CE-SECCION SEGUNDA-13001-23-33-000-2013-00471-01(2917-15)-2019

INGRESO BASE DE LIQUIDACIÓN EN EL RÉGIMEN DE TRANSICIÓN PENSIONAL – Determinación Se advierte que la Sala Plena de esta Corporación unificó su criterio en torno al IBL de las pensiones de jubilación reconocidas bajo el régimen de transición de la Ley 100 de 1993, para lo cual específicamente fijó dos subreglas referentes a: i) el periodo que se debe tener en cuenta para liquidar el IBL de las mismas, y ii) los factores salariales que se deben incluir para dicho efecto. En cuanto al periodo dispuso que, tratándose de personas que al momento de entrar en vigencia la Ley 100 de 1993 les faltare más de 10 años para adquirir el derecho prestacional, el IBL será el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales hubiere cotizado el afiliado durante los 10 años anteriores al reconocimiento de la pensión, de lo contrario, esto es, si les faltare menos de 10 años, el IBL será: i) el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o ii) el cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior. Y, referente a los factores salariales consideró que, únicamente se deben incluir aquellos respecto de los cuales se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al sistema de pensiones y que se encuentren consagrados expresamente en la ley.

NOTA DE RELATORÍA: Sobre el ingreso base de liquidación de los beneficiarios del régimen de transición pensional del inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018, rad 52001-23-33-000-2012-00143-01(IJ),

C.P. César Palomino Cortés TASA DE REEMPLAZO – Modificación / FALLO EXTRAPETITA En cuanto al argumento que esgrime la apelante en lo concierne a la tasa de reemplazo, que en su sentir corresponde al «85% de conformidad con lo dispuesto en el artículo 34 de la ley 100 de 1993, del promedio base de liquidación percibido en el último año de servicio», conviene señalar que: Tal como consta en la Resolución PAP 31325 de 28 de diciembre de 2010, a través de la cual se le reconoció la pensión de jubilación, en efecto la entidad pensional le liquidó su pensión con base en el 85% sobre el ingreso base de liquidación conformado por el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales cotizó entre 1 de junio de 2000 y el 30 de mayo de 2010, de conformidad con lo establecido por el artículo 21 de la Ley 100 de 1993.Además, dicha tasa de reemplazo se mantuvo al ser decidido tanto el recurso de reposición como el de apelación interpuesto en contra de dicho acto administrativo, en atención a que le era más favorable a la accionante. A lo que hay que sumar que, por parte de la demandante de ninguna manera la fijación de dicha tasa de reemplazo en ese porcentaje, fue objeto de reparo ni en vía administrativa ni en la demanda interpuesta ante esta jurisdicción. Todo lo cual permite señalar que, cuando el tribunal sostuvo que en este asunto la aplicación de la Ley 33 de 1985 debía ser integral, y que ello implicaba que la tasa de reemplazo correspondía al 75%, porque «la UGPP erró al liquidarle la pensión a la demandante sobre el 85%»; tal

situación lo único que denota es que, emitió una decisión extra petita.

FUENTE FORMAL: LEY 100 DE 1993ARTÍCULO 36 / LEY 33 DE 1985

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO – ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN A

Consejero ponente: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ

Bogotá, D. C., veintiocho (28) de marzo de dos mil diecinueve (2019).

Radicación número: 13001-23-33-000-2013-00471-01(2917-15)

Actor: OLGA ELENA RODGERS ANDRADE

Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN

Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO

PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES

(UGPP) Temas: Reliquidación pensión de jubilación. Régimen de transición. Ley 100 de 1993. SO. 043

SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA LEY 1437 DE

2011 Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la demandante contra la sentencia de 5 de diciembre de 2014 proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar, que accedió parcialmente a las súplicas de la demanda instaurada por Olga Elena Rodgers Andrade en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la actuación administrativa a través de la cual la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales (UGPP), le reconoció la pensión de jubilación y le negó su reliquidación.

