 6 de noviembre de 2003, a pesar que los cargos formulados en esta demanda no coinciden con los que en esa oportunidad fueron invocados20. Afirmó que el Decreto Reglamentario N° 3164 de 2003 proferido por el Gobierno, no desbordó la potestad reglamentaria, por cuanto el listado de labores señaladas en esta norma como actividades propias y esenciales de la industria del petróleo corresponde con el desarrollo tecnológico de la exploración, explotación trasporte y refinación del petróleo y que esto no implica una limitación o exclusión de otras que puedan adquirir tal naturaleza. 18 Folios 65 a 66 vuelto. 19 Folios 68 a 81. 20 Cita en este sentido la sentencia proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado de fecha 21 de mayo de 2008 dentro de la acción pública de nulidad promovida en procesos separados y acumulados (no aportó más datos).

II. CONSIDERACIONES 2.1 Problema jurídico Se contrae a establecer el Decreto Reglamentario N° 3164 de 2003 proferido por el gobierno en ejercicio de la facultad reglamentaria, en el artículo 1° consagró una lista taxativa de las actividades consideradas como propias o esenciales a la industria del petróleo en las ramas de la exploración, explotación, transporte y

refinación. Previamente se debe realizar el estudio de las excepciones propuestas por la parte demandada y de no prosperar estas la Sala, a fin de resolver el problema jurídico, abordara los siguientes temas (i) el recuento normativo y jurisprudencial del caso y (iii) el análisis del caso en concreto. 2.2 Sobre las excepciones Previo a decidir el fondo del asunto e invocando la facultad del juez para interpretar la demanda21 y demás actuaciones procesales de las partes, la Sala se referirá a las excepciones de falta de legitimación en la causa sustancial por 21 Consejo de Estado, Sección Quinta. Consejera Ponente: María Nohemí Hernández Pinzón. Sentencia de 7 de marzo de 2011. Expedientes: 110010328000201000006-00. Demandantes: Herman Gustavo Garrido Prada. Demandado: Rector Universidad Popular del Cesar. “Esta Sección ha pregonado la tesis del deber de interpretar la demanda, cuando la misma presente cierta carencia u oscuridad en el acápite de normas violadas y concepto de violación, pues ha considerado que si bien esta jurisdicción debe ejercer el control de legalidad ceñido al marco fijado en dicho acápite, para la aptitud formal de la demanda “…es suficiente con que refiera argumentos que permitan establecer los alcances de la impugnación que se plantea…”. También ha tomado en cuenta la naturaleza especial del proceso electoral para morigerar el examen formal de la demanda, pues por tratarse de una acción pública permite el desarrollo del derecho fundamental a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político (C.P. Art. 40), al punto de “resulta[r] razonable que la

Sala prohíje la tesis de que la estrictez en la apreciación de su configuración formal no sea lo predominante”, con lo que se busca, a toda costa, evitar el proferimiento de sentencias inhibitorias o de carácter meramente formal. Ahora bien, examinada la demanda advierte la Sala que efectivamente no alude expresamente a cualquiera de las causales de nulidad previstas en los artículos 84, 227 y 228 del C.C.A.; sin embargo, pese a ello la demanda sí ofrece elementos suficientes para que, luego de sometida a valoración, pueda establecerse que las causales de nulidad invocadas son las de infracción de norma superior, expedición irregular y falta de competencia, lo cual se infiere del hecho de haberse alegado que el Acuerdo 005 de 2010 se expidió con violación de los artículos 11, 12, 13, 14 y 15 del Acuerdo 004 del 12 de abril de 2000, así como con desconocimiento del artículo 14 del Acuerdo 036 de 2004”. Sobre la facultad del juez de interpretación de la demanda, también pode verse Corte Constitucional, sentencia C-197 de 1999 y, especialmente en el proceso electoral, Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 29 de abril de 2010, Rad. 70001233100020070023902 y sentencia de 22 de octubre de 2009, Rad. 11001032800020080001400. pasiva propuesta por el Ministerio de Minas y Energía22, y oficiosamente23 analizara si se dan los presupuestos necesarios para que se configure la cosa juzgada respecto de la sentencia de la Sección Segunda del Consejo de Estado de 21 de agosto de 200824.

En relación con la excepción de falta de legitimación en la causa sustancial por pasiva el Ministerio de Minas y Energía se remitió a los argumentos de defensa presentados en el escrito de contestación de la demanda, en los cuales se opuso a la prosperidad de las pretensiones del demandante, por lo cual serán analizados al momento de resolver el problema jurídico y los cargos planteados por el demandante. El Ministerio de la Protección Social, en el escrito de contestación de la demanda señaló, indirectamente, la posible configuración de una cosa juzgada, por cuanto el asunto bajo análisis fue debatido en la sentencia en líneas anteriores mencionada, en la cual se expuso: “No prospera el cargo. De todo lo expuesto, es forzoso concluir que el contenido de los Decretos Reglamentarios No. 2719 de 1993 y No. 3164 de 2003, no implica de ninguna manera exceso en el ejercicio de la potestad reglamentaria, ni vulneración a las garantías laborales de los trabajadores de los contratistas independientes que fueron incorporadas en las convenciones colectivas, con fundamento en el Decreto Legislativo No. 284 de 1957. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA

1. NIÉGANSE las súplicas de la demanda...”25. 22 Folios 42 a 56 del expediente. 23 Oficiosamente en la medida en que el Ministerio de la Protección Social en el escrito de contestación de la demanda (folios 20 a 30 del expediente), sin plantearlo en forma de exención dejó de presente que el Consejo

de Estado en la sentencia de 21 de agosto de 2008 se pronunció sobre la legalidad de los Decretos N° 2719 de 1993 y N° 3164 de 2003. Sobre este asunto también puede verse que el Ministerio Público en el Concepto Fiscal (folios 68 a 81 del expediente) señaló “Para concluir, no sobre advertir como el H. Consejo de Estado – Sección Segunda, en sentencia de 21 de mayo de 2008, dentro de la acción pública nulidad promovida en procesos separados y acumulados