CE-SECCION SEGUNDA-13001-23-33-000-2014-00216-01(4513-15)-2019

LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA / EXCEPCIÓN DE FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA En cuanto a la legitimación en la causa, que puede ser por activa o por pasiva, concierne, por una parte, a la relación jurídico-procesal del demandante o del demandado en la litis y, por otra, a la capacidad procesal para comparecer al asunto. La primera es objeto de la sentencia, en tanto que la segunda, como constituye un presupuesto de carácter procesal, se resuelve en la audiencia inicial. […][C]iertos medios exceptivos, no obstante responder a la naturaleza de las excepciones de mérito o de fondo, en cuanto tienen la potencialidad de atacar la pretensión, por decisión del legislador pueden proponerse también como previos, dado su carácter mixto, tal es el caso de la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, que podrá decidirse como previa en la audiencia inicial, en tanto obedece a un presupuesto procesal que debe analizarse en el marco de la primera etapa de la litis, y por ello el legislador la equiparó en su trámite a las previas, en virtud de los principios de economía y eficacia y se han denominado doctrinariamente como de naturaleza mixta. […] [E]n el asunto sub examine el departamento de Bolívar no tiene la capacidad jurídica para comparecer a este proceso en condición de sujeto pasivo, dado que, por una parte, conforme lo dispone el mencionado artículo 194 de la Ley 100 de 1993 las empresas sociales del Estado «constituyen una categoría especial de entidad pública descentralizada, con personería jurídica, patrimonio propio y autonomía

administrativa, creadas por la Ley o por las asambleas o concejos, según el caso»; y por otra, se tiene que el acto administrativo censurado lo expidió el gerente de la Empresa Social del Estado (ESE) Centro de Salud con Cama de Arroyohondo.

FUENTE FORMAL: LEY 100 DE 1993 – ARTÍCULO 194 / CPACA – ARTÍCULO 180 NUMERAL 6

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN “B”

Consejero ponente: CARMELO PERDOMO CUÉTER

Bogotá, D.C., dieciséis (16) de mayo de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 13001-23-33-000-2014-00216-01(4513-15)

Actor: ROSA MÁBEL SIMARRA OSPINO, RUTH YANETH MARTÍNEZ GARCÍA,

ROSALÍA HERNÁNDEZ HERNÁNDEZ Y CARMEN OROZCO OLIVERO

Demandado:DEPARTAMENTO DE BOLÍVAR - SECRETARÍA DE SALUD.

MUNICIPIO DE ARROYOHONDO. EMPRESA SOCIAL DEL ESTADO – ESE

CENTRO DE SALUD CON CAMA DE ARROYOHONDO Referencia: INSUBSISTENCIA. APELACIÓN AUTO QUE DECLARÓ PROBADA LA EXCEPCIÓN DE FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA

DEL DEPARTAMENTO DE BOLÍVAR

I. ASUNTO POR RESOLVER Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto y sustentado por la Empresa Social del Estado (ESE) Centro de Salud con Cama de Arroyohondo contra el auto

de 12 de agosto de 20151, proferido en audiencia inicial por el Tribunal Administrativo de Bolívar (ff. 430 a 435), que declaró probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva formulada por el departamento de Bolívar.

II. ANTECEDENTES PROCESALES El 30 de agosto de 2012, las demandantes, a través de apoderado, incoaron medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en el que pretenden la anulación de la Resolución 9 de 6 de abril de 2011, suscrita por el gerente de la Empresa Social del Estado (ESE) Centro de Salud con Cama de Arroyohondo, por la cual fueron desvinculadas de dicha entidad. Asimismo, a título de restablecimiento del derecho, piden el reintegro a los cargos que desempeñaban «o a uno mejor».

III. PROVIDENCIA IMPUGNADA Hecha la aclaración inserta en la nota al pie de página 1, el Tribunal Administrativo de Bolívar, con auto de 12 de agosto de 2015, proferido en audiencia inicial (ff. 430 a 435), declaró probada, entre otras, la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva formulada por el departamento de Bolívar, al considerar que las accionantes «no presentaron solicitud previa ante dicho ente territorial para que les reconociera el derecho que ahora reclaman y que, por ello, no emitió acto expreso ni ficto donde se configure la situación que se reclama, de donde se concluye que carece de legitimación para fungir como demandado».

IV. RECURSO DE APELACIÓN Inconforme con la anterior decisión, la Empresa Social del Estado (ESE) Centro de

Salud con Cama de Arroyohondo interpuso recurso de apelación, al estimar que «un convenio interadministrativo entre el departamento de Bolívar y la ESE en el año 1999» estableció la obligación del ente territorial de hacer revisiones periódicas para verificar si se hizo el traslado de la planta de personal del municipio de Arroyohondo a la empresa social del Estado.