ANTECEDENTES

DEMANDA Olga Elena Rodgers Andrade a través de apoderada judicial solicitó que se declare la nulidad parcial de la Resolución PAP 31325 de 28 de diciembre de 2010 expedida por el liquidador de Cajanal, por la cual se le reconoció la pensión de jubilación; de la Resolución RDP 15840 de 19 de noviembre de 2012 emitida por la subdirectora de Determinación de Derechos Pensionales de la UGPP en la que se le negó la reliquidación de dicha pensión; de la Resolución RDP 2593 de 22 de enero de 2013 en la que dicha funcionaria le negó el recurso de reposición que interpuso en contra del anterior acto administrativo; y de la Resolución RDP 8190 de 21 de febrero de 2013 expedida por el director de pensiones de la misma entidad, por la cual se le negó el recurso de apelación que presentó en contra del anterior acto administrativo. PRETENSIONES A título de restablecimiento del derecho pidió que se condene a la demandada a que realice «[...] la liquidación en la forma y condiciones previstas en la ley para establecer el valor de la pensión que se debió fijar desde el inicio, y los emolumentos concurrentes que le corresponden desde la fecha de su causación»; «[...] a pagar las diferencias en los periodos pagados y lo que se debió pagar, desde el momento de la causación del derecho los aumentos de la mesada (sic) con base en el índice de precio al consumidor IPC»; «[...] a pagar la depreciación monetaria derivada del artículo 373 de la Constitución de 1991, los intereses señalados en el artículo 884 del Código de Comercio, y los intereses legales que

señala el artículo 141 de la Ley 100 de 1993 pues el aumento anual no cubre el índice de devaluación». Así mismo, «Que se ordene la reliquidación de la pensión de vejez [...] liquidada en debida forma, con los factores salariales [...] devengados durante los últimos años tales como: Asignaciones básicas, el incentivo por desempeño grupal, prima de actividad nacional, bonificación por servicios, prima de servicios, prima de navidad, prima de vacaciones, factor nacional y prima de antigüedad»; que se ordene dar cumplimiento a la sentencia en los términos de los artículos 176 y 177 «del Código Contencioso Administrativo»; y que se condene en costas a la entidad demandada incluyendo las agencias en derecho. HECHOS La demandante relató que nació el 23 de abril de 1944; laboró en la DIAN desde el 7 de abril de 1972 hasta el 1 de septiembre de «2009» [error: fue hasta el 1 de septiembre de 2010]; CAJANAL le reconoció la pensión de jubilación a través de la Resolución PAP 31325 de 28 de diciembre de 2010; la UGPP por Resolución RDP 15840 de 19 de noviembre de 2012 le negó la petición de reliquidación, porque el derecho pensional no lo consolidó al amparo del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 sino durante la vigencia de la Ley 33 de 1985, sin tener en cuenta el principio de favorabilidad y que se le deben liquidar los factores de salario devengados. La misma entidad en la Resolución RDP 2593 de 22 de enero de 2013 le negó el

recurso de reposición que interpuso en contra del anterior acto administrativo y le concedió el recurso de apelación presentado subsidiariamente, y con la Resolución RDP 8190 de 2 de febrero de 2013, le decidió este último recurso en el sentido de confirmar la decisión impugnada. NORMAS TRANSGREDIDAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN En sentir de la accionante con la actuación acusada fueron quebrantados los artículos 2, 4, 13, 25, 29, 53, 58 y 83 de la Constitución Política; 10 y demás aplicables del Decreto 1160 de 1989; 14, 21, 36 150 y demás pertinentes y concordantes de la Ley 100 de 1993; Ley 33 de 1985; Ley 62 de 1985; Decreto 1042 de 1978; 45 del Decreto 1045 de 1978; Decreto 1158 de 1994; 161 inciso 3 de la Ley 1437 de 2011; 28, 29, 34 y 35 del Código Contencioso Administrativo vigente hasta julio de 2012. En el concepto de transgresión adujo que la entidad demandada vulneró de manera flagrante las referidas disposiciones, porque en la liquidación de su pensión, contenida en la Resolución PAP 31325 de 28 de diciembre de 2010, no incluyó en estricto sentido todos los factores salariales que debió tener en cuenta para determinar el valor de la pensión a pagar. RESPUESTA A LA DEMANDA La entidad accionada sostuvo que la situación pensional de la demandante se encuentra regida por la Ley 33 de 1985, de conformidad con el régimen de

