CE-SECCION SEGUNDA-13001-23-31-000-2002-01730-01(3141-03)-2008

TIEMPOS DOBLES - Avance normativo / TIEMPOS DOBLES - Policía Nacional / TIEMPOS DOBLES - Es para aquellas personas que prestaron sus servicios en determinadas zonas que a juicio del Gobierno y de acuerdo a condiciones especiales, ameritaban su reconocimiento / ESTADO DE SITIONo basta su declaratoria para reconocer tiempos dobles a la policía El artículo 155 del Decreto 2338 del 3 de diciembre de 1971, “Por el cual se reorganizó la carrera de Oficiales y Suboficiales de la Policía Nacional”, estableció lo siguiente: “Tiempo doble. El tiempo de servicio en guerra internacional o conmoción interior, en las zonas que determine el Gobierno, a juicio del Consejo de Ministros si las condiciones justifican la medida, desde la fecha en que se establezca el estado de sitio por turbación del orden público hasta la expedición del Decreto por el cual se restablezca la normalidad se computará como tiempo doble de servicio para efecto de prestaciones sociales”. A su vez, el parágrafo 1° del artículo 109 del referido ordenamiento, señala lo siguiente: “El tiempo doble a que se refiere el artículo 155 del presente estatuto, se liquidará únicamente para la asignación de retiro o pensión y demás prestaciones sociales con sujeción a las condiciones y demás prescripciones que el mismo artículo señala”. Así, el reconocimiento de tiempos dobles para los miembros de la Policía Nacional se sujeta a las condiciones que el mismo artículo 155 del Decreto 2338 de 1971 prescribe, que no son otras más allá de la definición de las zonas que justifican la medida por parte del Gobierno previo concepto del Consejo de Ministros. Otras

disposiciones consagraron el derecho al cómputo de tiempos dobles en caso de guerra o conmoción interior, pero prescribieron que no era suficiente con la sola declaratoria, sino que supeditaron el derecho a otras condiciones. El artículo 99 del Decreto 2340 de 1971, dispuso lo siguiente: "TIEMPO DOBLE. El tiempo de servicio en guerra internacional o conmoción interior, en las zonas que determine el gobierno a juicio del Consejo de Ministros si las condiciones justifican la medida desde la fecha en que se establezca el estado de sitio por perturbación del orden público hasta la expedición del Decreto por el cual se restablece la normalidad se computará como tiempo doble de servicio para efectos de prestaciones sociales. Parágrafo. El reconocimiento del tiempo doble a que se refiere este artículo se hará a partir de la fecha en que se levante el estado de sitio o a la fecha de retiro del Agente en caso de que esta novedad se produzca con anterioridad.” En el mismo sentido, fue consagrado el reconocimiento del tiempo doble para efectos prestacionales en el parágrafo del artículo 110 del Decreto 2063 de 1984; posteriormente el Decreto 1213 de 1990 en su artículo 111 contempla el ámbito de reconocimiento de los tiempos dobles establecidos en disposiciones legales anteriores a la citada preceptiva, cuyo efecto se contrae a la liquidación de las prestacionales sociales de los acreedores de dicho beneficio. De acuerdo a lo anteriormente reseñado resulta necesario precisar, que para el reconocimiento de tiempos dobles a los miembros de la Policía Nacional, no bastaba la simple declaratoria de estado de sitio, pues resultaba necesario además la delimitación

por parte del Gobierno Nacional de las zonas en las cuales se aplicaría dicho beneficio previo concepto del Consejo de Ministros, de donde se infiere claramente que su aplicación no era general e indiscriminada para todo el personal de la Policía Nacional durante tales periodos, sino para aquellas personas que prestaron sus servicios en determinadas zonas que a juicio del Gobierno y de acuerdo a condiciones especiales, ameritaban su reconocimiento.

FUENTE FORMAL: DECRETO 2338 DE 1971 - ARTICULO 155 / DECRETO 2338 DE 1971 - ARTICULO 109 PARAGRAFO 1 / DECRETO 2340 DE 1971ARTICULO 99 / DECRETO 2340 DE 1971 - ARTICULO 60 / DECRETO 2063 DE 1984 - ARTICULO 110 / DECRETO 1213 DE 1990 - ARTICULO 111