V. CONSIDERACIONES 1 Se aclara que las demandantes también interpusieron recurso de apelación contra la decisión que declaró probada la excepción de «incumplimiento del requisito de procedibilidad de la reclamación previa previsto en el artículo 161 numeral 2 [del] CPACA» (f. 434), formulada por el departamento de Bolívar; no obstante, comoquiera que desistieron de dicho acto procesal (ff. 455 y 456), la Sala no emitirá pronunciamiento alguno al respecto, puesto que conforme a las previsiones del artículo 316 del Código General del Proceso (CGP), aplicable por remisión del artículo 306 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), las partes pueden desistir de los recursos interpuestos. 5.1 Competencia. Conforme a lo preceptuado en los artículos 125, 150, 180

(numeral 6, inciso final), 243 (numeral 3) y 244 (numeral 3) del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), corresponde a la Sala decidir el recurso de apelación interpuesto por la Empresa Social del Estado (ESE) Centro de Salud con Cama de Arroyohondo contra el auto de 12 de agosto de 2015, proferido en audiencia inicial por el Tribunal

Administrativo de Bolívar, que declaró probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva formulada por el departamento de Bolívar. 5.2 Problema jurídico. De conformidad con los antecedentes expuestos, el problema jurídico se contrae a determinar si le asiste razón jurídica o no al a quo al haber declarado probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva planteada en el sub lite por el departamento de Bolívar. 5.3 La excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva. El artículo 180 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA) dispone que en la audiencia inicial corresponde al juez o magistrado ponente decidir sobre las excepciones que tengan el carácter de previas, que por remisión expresa del artículo 306 ibidem corresponden a las enunciadas en el artículo 100 del Código General del Proceso (CGP), aplicable por remisión expresa del 306 del CPACA, esto es, aquellas que se encaminen a atacar la forma del proceso, o dicho de otro modo, el ejercicio de la acción como tal por existir alguna inconsistencia de tipo procedimental en la manera como fue presentada la demanda, sin enervar la pretensión, pero con la posibilidad de lugar a la terminación o suspensión de aquel, motivo por el cual deben ser decididas en la primera audiencia, bien sea las propuestas por el extremo pasivo o de oficio por el juez. Asimismo, también podrán resolverse, como lo preceptúa el referido artículo 180, las excepciones de cosa juzgada, caducidad, transacción, conciliación, falta de legitimación en la causa y prescripción extintiva, que son de naturaleza mixta, por

lo que a pesar de ser estrictamente perentorias o de fondo, por estar orientadas a atacar la pretensión, se les da el trámite de previas y en caso de prosperar tienen la virtud de terminar el proceso. En cuanto a la legitimación en la causa, que puede ser por activa o por pasiva, concierne, por una parte, a la relación jurídico-procesal del demandante o del demandado en la litis y, por otra, a la capacidad procesal para comparecer al asunto. La primera es objeto de la sentencia, en tanto que la segunda, como constituye un presupuesto de carácter procesal, se resuelve en la audiencia inicial. El Consejo de Estado, en sentencia de unificación de 25 septiembre de 20132, explicó el alcance de la legitimación procesal así: La legitimación en la causa hace referencia a la posibilidad de que la persona formule o contradiga las pretensiones de la demanda, por ser el sujeto activo o pasivo con interés en la relación jurídica sustancial debatida en el proceso. 2 Consejo de Estado, sala de lo contencioso-administrativo, sección tercera, sentencia de 25 de septiembre de 2013, expediente 2500023260001997503301, M.P. Enrique Gil Botero. La legitimación en la causa está directamente relacionada con el objeto de la litis, es decir, se trata de un elemento sustancial vinculado con la pretensión, en ese sentido, no constituye un presupuesto procesal, como sí lo es la legitimación para el proceso; por el contrario, la legitimación en la causa ha sido entendida como un presupuesto para la sentencia de fondo. En ese orden de ideas, la ausencia de legitimación en la causa no genera la nulidad del proceso, lo que enerva es la posibilidad de obtener una decisión sobre el

