CE-SECCION SEGUNDA-13001-23-31-000-2006-01460-01(0167-14)-2015

EMPLEADOS PUBLICOS - No son beneficiarios de las disposiciones convencionales / TRABAJADORES OFICIALES – Cambio de naturaleza a empleados públicos Aplicación de convenciones colectivas derechos adquiridos La Sección Segunda de esta Corporación ha reiterado en varios pronunciamientos, que los empleados públicos no pueden beneficiarse de disposiciones convencionales para el reconocimiento y pago de prestaciones sociales, porque dicho régimen lo fija privativamente el Congreso de la República y el Ejecutivo Nacional (articulo 150 C.P). (Ver entre otras sentencias, la del 30 de marzo de 2011). Ahora bien, es posible que aquellos servidores que pasaron de trabajadores oficiales a empleados públicos como consecuencia de la escisión del ISS y la creación de las E.S.E. puedan ser titulares de prerrogativas convencionales de conformidad con lo expresado por la Corte Constitucional, especialmente en la sentencia C-314 de 2004, en la que se subrayó, que si bien los ex trabajadores oficiales del ISS no pueden celebrar futuras negociaciones colectivas dada su condición de empleados públicos, los derechos laborales y prestacionales obtenidos por esos mecanismos de negociación deben ser reconocidos por el tiempo en que fueron pactados. Así las cosas, la Corte estimó que la definición de los derechos adquiridos contenida en el artículo 18 del Decreto Ley 1750 de 2003 resultaba contraria al ordenamiento constitucional, en tanto el decreto originalmente protegía únicamente los derechos que habían ingresado definitivamente en el patrimonio jurídico de los afectados, dejando por fuera los beneficios futuros pactados en la convención colectiva celebrada el 1 de

noviembre de 2001. Con base en las anteriores consideraciones, es posible señalar que la administración no puede negarse a reconocer los beneficios prestacionales pactados en el convenio colectivo mientras permanezca vigente. Bajo esa perspectiva se tiene, que la convención colectiva suscrita entre el Sindicato Nacional de Trabajadores de la Seguridad Social y el Instituto de Seguros Sociales estuvo vigente por tres (3) años contados a partir del 1º de noviembre de 2001 hasta el 31 de octubre de 2004, lo cual quiere decir, que las situaciones jurídicas que en materia prestacional se consolidaron en ese interregno, deben ser garantizadas en los términos de dicho instrumento contractual. NOTA DE RELATORIA: Consejo de Estado, Sección Segunda, Rad. 0694-10; Corte Constitucional. Sentencia C-314/04

FUENTE FORMAL: DECRETO LEY 1750 DE 2003 – ARTICULO 17 / DECRETO LEY 1750 DE 2003 – ARTICULO 18

INDEMNIZACION Y PRESTACIONES SOCIALES POR SUPRESION DEL CARGO EN LA EMPRESA SOCIAL DEL ESTADO JOSE PRUDENCIO PADILLA Liquidación con base en convención colectiva Improcedencia por expiración/ CONVENCION COLECTIVA – Prórroga automática. Requisitos. Las pretensiones de la demanda están encaminadas a obtener la reliquidación y pago de la indemnización por supresión de cargo y las prestaciones sociales generadas a partir del 1° de noviembre de 2004, esto es cuando el actor ostentaba la condición de empleado público de la Empresa Social del Estado José Prudencio Padilla en liquidación. Dicha pretensión debe ser despachada desfavorablemente