TIEMPOS DOBLES - la simple declaratoria de estado de sitio no genera por si sola el beneficio para los miembros de la Policía Nacional / TIEMPOS DOBLES EN LA POLICIA NACIONAL - No se acreditó que hubiere prestado sus servicios en las zonas afectadas por situación de orden publico Se encuentra demostrado en el plenario que el actor prestó sus servicios durante 14 años, 6 meses y 11 días. A su vez, fueron aportados los diferentes Decretos en virtud de los cuales el Gobierno Nacional declaró el Estado de Sitio y de Conmoción Interior durante los periodos que demanda el actor como susceptibles del cómputo de tiempos dobles. Del examen probatorio se observa, que no reposa constancia alguna que acredite que durante los lapsos que solicita el actor como tiempos dobles hubiere prestado sus servicios en zonas afectadas por situación de

orden público, como tampoco allegó la copia de los Decretos que particularizaron la situación que alude, es decir, aquellos que debió dictar el Gobierno previo concepto del Consejo de Ministros, en los cuales se hubieren señalado las zonas en que la prestación del servicio podía ser objeto del singular reconocimiento. Debe precisarse al respecto, que una es la declaratoria del Estado de Sitio o de Conmoción Interior y otra diferente la determinación de los supuestos bajo los cuales, quienes por razón de tal declaratoria y al desempeñarse en los lugares y circunstancias que el Gobierno habría de señalar, se harían acreedores del cómputo doble por el tiempo de servicios prestado bajo tales eventos, pues como inicialmente se planteó, la simple declaratoria de dichos estados no genera por si sola el beneficio para los miembros de la Policía Nacional. Por consiguiente, según los preceptos atrás estudiados y las consideraciones anotadas, no demostró la parte demandante que el presente asunto se halle inmerso en especial situación que amerite el reconocimiento de tiempos dobles, razón por la cual la Sala habrá de denegar las súplicas del libelo.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION "A"

Consejero ponente: GUSTAVO EDUARDO GOMEZ ARANGUREN

Bogotá, D.C., veinticuatro (24) de julio de dos mil ocho (2008).

Radicación número: 13001-23-31-000-2002-01730-01(3141-03)

Actor: ALONSO AHUMADA BARRIOS

Demandado: MINISTERIO DE DEFENSA - POLICIA NACIONAL

I. ANTECEDENTES

1. LA ACCIÓN El señor Alonso Ahumada Barrios, por conducto de apoderado judicial legalmente constituido, demanda a la Nación-Ministerio de Defensa-Policía Nacional, para que previos los trámites de la acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho consagrada en el artículo 85 del C.C.A., se acojan las siguientes:

2. PRETENSIONES Pretende el actor que esta Corporación declare la nulidad del Oficio Rad. 9590/GRUARG del 14 agosto del 2002, proferido por la Secretaría GeneralGrupo de Archivo General de la Policía Nacional, por medio del cual se negó el reconocimiento de los tiempos dobles reconocidos al personal de la Policía Nacional durante los lapsos en que el país estuvo en Estado de Sitio o de

Conmoción Interior. Como consecuencia de dicha declaratoria, pide se ordene a la Entidad demandada elaborar la Hoja de Servicios Policiales incluyendo los tiempos dobles que corresponden al periodo comprendido entre el 1 de septiembre de 1979 y el 28 de diciembre de 1993, con destino a la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional, como quiera que con ellos el actor cumple más de quince años de servicios que dan lugar al otorgamiento de la pensión de jubilación o asignación de retiro de conformidad con lo dispuesto en el artículo 104 del Decreto 1213 de 1990, razón por la cual pide además su reconocimiento y la respectiva liquidación año tras año, como también, el pago de los intereses moratorios sobre las mesadas causadas, la actualización y la

indexación a que haya lugar.

3. FUNDAMENTOS FÁCTICOS Los hechos citados como fundamento de las pretensiones son los siguientes: El actor ingresó a la Policía Nacional el 1 de septiembre de 1979 mediante Resolución No. 6941 de 1979 con el grado de Agente Alumno y fue retirado del servicio el 28 de diciembre de 1993 por medio de la Resolución No. 13729 de 1993, bajo el grado de Agente, por lo que reunió un tiempo físico de servicios de 14 años, 6 meses y 11 días.