asunto. La legitimación en la causa por pasiva, en el proceso contencioso administrativo, necesariamente debe entenderse a la luz del concepto de capacidad para ser parte. En otros términos, la falta de legitimación por pasiva sólo puede predicarse de las personas que tienen capacidad para ser parte en el proceso, y no de los órganos o de los representantes de éstos que acuden al proceso en nombre de la persona jurídica de derecho público. Así, es claro que en los casos en los que se demanda a la Nación, pero ésta no estuvo representada por el órgano que profirió el acto o produjo el hecho, sino por otra entidad carente de personería jurídica, no se está en presencia de falta de legitimación en la causa, sino de un problema de representación judicial. Nótese cómo ciertos medios exceptivos, no obstante responder a la naturaleza de las excepciones de mérito o de fondo, en cuanto tienen la potencialidad de atacar la pretensión, por decisión del legislador pueden proponerse también como previos, dado su carácter mixto, tal es el caso de la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, que podrá decidirse como previa en la audiencia inicial, en tanto obedece a un presupuesto procesal que debe analizarse en el marco de la primera etapa de la litis, y por ello el legislador la equiparó en su trámite a las previas, en virtud de los principios de economía y eficacia y se han denominado doctrinariamente como de naturaleza mixta (artículo 180, numeral 6, del CPACA). 5.4 Caso concreto. En el sub lite, el Tribunal Administrativo de Bolívar declaró probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva formulada por

el departamento de Bolívar, al considerar que las accionantes «no presentaron solicitud previa ante dicho ente territorial para que les reconociera el derecho que ahora reclaman y que, por ello, no emitió acto expreso ni ficto donde se configure la situación que se reclama, de donde se concluye que carece de legitimación para fungir como demandado». Inconforme con lo anterior, la Empresa Social del Estado (ESE) Centro de Salud con Cama de Arroyohondo interpuso recurso de apelación, al estimar que «un convenio interadministrativo entre el departamento de Bolívar y la ESE en el año 1999» estableció la obligación del ente territorial de hacer revisiones periódicas para verificar si se hizo el traslado de la planta de personal del municipio de Arroyohondo a la empresa social del Estado. Así las cosas, con el propósito de resolver el problema jurídico derivado de los antecedentes expuestos, se tiene que mediante Decreto 99 de 31 de mayo de 1999 (ff. 22 a 40), el municipio de Arroyohondo transformó el «Centro de Salud con Cama» en empresa social del Estado, «entidad pública descentralizada del orden Municipal, dotada de personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa, adscrita a la SECRETARÍA DE SALUD y sometida al régimen jurídico previsto en el capítulo III, artículos 194, 195, y 197 de la Ley 100 de 1993». Lo dispuesto en el párrafo que antecede, resulta suficiente para determinar que en el asunto sub examine el departamento de Bolívar no tiene la capacidad jurídica para comparecer a este proceso en condición de sujeto pasivo, dado que, por una

parte, conforme lo dispone el mencionado artículo 194 de la Ley 100 de 19933 las empresas sociales del Estado «constituyen una categoría especial de entidad pública descentralizada, con personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa, creadas por la Ley o por las asambleas o concejos, según el caso»; y por otra, se tiene que el acto administrativo censurado lo expidió el gerente de la Empresa Social del Estado (ESE) Centro de Salud con Cama de Arroyohondo (ff. 45 a 47), en uso de las facultades allí mencionadas, sin que se deduzca de su contenido la participación en su elaboración del mencionado ente territorial. Motivos por los cuales se confirmará el proveído impugnado. Por último, se aceptará la renuncia al poder presentada por el abogado Mario Iván Torres Arrautt (f. 450), quien funge como representante del departamento de Bolívar, por cuanto se ajusta a los lineamientos del artículo 76 del Código General de Proceso (CGP), aplicable por remisión del artículo 306 del CPACA, pues, con la dimisión, acompañó la comunicación enviada a su poderdante en tal sentido (ff. 451 y 452). En mérito de lo expuesto, se DISPONE: 1.º Confirmar el auto de 12 de agosto de 2015, proferido en audiencia inicial por el Tribunal Administrativo de Bolívar, que declaró probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva formulada por el departamento de Bolívar, conforme a la parte motiva. 2.º Aceptar la renuncia al poder presentada por el abogado Mario Iván Torres Arrautt, como mandatario del departamento de Bolívar, de acuerdo con lo indicado

en la motivación. 3.º Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones que fueren menester, para que continúe con el correspondiente trámite. Notifíquese y cúmplase, 3 «Artículo 194. Naturaleza. La prestación de servicios de salud en forma directa por la nación o por las entidades territoriales, se hará principalmente a través de las Empresas Sociales del Estado, que constituyen una categoría especial de entidad pública descentralizada, con personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa, creadas por la Ley o por las asambleas o concejos, según el caso, sometidas al régimen jurídico previsto en este capítulo». Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de decisión de la fecha.

CARMELO PERDOMO CUÉTER

CÉSAR PALOMINO CORTÉS SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