como en diversas oportunidades se ha pronunciado la Sala, en tanto que la convención colectiva de trabajo expiró el 31 de octubre de 2004 para los empleados públicos de las Empresas Sociales del Estado y en consecuencia, el régimen jurídico prestacional de esos servidores se encontraba fijado de manera concurrente por el Legislador y el Gobierno Nacional. En este punto, resulta indispensable señalar que no resulta posible invocar el fenómeno de la prórroga automática a que hace mención el artículo 478 C.S. del T., como fundamento válido para concluir que el convenio colectivo permaneció en vigor de manera indefinida y por lo mismo debía ser aplicado al actor como empleado público. La prolongación automática a que hace alusión la norma, presupone necesariamente la identidad de partes y la capacidad jurídica de las mismas para ser titulares del derecho a negociar libremente las condiciones que regirán la relación laboral. En el caso de los empleados públicos, ocurre que la Constitución y la ley no les confirieron el ejercicio de tal potestad aún con la aquiescencia de los representantes de las entidades públicas empleadoras, por lo que no pueden reclamar derechos salariales y prestacionales teniendo en cuenta parámetros convencionales.

FUENTE FORMAL: CODIGO SUSTANTIVO DEL TRABAJO – ARTICULO 478

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION “A”

Consejero ponente: GUSTAVO EDUARDO GOMEZ ARANGUREN

Bogotá, D.C., seis (6) de mayo de dos mil quince (2015) Radicación número: 13001-23-31-000-2006-01460-01(0167-14)

Actor: FRANCISCO JAVIER CRUZ FARFUD

Demandado: EMPRESA SOCIAL DEL ESTADO JOSÉ PRUDENCIO PADILLA EN LIQUIDACIÓN Apelación sentencia – autoridades nacionales Conoce la Sala del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, contra la sentencia del 25 de julio de 2013 proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar, que denegó las súplicas del libelo.

I. ANTECEDENTES

1. La demanda Por conducto de apoderado y en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 85 del Decreto 01 de 1984, el señor Francisco Javier Cruz Farfud acudió ante el a quo con el propósito de obtener la nulidad de las Resoluciones Nos. 000686 y 000508 ambas de 22 de mayo de 2006, expedidas por el Gerente (E) de la Empresa Social del Estado José Prudencio Padilla, mediante las cuales se le reconocieron y pagaron las prestaciones sociales definitivas y la indemnización por supresión del cargo de médico especialista código 3120 grado 22.

A título de restablecimiento del derecho solicitó la reliquidación de la indemnización por supresión de cargo, conforme a lo dispuesto en el artículo 5° de la Convención Colectiva de Trabajo suscrita entre el Instituto de Seguros Sociales y SINTRASEGURIDADSOCIAL; la liquidación y pago de todas las prestaciones sociales generadas a partir del 1° de noviembre de 2004 hasta la fecha de supresión del empleo, de acuerdo a lo estatuido en los títulos tercero y quinto de ese mismo instrumento negocial y a la respectiva condena en costas. Informan los hechos que sustentan las pretensiones, que el actor en su condición

de trabajador oficial del Instituto de Seguros Sociales era beneficiario de la convención colectiva de trabajo suscrita entre esa entidad y el mencionado sindicato, que le permitió percibir prestaciones sociales en condiciones más favorables. Se dice en el libelo que mediante el Decreto 1750 de 26 de junio de 2003, el Presidente de la República escindió el Instituto de Seguros Sociales y creó varias Empresas Sociales del Estado entre ellas la demandada, en la que el demandante fue incorporado de manera automática y sin solución de continuidad como empleado público. Se expresa que en las sentencias C-314 y C-349 de 2004 la Corte Constitucional declaró inexequible la parte final del inciso primero del artículo 18 del Decreto 1750 de 20031 y condicionalmente ajustadas a la Carta Política algunas expresiones del artículo 172 y del parágrafo transitorio del artículo 183 ibídem, que en términos generales restringían el ámbito de aplicación de la convención colectiva en la nueva entidad. 1 “Se tendrán como derechos adquiridos en materia prestacional las situaciones jurídicas consolidadas, es decir, aquellas prestaciones sociales causadas, así como las que hayan ingresado al patrimonio del servidor, las cuales no podrán ser afectadas.” 2 “Automáticamente” y “sin solución de continuidad”. 3 “Automáticamente”. Se aduce que la demandada reconoció los beneficios y prestaciones extralegales consagradas en la convención colectiva de trabajo, solo por el periodo comprendido entre el 26 de junio de 2003 y el 31 de octubre de 2004, en una interpretación sesgada de lo dispuesto por la Corte Constitucional, en tanto no