El Gobierno Nacional, declaró el estado de sitio en todo el territorio nacional mediante Decreto 2131 el 2 de octubre de 1978 y fue levantado mediante Decreto 1664 el 9 de junio de 1982, es decir que para la época el país se mantuvo en estado de Sitio por un lapso equivalente de 3 años, 8 meses y 18 días. Posteriormente, el Ejecutivo decretó turbado el orden público en todo el territorio nacional y declaró el estado de sitio mediante Decreto 1038 el 01 de mayo de 1984, que fue levantado el 4 de julio de 1991 mediante Decreto 1686, es decir, que éste se mantuvo durante un lapso de 7 años, 2 meses y 3 días. Igual situación ocurrió el 10 de julio de 1992 durante 6 días, con ocasión del Decreto 1155; luego mediante Decreto 1793 el 8 de noviembre de 1992, el cual tubo un término de 90 días, prorrogado por voluntad del Gobierno inicialmente por 90 días y posteriormente por 87 días más. Lo anteriormente expuesto, según el actor, da lugar a un total de 11

años, 7 meses y 24 días en Estado de Sitio, es decir, en constante turbación del orden público en todo el territorio nacional, razón por la cual considera que los periodos reseñados deben ser computados como tiempos dobles en su Hoja de Servicios, con los respectivos efectos prestacionales.

4. DISPOSICIONES VIOLADAS Y CONCEPTO DE LA VIOLACIÓN Como fundamentos de derecho de sus pretensiones invoca las siguientes disposiciones: los artículos 2, 4, 6, 25, 29, 90 y 125 de la Constitución Nacional; 3, 43, 44, 47, 48, 77, 82 y 85 del Código Contencioso Administrativo y demás normas concordantes; 121 (parágrafo 1°) del Decreto 613 de 1977, Decreto 1213 del 8 de junio de 1990, Decreto 2131 del 2 de octubre de 1978; Decreto 1674 del 9 de junio de 1982; Decreto 1038 del 01 de mayo de 1984; Decreto 1686 del 4 de julio de 1991; Decreto 1155 del 10 de julio de 1992, Decreto 1195 del 16 de julio de 1992; Decreto 1793 del 8 de noviembre de 1992; Decreto 261 del 6 de febrero de 1992; Decreto 3072 de 1968 y la Ley 2° de 1945.

Señala que con la expedición del acto demandado se están violando las normas constitucionales invocadas al hacerse caso omiso de todas las prerrogativas y derechos fundamentales reconocidos a los asociados. Afirma que tanto la Ley 2 de 1945 como el Decreto 3072 de 1968,

consagran para los miembros de la Policía Nacional, la posibilidad de contabilizar el tiempo servido en estados de sitio o de conmoción interior como tiempos dobles para efecto prestacionales, razón por la cual le asiste derecho a su reconocimiento e inclusión en su Hoja de Servicios.

II. TRÁMITE PROCESAL Iniciado el trámite procesal de la presente acción en el Tribunal Administrativo de Bolívar (fl. 88), éste advirtió la falta de agotamiento de la vía gubernativa y la indebida acumulación de pretensiones respecto de la solicitud del reconocimiento de la asignación de retiro del demandante, como quiera que tal pretensión no fue ventilada en la solicitud del actor y además constituye un derecho demandable ante una Entidad diferente como lo es la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional, razón por la cual procedió a rechazar la demanda por considerar insubsanables los vicios anotados, frente a lo cual, el demandante interpuso recurso de apelación oportunamente (fl. 91), remitiéndose el asunto a esta Corporación a fin de que surtiera la instancia respectiva.

Mediante providencia del 30 de septiembre de 2003, ésta Corporación declaró la nulidad de lo actuado, al hallarse competente para el conocimiento de la acción incoada, como quiera que aun cuando la demanda presentó secundariamente una pretensión de contenido económico (reconocimiento de asignación de retiro), la nulidad del acto acusado y su consecuente restablecimiento no involucraban por si solos condena económica alguna, pues el efecto inmediato del fallo favorable sería solamente la inclusión de

los tiempos dobles en la Hoja de Servicios, de manera que al contraerse el asunto a una acción de Nulidad y Restablecimiento carente de cuantía en donde se controvertían actos expedidos por autoridades del Orden Nacional, la competencia se encontraba radicada en el Consejo de Estado, razón por la cual se dispuso avocar su conocimiento en única instancia, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 3° del artículo 128 del C.C.A.. Ejecutoriada la anterior providencia, se procedió a admitir la demanda mediante auto del 27 de febrero de 2004, imprimiéndole el trámite correspondiente y ordenando notificar a la Entidad demandada y al Agente del Ministerio Público (fl. 107). Dentro del término de fijación en lista, la Entidad accionada dio contestación a la demanda (fl. 144), oponiéndose a la prosperidad de las pretensiones del actor. Luego de precisar el marco normativo del reconocimiento de tiempos dobles al personal del Ejército y la Policía Nacional (oficiales y agentes), señaló que para el reconocimiento de tiempos dobles, cuando existe estado de sitio, es necesario que previo Consejo de Ministros, el Presidente expida un Decreto mediante el cual señale los lugares y circunstancias en que se reconocerán dichos tiempos, pues no basta para tal efecto, el simple decreto del estado de sitio. Para el caso concreto, manifiesta que no existe prueba en el expediente de la viabilidad del reconocimiento del tiempo doble para los miembros de la Fuerzas Militares y de la Policía, durante los períodos solicitados por el actor;