transición establecido por el artículo 36 de la Ley 100 de 1993; por tanto la edad, el tiempo de servicios o número de semanas cotizadas y el monto de la pensión de vejez es el establecido en el régimen anterior al que se encontraba afiliada. Sin embargo, las demás condiciones y requisitos que le son aplicables para acceder a la pensión de vejez se rigen por la Ley 100 de 1993, motivo por el cual efectuó la liquidación con los últimos 10 años comprendidos entre el «1 de junio de 2000 y el 30 de mayo de 2010», con aplicación del 85% de base, y con los factores de que trata el Decreto 1158 de 1994, pues acceder al reconocimiento de todos los factores de salario implica una violación al principio de legalidad y al de sostenibilidad presupuestal contenido en el Acto Legislativo 01 de 2005, sumado a que se debe rechazar la interpretación laxa y extensa que hacen los apoderados de los servidores oficiales en cuanto a los conceptos de salario y prestación social. Seguidamente propuso las excepciones que denominó: «inexistencia de la obligación y cobro de lo no debido», porque nada le adeuda a la accionante en razón a que no tiene derecho a la reliquidación pensional; «genérica e innominada» que se encuentre probada durante el trámite del proceso; «buena fe» que le asiste, pues actuó acorde con la normativa que regula la materia; «prescripción de mesadas» causadas con 3 años de anterioridad a la presentación de la demanda respecto a la fecha de consolidación del estatus de la pensionada; «inexistencia de la indexación para el caso» con base en el

«artículo 178 del C.C.A.»; «de oficio» las que aparezcan probadas de acuerdo con el artículo 309 del CPACA. La demandante presentó escrito de oposición a las mismas cuando se le dio el traslado correspondiente. AUDIENCIA INICIAL Se celebró el 15 de mayo de 2014. En ella las partes estuvieron de acuerdo con el trámite impartido al proceso. En cuanto a las excepciones propuestas, el magistrado ponente determinó que todas se debían resolver en la sentencia. Se fijó el litigio en el sentido de que las pretensiones estaban encaminadas a resolver si «la señora Olga Elena Rodger (sic) Andrade es beneficiaria del régimen de transición consagrado en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, y si tiene derecho a que se le reliquide su pensión de jubilación tomando como base para ello, la totalidad de los factores salariales devengados en el último año de servicio». Las partes estuvieron de acuerdo. Se declaró fallida la etapa de conciliación. Se tuvieron como pruebas las aportadas por las partes; de oficio se decretaron otras con miras a esclarecer el asunto; y, se negó por superflua la documental solicitada por la entidad demandada. Se fijó el 26 de junio de 2014 como fecha para celebrar la audiencia de pruebas. Esa diligencia se adelantó en dicho día, pero se suspendió ante la falta de certificación por parte de la entidad demandada en relación con los factores salariales tenidos en cuenta para determinar el valor pensional. Se reanudó el 31 de julio de 2014 y al no obtener respuesta del ente accionado en cuanto a la

aludida certificación, se ordenó tener en cuenta las pruebas debidamente aportadas por la demandante que, además, no fueron tachadas de falsas; y se corrió traslado para alegar (fols. 116, 117 y 123). SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA El Tribunal Administrativo de Cartagena en sentencia escrita de 5 de diciembre de 2014, de un lado, declaró la nulidad parcial del acto de reconocimiento pensional en cuanto al IBL y al periodo de servicio que se tuvo en cuenta para su liquidación y, de otro, decretó la nulidad general del acto de reliquidación pensional y de los que lo confirmaron; porque dicha pensión no se liquidó con la inclusión de todos los factores salariales devengados en el último año de servicio. Por tanto, a título de restablecimiento del derecho ordenó reliquidar la pensión de jubilación en el 75% del promedio de lo percibido en el último año de servicios, que fue el comprendido entre agosto de 2009 y agosto de 2010, con la inclusión de todos los factores salariales devengados durante ese último año que son: «sueldo, incremento por antigüedad, prima de vacaciones, prima de navidad y bonificación por servicios», previo descuento de los aportes no aplicados correspondientes a estos factores. Por no constituir factor salarial, omitió ordenar la inclusión del incentivo por desempeño grupal, la bonificación por recreación, y el sueldo de vacaciones. Además, decretó el reconocimiento y pago de las diferencias que resulten de la reliquidación de la pensión a partir del 1 de septiembre de 2010, fecha del retiro