reconoció los beneficios extralegales desde el 1° de noviembre de 2004 hasta la fecha en que le fue suprimido el cargo, sin tener en cuenta que la convención colectiva siempre permaneció vigente y por lo mismo su cumplimiento era imperioso. En virtud de las resoluciones acusadas, la demandada no reconoció la totalidad de las prestaciones sociales convencionales a favor del actor, ni dispuso la liquidación y el pago de la indemnización por supresión de su cargo en los términos establecidos en la convención colectiva de trabajo, sino que dio aplicación a lo dispuesto por el Decreto 775 de 2007 que sobre el particular establece una tabla indemnizatoria más desfavorable a los intereses del trabajador. Como normas vulneradas se citaron los artículos 25 y 53 de la Constitución Política; 467, 478 y 479 del Código Sustantivo del Trabajo y se mencionaron también algunos apartes de las sentencias C-314 y 349 de 2004 emanadas de la Corte Constitucional.

2. La oposición La entidad demandada guardó silencio.

II. LA SENTENCIA APELADA El Tribunal Administrativo de Bolívar negó las súplicas de la demanda.

Con fundamento en la sentencia C-314 de 2004, en la normatividad citada en la demanda y en el pronunciamiento de 7 de abril de 20114, el a quo precisó, que los empleados públicos si bien cuentan con un derecho constitucional de asociación sindical, no les asiste la posibilidad de presentar pliegos de peticiones a sus 4 Radicación No. 05001-23-31-000-2008-00067-01.

empleadores y por ende, el de suscribir y beneficiarse de convenciones colectivas de trabajo. Indicó que no resulta procedente acceder a las pretensiones de la demanda, pues los beneficios extralegales contenidos en la convención colectiva solo se mantuvieron vigentes hasta el 31 de octubre de 2004; de ahí que la liquidación de los emolumentos reclamados en la demanda, debía ser efectuada con base en las normas aplicables a los empleados públicos.

III. RECURSO DE APELACIÓN La parte demandante solicitó la revocatoria de la sentencia de primer grado.

Alegó que la posición asumida por el Tribunal contraviene lo decidido por la Corte Constitucional en las sentencias C-314, C-349 de 2004, T-1166, T-1238 y T-1239 de 2008. Sostuvo también, que en la sentencia no se analizó la vigencia de la convención colectiva a la luz del artículo 478 del C.S. del T. que prescribe que si dentro de los 60 días inmediatamente anteriores a la expiración del término de vigencia de la convención colectiva, las partes o una de ellas no hubiere manifestado por escrito su voluntad de darla por terminada, dicho convenio se entiende prorrogado por periodos sucesivos de 6 en 6 meses contados desde la fecha señalada para su terminación. Por ende, afirmó que el acuerdo convencional continuó vigente en la Empresa Social del Estado José Prudencio Padilla y por lo tanto, la indemnización por supresión del cargo y las prestaciones sociales debieron ser liquidadas en los términos allí señalados, en tanto que nunca fue proferido uno nuevo que lo derogara expresamente.

Agregó que lo decidido por la Corte Constitucional en situaciones de idéntica naturaleza prevalece sobre la línea jurisprudencial diseñada por el Consejo de Estado, pues en la sentencia C-816 de 2011 dispuso que los precedentes dictados por la guardiana de la Carta Política prevalecen sobre los diseñados por las demás autoridades judiciales de la República. De hecho indicó que algunos tribunales administrativos han optado por seguir la interpretación diseñada por la Corte Constitucional.

IV. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO La señora Procuradora Segunda Delegada ante el Consejo de Estado solicitó la confirmación integral del fallo de primer grado, pues en atención a la condición de empleado público que ostentó el demandante, no es posible aplicar la convención colectiva para reliquidar tanto la indemnización por supresión de cargo como las demás prestaciones sociales.

