CE-SECCION SEGUNDA-15001-23-31-000-1998-00651-01(0233-06)-2006

INSUBSISTENCIA EMPLEADO DE LIBRE NOMBRAMIENTO Y REMOCIONImprocedencia porque el actor desvirtuó las irregularidades que dieron lugar a la expedición del acto / SECRETARIO DE PLANEACION MUNICIPALEmpleado de libre nombramiento y remoción / FALSA MOTIVACION - Se configura cuando el acto administrativo se fundamenta en razones simuladas, engañosas o contrarias a la realidad / REINTEGRO AL CARGOProcedencia Se trata en este caso de establecer la legalidad de la Resolución 011 del 23 de enero de 1998 mediante el cual el Alcalde del Municipio de Miraflores (Boyacá) declaró insubsistente el nombramiento del actor como Secretario de Planeación. El vicio de falsa motivación se configura cuando para fundamentar el acto se dan razones engañosas, simuladas, contrarias a la realidad. En efecto, la motivación de un acto implica que la manifestación de la administración tiene una causa que la justifica, y ella debe obedecer a criterios de legalidad, certeza de los hechos, debida calificación jurídica y apreciación razonable. Sabido es que la causa es un elemento esencial de los actos administrativos que está constituida por la representación y valoración que el sujeto titular del poder administrativo hace de unos hechos, que lo impulsan a declarar su voluntad y a generar con ella determinados efectos jurídicos. La causa, entonces, gravita en la apreciación que el agente público hace de los hechos. La comprobación de la causa o la estimación de dicho presupuesto fáctico, no solo atañe a la administración, sino también a la jurisdicción. Cuando la representación y valoración de los hechos

concuerda con la realidad y cuando la preceptiva jurídica determina las condiciones, que son aplicadas adecuadamente, para la apreciación de ciertos hechos, la causa del acto administrativo será regular y legal. A contrario sensu, si la declaración de voluntad, se fundamenta en hechos que no existieron, que fueron diferentes a como los presenta el sujeto titular del poder administrativo, el elemento causal del acto se encontrará viciado. En este caso, se observa que tal como lo afirma la demandada, cuando se produjo el acto acusado el demandante era empleado de libre nombramiento y remoción. No estaba inscrito en carrera, no gozaba de período fijo, ni tenía a su favor ningún otro fuero de relativa estabilidad en su cargo. Siendo ello así su nombramiento podía declararse insubsistente en cualquier momento, sin motivación ninguna, de acuerdo con la facultad discrecional que para el efecto confiere la ley al nominador. Sin embargo, el Alcalde resolvió motivar la insubsistencia dejando claramente plasmados los motivos que lo llevaron a adoptar la medida y que tienen que ver con una “reestructuración administrativa”. El anterior aserto es confirmado con las pruebas testimoniales recaudadas en el proceso. En sus versiones, los deponentes aseguran que hasta la fecha no se ha realizado ninguna reestructuración de la administración; que tan sólo se hicieron algunos a cambios a mediados de 1999, pero fue sólo una reclasificación de cargos, y aunque algunos manifiestan desconocer las causas que originaron la desvinculación del actor, otros coinciden en afirmar que fueron motivos políticos y de cambio de administración los que

llevaron al Alcalde a tomar tal decisión. En este orden de ideas, es evidente la falsedad de la razón en que se fundamentó la administración para prescindir de los servicios del demandante, y por ello se debe confirmar el fallo apelado.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA - SUBSECCION "A"

Consejero ponente: JAIME MORENO GARCIA

Bogotá, D.C., primero (1°) de junio de dos mil seis (2006).

Radicación número: 15001-23-31-000-1998-00651-01(0233-06)

Actor: NELSON GERMAN SILVA PAEZ Demandado: MUNICIPIO DE MIRAFLORES - BOYACA Conoce la Sala del recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, contra la sentencia del 7 de octubre de 2004, proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Descongestión, mediante la cual se accedió a las pretensiones de la demanda instaurada contra el MUNICIPIO DE

MIRAFLORES - BOYACA.