del servicio; sin lugar a la prescripción de las mesadas, porque el reconocimiento pensional se produjo a partir del retiro, que tuvo lugar el 1 de septiembre de 2010, y la petición de reliquidación se presentó el 27 de marzo de 2012; con la actualización de las sumas que resulten a favor de la accionante hasta la fecha de ejecutoria de la sentencia; con condena en costas para la entidad pensional demandada y fijación de las agencias en derecho; y, denegó las demás pretensiones de la demanda. Todo lo anterior luego de señalar que, tal como está comprobado, la accionante es beneficiaria del régimen de transición establecido por el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, «por cuanto a la fecha de entrada en vigencia de dicha ley tenía más de cuarenta años de edad y quince años de servicio»; por manera que, para reconocer y liquidar la pensión, se debió aplicar en su integridad la Ley 33 de 1985, lo que se traduce en que no solo tiene derecho a que se le incluyan la totalidad de los factores de salario devengados durante el último año de servicios, sino que además «la UGPP erró al liquidarle la pensión a la demandante sobre el 85% del promedio de los salarios o rentas sobre los cuales cotizó durante los últimos 10 años de prestación del servicio, aplicando el artículo 21 de la Ley 100 de 1993». RECURSO DE APELACIÓN La demandante por intermedio de apoderada solicitó que se modifique parcialmente la sentencia en lo que se refiere al porcentaje, pues en su sentir no corresponde al 75% del promedio de lo percibido en el último año de servicio sino

al «85% de conformidad con lo dispuesto en el artículo 34 de la ley 100 de 1993, del promedio base de liquidación percibido en el último año de servicio, incluyendo como ingreso base de liquidación todos los factores salariales devengados […]». Además, se le debe tener en cuenta la bonificación por recreación y el incentivo por desempeño grupal, y de conformidad con el Decreto 1268 de 1999, que regula el régimen salarial y prestacional de los servidores de la DIAN, le corresponde la inclusión de: «la prima técnica, diferencia remuneratoria por designación de jefatura, prima de dirección, reconocimiento de horas extras, dominicales y festivos, compensatorios, incentivo al desempeño grupal, incentivo al desempeño en fiscalización y cobranza, incentivo por desempeño nacional», según consta en la certificación expedida por el jefe de grupo interno de la entidad empleadora. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN La entidad demandada sostuvo que la reliquidación pensional no es viable, porque tal como consta en la Resolución PAP 31325 de 2010, la pensión de jubilación se reconoció con el 85% del salario promedio de lo devengado del «1 de Junio de 2000 al 30 de Mayo de 2010, conforme lo establece la Ley 33 y Ley 62 de 1985; y los factores salariales contemplados por el Decreto 1158 de 1994 y sobre los sobre (sic) los cuales se realizó la cotización al Sistema General de Pensiones, criterio ratificado por la Corte Constitucional en sentencia T-078 de

2014, y recientemente en sentencia de unificación SU 230del 2015 [...]»; por tanto, reconoció la pensión con el régimen pensional más favorable, es decir, el contenido en la Ley 100 de 1993 y los factores consagrados en el Decreto 1158 de 1994. La accionante reiteró en su integridad los argumentos expuestos en el recurso de apelación. El Ministerio Público no intervino en esta etapa procesal. CONSIDERACIONES COMPETENCIA Esta Subsección goza de competencia para conocer del recurso de apelación interpuesto por la entidad pensional demandada, de conformidad con lo ordenado por el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo1. CUESTIÓN PREVIA Antes de adelantar el análisis del asunto es menester señalar que, tal como lo estipula el artículo 328 del Código General del Proceso2, el juez de segunda instancia solo se debe pronunciar acerca de los planteamientos expuestos en el recurso de alzada, que en este caso se concretan en el sentido de si a la demandante, quien tiene gobernada su situación pensional por el régimen de transición de la Ley 100 de 1993, le corresponde el reconocimiento de la totalidad de los factores salariales que solicita con una tasa de reemplazo equivalente al «85% de conformidad con lo dispuesto en el artículo 34 de la ley 100 de 1993, del promedio base de liquidación percibido en el último año de servicio». PROBLEMA JURÍDICO Con fundamento en lo anterior, en esta oportunidad la controversia se contrae a establecer si a la demandante, quien es beneficiaria del régimen de transición

consagrado por la Ley 100 de 1993, se le debe reliquidar su pensión de jubilación en el 85% del promedio de lo percibido en el último año de servicios con la inclusión de todos los factores salariales que devengó durante ese último año, o si por el contrario es destinataria de lo dispuesto por el inciso 3 del artículo 36 de dicha ley. Para tal efecto, inicialmente se aludirá tanto a las reglas como a las subreglas 1 Ley 1437 de 2011. Artículo 150. «El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación por parte de los tribunales, o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se concedan los extraordinarios de revisión o de unificación de jurisprudencia». 2 Ley 1564 de 2012. Artículo 328. «COMPETENCIA DEL SUPERIOR. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones. En la apelación de autos, el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias. El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón

de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella. En el trámite de la apelación no se podrán promover incidentes, salvo el de recusación. Las nulidades procesales deberán alegarse durante la audiencia». jurisprudenciales fijadas por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en la sentencia de unificación de 28 de agosto de 20183, que constituye un precedente vinculante y obligatorio en la resolución de asuntos que están pendientes de decisión que además son fáctica y jurídicamente iguales, para posteriormente relacionar las pruebas que reposan en el expediente, y determinar si a la apelante le asiste la razón en lo que pretende.