Se desata el recurso previas las siguientes,

V. CONSIDERACIONES Conforme con los argumentos del escrito de apelación, la Sala deberá establecer si el demandante en su condición de exempleado público de la Empresa Social del Estado José Prudencio Padilla en liquidación, tiene derecho a la reliquidación de las prestaciones sociales y de la indemnización por supresión de cargo, con fundamento en la Convención Colectiva suscrita entre el Instituto de Seguros Sociales y SINTRASEGURIDADSOCIAL en el año 2001, que en su sentir, siempre permaneció vigente durante su vinculación y por lo mismo su observancia era ineludible por la administración.

En los anteriores términos, la Sala procede a resolver de fondo la contención con apoyo en las reflexiones que siguen:

1. La Sección Segunda de esta Corporación ha reiterado en varios

pronunciamientos, que los empleados públicos no pueden beneficiarse de disposiciones convencionales para el reconocimiento y pago de prestaciones sociales, porque dicho régimen lo fija privativamente el Congreso de la República y el Ejecutivo Nacional (articulo 150 C.P). (Ver entre otras sentencias, la del 30 de marzo de 20115). Ahora bien, es posible que aquellos servidores que pasaron de trabajadores oficiales a empleados públicos como consecuencia de la escisión del ISS y la 5 Consejo de Estado Sección Segunda. Rad. Consejo de Estado: 0694-2010. creación de las E.S.E.s, puedan ser titulares de prerrogativas convencionales de conformidad con lo expresado por la Corte Constitucional, especialmente en la sentencia C-314 de 2004, en la que se subrayó, que si bien los ex trabajadores oficiales del ISS no pueden celebrar futuras negociaciones colectivas dada su condición de empleados públicos, los derechos laborales y prestacionales obtenidos por esos mecanismos de negociación deben ser reconocidos por el tiempo en que fueron pactados. Así las cosas, la Corte estimó que la definición de los derechos adquiridos contenida en el artículo 18 del Decreto Ley 1750 de 2003, resultaba contraria al ordenamiento constitucional6, en tanto el decreto originalmente protegía únicamente los derechos que habían ingresado definitivamente en el patrimonio jurídico de los afectados, dejando por fuera los beneficios futuros pactados en la convención colectiva celebrada el 1° de noviembre de 2001. Los siguientes, fueron los razonamientos de la Corte en relación con los derechos adquiridos de los trabajadores oficiales cuyo régimen fue transformado por el de

empleados públicos: “Finalmente, el aparte final del inciso estudiado señala que “se tendrán como derechos adquiridos en materia prestacional las situaciones jurídicas consolidadas, es decir, aquellas prestaciones sociales causadas, así como las que hayan ingresado al patrimonio del servidor, las cuales no podrán ser afectadas”, queriendo significar con ello que si la prestación no ha ingresado en el patrimonio, no será cobijada como derecho adquirido. Aunque en principio esta expresión podría considerarse respetuosa de los criterios jurisprudenciales esbozados en torno a los derechos adquiridos, esta Corporación considera que la misma resulta restrictiva de la protección constitucional que la Carta ofrece a las garantías laborales. (...) Para la Corte, la ambigüedad de la definición radica en que no existe una clara diferencia entre la prestación que se ha causado y la que ha ingresado en el patrimonio del trabajador, pues cuando una prestación o un derecho han sido causados se entienden incorporados en el patrimonio del acreedor. Así las cosas, el legislador considera como hipótesis distintas aquellas que para la doctrina son una misma, por lo que, no siendo posible determinar con exactitud cuándo el derecho de que se habla se ha adquirido o permanece como mera expectativa, la norma debe ser retirada del ordenamiento jurídico. 6 La expresión declarada inexequible decía: “Se tendrán como derechos adquiridos en materia prestacional las situaciones jurídicas consolidadas, es decir, aquellas prestaciones causadas, así como las que hayan ingresado al patrimonio del servidor, las cuales no podrán ser afectadas.” El carácter restrictivo de la expresión acusada no proviene únicamente de