de manera que al no reunirse los requisitos exigidos por la Ley para obtener tal prerrogativa, deben negarse las pretensiones del libelo. Por auto del 28 de abril de 2006 (fl. 150) se abrió a pruebas el proceso, cumplido lo cual mediante providencia del 31 de julio de 2007 (fl. 172), se corrió traslado a las partes para que presentaran sus alegatos de conclusión, oportunidad que fue aprovechada por la Entidad demandada (fl. 182), quien reiteró en todos sus puntos los argumentos esbozados dentro del escrito de contestación de la demanda, para concluir la legalidad del acto acusado.

III. CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. EL PROBLEMA JURÍDICO En el presente caso la discusión se contrae a establecer si los períodos comprendidos entre el 2 de octubre de 1978 y el 9 de junio de 1982; el 1 de mayo de 1984 y el 4 de julio de 1991; del 10 al 16 de julio de 1992 y del 8 de noviembre de 1992 al 4 de agosto de 1993, durante los cuales el señor Alonso Ahumada Barrios laboró como Agente de la Policía Nacional, pueden ser considerados o no, como tiempos dobles para efectos de la liquidación del tiempo total de servicios y la consecuente modificación de la Hoja de Servicios que reclama.

Para dilucidar el caso en cuestión, es necesario traer a colación el avance normativo que ha existido alrededor de este tema. Veamos: El artículo 155 del Decreto 2338 del 3 de diciembre de 1971, “Por el cual se reorganizó la carrera de Oficiales y Suboficiales de la Policía Nacional”, estableció lo siguiente:

“Tiempo doble. El tiempo de servicio en guerra internacional o conmoción interior, en las zonas que determine el Gobierno, a juicio del Consejo de Ministros si las condiciones justifican la medida, desde la fecha en que se establezca el estado de sitio por turbación del orden público hasta la expedición del Decreto por el cual se restablezca la normalidad se computará como tiempo doble de servicio para efecto de prestaciones sociales”. A su vez, el parágrafo 1° del artículo 109 del referido ordenamiento, señala lo siguiente: “El tiempo doble a que se refiere el artículo 155 del presente estatuto, se liquidará únicamente para la asignación de retiro o pensión y demás prestaciones sociales con sujeción a las condiciones y demás prescripciones que el mismo artículo señala” (Resalta la Sala) Así, el reconocimiento de tiempos dobles para los miembros de la Policía Nacional se sujeta a las condiciones que el mismo artículo 155 del Decreto 2338 de 1971 prescribe, que no son otras más allá de la definición de las zonas que justifican la medida por parte del Gobierno previo concepto del Consejo de Ministros. Otras disposiciones consagraron el derecho al cómputo de tiempos dobles en caso de guerra o conmoción interior, pero prescribieron que no era suficiente con la sola declaratoria, sino que supeditaron el derecho a otras condiciones. Veamos algunas de ellas: El artículo 99 del Decreto 2340 de 1971, dispuso lo siguiente: "TIEMPO DOBLE. El tiempo de servicio en guerra internacional o conmoción interior, en las zonas que determine el gobierno a juicio del Consejo de Ministros si las condiciones justifican la medida desde la fecha en que se