SENTENCIA DE UNIFICACIÓN DE 28 DE AGOSTO DE 2018 Y EL IBL DE LAS

PENSIONES DE JUBILACIÓN RECONOCIDAS EN VIRTUD DEL RÉGIMEN DE

TRANSICIÓN DEL ARTÍCULO 36 DE LA LEY 100 DE 1993.

Inicialmente, es oportuno recordar que esta Sección en sentencia de unificación de 4 de agosto de 2010 consideró que no era taxativo el listado de factores salariales sobre los cuales se calcula el ingreso base de liquidación de la pensión de jubilación de que trata la Ley 33 de 1985 modificada por la Ley 62 del mismo año, pues además se debían tener en cuenta aquellos factores que constituían salario, independientemente de la denominación que recibieran, es decir, todos los que se cancelaran de manera habitual como retribución directa por el servicio y no solamente los descritos en dicha normativa. Luego, la Corte Constitucional en las sentencias C-258 de 2013, SU-230 de 2015,

SU-395 de 2017, SU-023 de 2018, entre otras, destacó la relación de correspondencia que existe entre los aportes que hace el empleado a lo largo de su vida laboral ante el sistema general de seguridad social y los principios de solidaridad y de sostenibilidad financiera del sistema pensional. Posteriormente, en la sentencia de 28 de agosto de 20184, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación, unificó su jurisprudencia en 3 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 28 de agosto de 2018.

Consejero ponente: César Palomino Cortés. Expediente 2012-00143-01. Demandante: Gladis del Carmen Guerrero de Montenegro. 4 Radicación: 52001-23-33-000-2012-00143-01. Se resalta que esta decisión judicial de unificación cuenta con salvamento parcial de voto por parte de quien en esta oportunidad es ponente, que versa sobre las competencias constitucionales de las Cortes de cierre; los efectos de las sentencias que profiere la Corte Constitucional en ejercicio del control de constitucionalidad en abstracto y en revisión de las sentencias de tutela; la fuerza vinculante de la interpretación de la Constitución por vía de autoridad y como doctrina constitucional integradora; la doctrina constitucional como criterio auxiliar de la interpretación de la ley; el caso de las sentencias de unificación jurisprudencial; la línea jurisprudencial de la Corte Constitucional en sede de revisión de tutelas, así como las sentencias SU-230 de 2015, C-258 de 2013, SU-427 de 2016, SU-395 de

2017 y SU-023 de 2018; los alcances y efectos de la sentencia C-258 de 2013 y los efectos de la sentencia de unificación proferida el 4 de agosto de 2010 por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado; la inescindibilidad del régimen de transición pensional y los factores salariales que conforman la base de liquidación pensional; con fundamento en los cuales se concluyó que: «el "régimen de transición" previsto en la Ley 100 de 1993 protegía la expectativa legítima de la demandante de pensionarse con sujeción al régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985, esto es, una pensión de jubilación liquidada conforme lo dispuso el artículo 10 de esa ley, esto es, ni más ni menos, el "equivalente al setenta y cinco por ciento (75%) del salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicio"». relación con el índice base de liquidación (IBL) de las pensiones reconocidas con fundamento en el régimen de transición contenido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, y precisó que, lo en ella decidido se aplicaría con efectos retrospectivos «[…] a todos los casos pendientes de solución tanto en vía administrativa como en vía judicial a través de acciones ordinarias; salvo los casos en los que ha operado la cosa juzgada que, en virtud del principio de seguridad jurídica, resultan inmodificables». Pues bien, las reglas y subreglas jurisprudenciales fijadas en dicha providencia son las siguientes:

92. De acuerdo con lo expuesto, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo sienta la siguiente regla jurisprudencial:

“El Ingreso Base de Liquidación del inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 hace parte del régimen de transición para aquellas personas beneficiarias del mismo que se pensionen con los requisitos de edad, tiempo y tasa de reemplazo del régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985”.