los dos criterios vistos. Al definir los derechos adquiridos como aquellos que han ingresado al patrimonio del servidor o que han sido causados, el legislador deja por fuera de dicha definición los derechos obtenidos mediante convenciones colectivas de trabajo celebradas por los trabajadores oficiales cuyo régimen fue transformado por el de empleados públicos. (...) Ya que la convención colectiva de trabajo es un sistema jurídico que rige contratos de trabajo determinados, es posible afirmar que, en lo que respecta a los trabajadores cobijados por ellas, aquella es fuente de derechos adquiridos por lo menos durante el tiempo en que dicha convención conserva su vigencia. Por lo mismo, dado que la definición prevista en el artículo 18 del decreto 1750 de 2003 deja por fuera los derechos derivados de las convenciones colectivas de trabajo por el tiempo en que fueron pactadas, aquella resulta restrictiva del ámbito de protección de tales derechos de conformidad con el contexto constitucional y, por tanto debe ser retirada del ordenamiento jurídico. De conformidad con lo dicho, esta Corporación estima que la expresión “se tendrán como derechos adquiridos en materia prestacional las situaciones jurídicas consolidadas, es decir, aquellas prestaciones sociales causadas, así como las que hayan ingresado al patrimonio del servidor, las cuales no podrán ser afectadas”, es inconstitucional por restringir el ámbito constitucional de protección de los derechos adquiridos, el cual, como se vio, trasciéndela simple definición contenida en el artículo 18....” La misma conclusión fue reafirmada por la Corte Constitucional en sentencia C349 de 2004, en la que declaró condicionalmente exequibles las expresiones “automáticamente” y “sin solución de continuidad” del artículo 17 del Decreto 1750 de 2003, y la locución “automáticamente” contenida en el parágrafo transitorio del artículo 18 ibídem, bajo el entendido que se respeten los derechos adquiridos conforme a lo expuesto en la sentencia C-314 de 2004. Veamos: “(...) Las expresiones automáticamente y sin solución de continuidad, contrariamente a lo aducido por los demandantes, pretenden asegurar la garantía de estabilidad laboral y los demás derechos laborales de los trabajadores, al permitir que no pierdan sus puestos de trabajo ni vean interrumpida la relación empleador – trabajador. Con ello se obtiene que, en virtud de esta permanencia, dichos trabajadores puedan seguir disfrutando de los beneficios convencionales mientras los mismos mantengan vigencia y, además, seguir cobijados por los regímenes de transición pensional, durante este mismo lapso. Sin esta continuidad en la relación de trabajo no estarían aseguradas estas garantías laborales, puesto que al romperse el vínculo empleador – trabajador en principio cesan las obligaciones del primero para con el segundo, derivadas de la convención colectiva vigente. Por todo lo anterior, la Corte estima que las expresiones acusadas contenidas en el artículo 17 y en el parágrafo del artículo 18 del Decreto 1750 de 2003 tengan la virtualidad de desconocer las garantías de asociación sindical y de negociación colectiva por implicar la pérdida de los derechos emanados de la convención vigente. No obstante, para impedir que las mismas puedan ser interpretadas en el

sentido según el cual la automaticidad en el traslado del régimen de trabajadores oficiales a empleados públicos y la incorporación sin solución de continuidad a las nuevas plantas de personal acarrea la pérdida de derechos laborales salariales o prestacionales adquiridos y de garantías convencionales, la Corte declarará su exequibilidad bajo el entendido que e respeten dichos derechos adquiridos, conforme a lo expuesto en la sentencia C-314 de 2004...”(Resaltado y subrayado fuera de texto) Con base en las anteriores consideraciones, es posible señalar que la administración no puede negarse a reconocer los beneficios prestacionales pactados en el convenio colectivo mientras permanezca vigente. Bajo esa perspectiva se tiene, que la Convención Colectiva suscrita entre el Sindicato Nacional de Trabajadores de la Seguridad Social y el Instituto de Seguros Sociales estuvo vigente por tres (3) años contados a partir del 1º de noviembre de 2001 hasta el 31 de octubre de 2004, lo cual quiere decir, que las situaciones jurídicas que en materia prestacional se consolidaron en ese interregno, deben ser garantizadas en los términos de dicho instrumento contractual.