establezca el estado de sitio por perturbación del orden público hasta la expedición del Decreto por el cual se restablece la normalidad se computará como tiempo doble de servicio para efectos de prestaciones sociales. Parágrafo. El reconocimiento del tiempo doble a que se refiere este artículo se hará a partir de la fecha en que se levante el estado de sitio o a la fecha de retiro del Agente en caso de que esta novedad se produzca con anterioridad.” Ahora bien, de conformidad con el artículo 60 del mismo Decreto, para efectos de asignación de retiro, pensión de jubilación y demás prestaciones sociales, la Dirección General de la Policía Nacional liquidaría el tiempo doble correspondiente al servicio prestado en estado de sitio, con sujeción a las condiciones que el mismo artículo señala. En el mismo sentido, fue consagrado el reconocimiento del tiempo doble para efectos prestacionales en el parágrafo del artículo 110 del Decreto 2063 de 1984: “(…) Parágrafo 1º. Los tiempo dobles que en virtud de lo dispuesto en el artículo 99 del Decreto 2340 de 1971 y disposiciones legales anteriores sobre la misma materia, se hayan reconocido o se reconozcan por servicios prestados con anterioridad a la vigencia del presente Decreto, se tendrán en cuenta para la liquidación de las prestaciones sociales de los Agentes favorecidos con tales reconocimientos. Dichos tiempos en ningún caso serán computables para reconocimientos de prestaciones por servicios al estado en calidad de empleado civil. (…)” Posteriormente el Decreto 1213 de 1990 en su artículo 111 dispuso: “LIQUIDACIÓN DE TIEMPO DE SERVICIO.- Para efectos de asignación de retiro y demás prestaciones sociales, la

Policía Nacional liquidará el tiempo de servicio así: (....) PARAGRAFO 1o. Los tiempos dobles que en virtud de lo dispuesto en el artículo 99 del Decreto 2340 de 1971 y disposiciones legales anteriores sobre la misma materia, se hayan reconocido o se reconozcan por servicios prestados con anterioridad a la vigencia del presente Decreto, se tendrán en cuenta para la liquidación de las prestaciones sociales de los Agentes favorecidos con tales reconocimientos. Dichos tiempos en ningún caso serán computables para el reconocimiento de prestaciones por servicios al Estado en calidad de empleado civil, diferentes al Ramo de Defensa.” Se contempla en este artículo el ámbito de reconocimiento de los tiempos dobles establecidos en disposiciones legales anteriores a la citada preceptiva, cuyo efecto se contrae a la liquidación de las prestacionales sociales de los acreedores de dicho beneficio. De acuerdo a lo anteriormente reseñado resulta necesario precisar, que para el reconocimiento de tiempos dobles a los miembros de la Policía Nacional, no bastaba la simple declaratoria de estado de sitio, pues resultaba necesario además la delimitación por parte del Gobierno Nacional de las zonas en las cuales se aplicaría dicho beneficio previo concepto del Consejo de Ministros, de donde se infiere claramente que su aplicación no era general e indiscriminada para todo el personal de la Policía Nacional durante tales periodos, sino para aquellas personas que prestaron sus servicios en determinadas zonas que a juicio del Gobierno y de acuerdo a condiciones especiales, ameritaban su reconocimiento. Bajo las anteriores precisiones de orden normativo se examinará el caso

del demandante a fin de desatar el fondo del asunto.

2. CASO CONCRETO Se encuentra demostrado en el plenario (fl. 17) que el actor prestó sus servicios durante 14 años, 6 meses y 11 días. A su vez, fueron aportados los diferentes Decretos en virtud de los cuales el Gobierno Nacional declaró el Estado de Sitio y de Conmoción Interior durante los periodos que demanda el actor como susceptibles del cómputo de tiempos dobles (fl. 20 a 86).

Del examen probatorio se observa, que no reposa constancia alguna que acredite que durante los lapsos que solicita el actor como tiempos dobles hubiere prestado sus servicios en zonas afectadas por situación de orden público, como tampoco allegó la copia de los Decretos que particularizaron la situación que alude, es decir, aquellos que debió dictar el Gobierno previo concepto del Consejo de Ministros, en los cuales se hubieren señalado las zonas en que la prestación del servicio podía ser objeto del singular reconocimiento. Debe precisarse al respecto, que una es la declaratoria del Estado de Sitio o de Conmoción Interior y otra diferente la determinación de los supuestos bajo los cuales, quienes por razón de tal declaratoria y al desempeñarse en los lugares y circunstancias que el Gobierno habría de señalar, se harían acreedores del cómputo doble por el tiempo de servicios prestado bajo tales eventos, pues como inicialmente se planteó, la simple declaratoria de dichos estados no genera por si sola el beneficio para los miembros de la Policía Nacional. Por consiguiente, según los preceptos atrás estudiados y las consideraciones anotadas, no demostró la parte demandante que el presente asunto se

halle inmerso en especial situación que amerite el reconocimiento de tiempos dobles, razón por la cual la Sala habrá de denegar las súplicas del libelo. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: DENIÉGANSE las súplicas de la demanda. Cópiese, notifíquese y cúmplase. Ejecutoriada esta providencia archívese el expediente. La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión celebrada en la fecha.

GUSTAVO GÓMEZ ARANGUREN ALFONSO VARGAS RINCÓN