93. Para este grupo de beneficiarios del régimen de transición y para efectos de liquidar el IBL como quedó planteado anteriormente, el

Consejo de Estado fija las siguientes subreglas:

94. La primera subregla es que para los servidores públicos que se pensionen conforme a las condiciones de la Ley 33 de 1985, el periodo para liquidar la pensión es: - Si faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho a la pensión, el ingreso base de liquidación será (i) el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o (ii) el cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. - Si faltare más de diez (10) años, el ingreso base de liquidación será el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE.

[…]

96. La segunda subregla es que los factores salariales que se deben incluir en el IBL para la pensión de vejez de los servidores públicos beneficiarios de la transición son únicamente aquellos sobre los que se

hayan efectuado los aportes o cotizaciones al Sistema de Pensiones.

97. Esta subregla se sustenta en el artículo 1° de la Constitución Política que consagra el principio de solidaridad como uno de los principios fundamentales del Estado Social de Derecho.

98. El artículo 48 constitucional define la Seguridad Social como “un servicio público de carácter obligatorio que se prestará bajo la dirección, coordinación y control del Estado, en sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, en los términos que establezca la Ley”. El legislador (artículo 2 de la Ley 100 de 1993) explica este principio como “[…] la práctica de la mutua ayuda entre las personas, las generaciones, los sectores económicos, las regiones y las comunidades bajo el principio del más fuerte hacia el más débil”.

99. La interpretación de la norma que más se ajusta al artículo 48 constitucional es aquella según la cual en el régimen general de pensiones, previsto en la Ley 33 de 1985, solo los factores sobre los que se haya realizado el aporte o cotización pueden incluirse como elemento salarial en la liquidación de la mesada pensional.

100. De conformidad con el Acto Legislativo 01 de 2005 por el cual se adiciona el artículo 48, para adquirir el derecho a la pensión será necesario cumplir con la edad, el tiempo de servicio y las semanas de cotización. Para la liquidación de las pensiones sólo se tendrán en cuenta los factores sobre los cuales cada persona hubiere efectuado las cotizaciones.

101. A juicio de la Sala Plena, la tesis que adoptó la Sección Segunda de la Corporación, en la sentencia de unificación del 4 de agosto de

2010, según la cual el artículo 3 de la Ley 33 de 1985 no señalaba en forma taxativa los factores salariales que conforman la base de liquidación pensional, sino que los mismos estaban simplemente enunciados y no impedían la inclusión de otros conceptos devengados por el trabajador durante el último año de prestación de servicio, va en contravía del principio de solidaridad en materia de seguridad social. La inclusión de todos los factores devengados por el servidor durante el último año de servicios fue una tesis que adoptó la Sección Segunda a partir del sentido y alcance de las expresiones “salario” y “factor salarial”, bajo el entendido que “constituyen salario todas las sumas que habitual y periódicamente recibe el empleado como retribución por sus servicios” con fundamento, además, en los principios de favorabilidad en materia laboral y progresividad; sin embargo, para esta Sala, dicho criterio interpretativo traspasa la voluntad del legislador, el que, por virtud de su libertad de configuración enlistó los factores que conforman la base de liquidación pensional y a ellos es que se debe limitar dicha base.

102. La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo considera que el tomar en cuenta solo los factores sobre los que se han efectuado los aportes, no afecta las finanzas del sistema ni pone en riesgo la garantía del derecho irrenunciable a la pensión del resto de habitantes del territorio colombiano, cuya asegurabilidad debe el Estado, en acatamiento de los principios constitucionales de universalidad y eficiencia.

103. Por el contrario, con esta interpretación (i) se garantiza que la pensión de los beneficiarios de la transición se liquide conforme a los

factores sobre los cuales se ha cotizado; (ii) se respeta la debida correspondencia que en un sistema de contribución bipartita debe existir entre lo aportado y lo que el sistema retorna al afiliado y (iii) se asegura la viabilidad financiera del sistema. (Resalta la Sala) De acuerdo con lo anterior, se advierte que la Sala Plena de esta Corporación unificó su criterio en torno al IBL de las pensiones de jubilación reconocidas bajo el régimen de transición de la Ley 100 de 1993, para lo cual específicamente fijó dos subreglas referentes a: i) el periodo que se debe tener en cuenta para liquidar el IBL de las mismas, y ii) los factores salariales que se deben incluir para dicho efecto. En cuanto al periodo dispuso que, tratándose de personas que al momento de e