2. En el presente asunto, las pretensiones de la demanda están encaminadas a obtener la reliquidación y pago de la indemnización por supresión de cargo y las prestaciones sociales generadas a partir del 1° de noviembre de 2004, esto es cuando el actor ostentaba la condición de empleado público de la Empresa Social del Estado José Prudencio Padilla en liquidación.

Dicha pretensión debe ser despachada desfavorablemente como en diversas oportunidades se ha pronunciado la Sala, en tanto que la convención colectiva de

trabajo expiró el 31 de octubre de 2004 para los empleados públicos de las Empresas Sociales del Estado y en consecuencia, el régimen jurídico prestacional de esos servidores se encontraba fijado de manera concurrente por el Legislador y el Gobierno Nacional. En este punto, resulta indispensable señalar que no resulta posible invocar el fenómeno de la prórroga automática a que hace mención el artículo 478 C.S. del T., como fundamento válido para concluir que el convenio colectivo permaneció en vigor de manera indefinida y por lo mismo debía ser aplicado al actor como empleado público. La prolongación automática a que hace alusión la norma, presupone necesariamente la identidad de partes y la capacidad jurídica de las mismas para ser titulares del derecho a negociar libremente las condiciones que regirán la relación laboral. En el caso de los empleados públicos, ocurre que la Constitución y la ley no les confirieron el ejercicio de tal potestad7 aún con la aquiescencia de los representantes de las entidades públicas empleadoras, por lo que no pueden reclamar derechos salariales y prestacionales teniendo en cuenta parámetros convencionales. Finalmente, cabe destacar que la interpretación efectuada por esta Corporación en situaciones similares al caso aquí debatido, guarda un absoluto apego a tales garantías consustanciales al individuo y responden a una interpretación plausible de los límites del derecho de asociación, al carácter legal y reglamentario que rige las condiciones de ingreso, permanencia, remuneración y retiro de los empleados públicos y a las consecuencias de la escisión del Instituto de Seguros Sociales. Posición que por demás ha seguido la Corte Constitucional en la sentencia SU897 de 2012 sobre el tema en particular. Por lo expuesto fluye, sin equívoco alguno, que los derechos salariales y prestacionales reclamados por el demandante no tienen sustento alguno y, en consecuencia hay lugar a confirmar la decisión del a quo. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, 7 La Ley 4ª de 1992, en sus artículos 1º y 10 dispuso: “ARTÍCULO 1o. El Gobierno Nacional, con sujeción a las normas, criterios y objetivos contenidos en esta Ley, fijará el régimen salarial y prestacional de: a) Los empleados públicos de la Rama Ejecutiva Nacional, cualquiera que sea su sector, denominación o régimen jurídico; (…) ARTÍCULO 10. Todo régimen salarial o prestacional que se establezca contraviniendo las disposiciones contenidas en la presente Ley o en los decretos que dicte el Gobierno Nacional en desarrollo de la misma, carecerá de todo efecto y no creará derechos adquiridos.”

VI. FALLA CONFÍRMASE la sentencia del 25 de julio de 2013 proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar, que denegó las súplicas del libelo en el proceso de la referencia.

Devuélvase el expediente al Tribunal de origen para lo de su competencia. CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

GUSTAVO EDUARDO GÓMEZ ARANGUREN SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ (E)

LUIS RAFAEL VERGARA QUINTERO