ANTECEDENTES NELSON GERMAN SILVA PAEZ, actuando por medio de apoderado especial en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, solicitó ante el Tribunal la declaratoria de nulidad de la resolución No. 011 del 23 de enero de 1998 expedida por el Alcalde del Municipio de Miraflores (Boy.) mediante la cual se declaró insubsistente su nombramiento como Secretario de Planeación Municipal. Como consecuencia de la anterior declaración, pide el respectivo restablecimiento del derecho (fl. 4).

Como hechos que le sirven de fundamento a la causa pretendida, expone que fue nombrado en el cargo de Secretario de Planeación Municipal de Miraflores (Boy.) mediante decreto No. 001 del 1° de enero de 1993, y allí permaneció hasta cuando fue declarado insubsistente según resolución No. 011 del 23 de enero de 1998, acto administrativo éste cuyo fundamentó fue que “el Municipio no requiere más de sus servicios por reestructuración administrativa”; que hasta la fecha de presentación de la demanda, en este ente territorial no se ha efectuado ninguna reestructuración administrativa, por lo que su desvinculación se produjo con motivos eminentemente políticos y de persecución. LA SENTENCIA APELADA El Tribunal accedió a las peticiones de la demanda (fls 210 a 219 y 253255). Dijo el a quo que la desviación de poder se constituye cuando se pretende un propósito diferente y contrario a la ley, y la falsa motivación cuando los motivos expresados por el funcionario que expidió el acto carecen del respaldo invocado por inexistencia material o jurídica o porque no son de tal naturaleza que justifiquen dicha medida; que en este caso, el Alcalde de Miraflores no estaba obligado a justificar el acto administrativo de insubsistencia, y sin embargo, lo motivó en una reestructuración administrativa que nunca se adelantó, lo cual se encuentra demostrado tanto en la certificación expedida por la Secretaria General de la Alcaldía del Municipio, como en las declaraciones rendidas por Fabio Garza, Oscar Vargas Leguízamo y Ligia Garzón. Concluyó que en consecuencia se configuró una falsa motivación, por

cuanto no hubo tal reestructuración administrativa, máxime si se tiene en cuenta que en el decreto de nombramiento de su reemplazo con fundamento en que “el Municipio de Miraflores a la fecha no tiene Secretario de Planeación Municipal” fue expedido el mismo día del acto acusado. FUNDAMENTO DEL RECURSO En el escrito contentivo del recurso de apelación (fls. 241-247) el actor manifiesta que el cargo que ejercía el demandante estaba clasificado como de libre nombramiento y remoción, y además se trataba de un funcionario que pertenecía a otro lineamiento político y no compartía los programas de Gobierno del nuevo mandatario local, lo cual se encuentra demostrado en los testimonio obrantes en el expediente. Arguye que en efecto, el Alcalde Municipal se encontraba en libertad de elegir las personas que pasarían a conformar su equipo de dirección, en especial cuando se trata de un Secretario de Despacho, por lo que el acto de desvinculación no tenía porqué ser motivado; que no obstante, la máxima autoridad Municipal lo fundamentó por error, lo cual no es suficiente para desconocer las verdaderas razones que tuvo al momento de tomar tal decisión, que son el cumplimiento de los preceptos constitucionales y de los programas de Gobierno que nunca fueron compartidos por el demandante, aspectos éstos que afectarían directamente la misión de la función pública; que no resultaba saludable para el buen funcionamiento del servicio que permanecieran en la entidad territorial los servidores de la anterior administración, y habida cuenta que el actor no actuó con delicadeza presentando su renuncia protocolaria, el Alcalde se vio compelido a declararlo insubsistente.

Considera que como la finalidad del acto acusado fue buscar la armonía en la administración pública y la prestación eficiente del servicio, y que un fallo como éste afecta los intereses del Municipio de Miraflores debido a su precaria situación económica, es evidente que debe revocarse. CONSIDERACIONES Se trata en este caso de establecer la legalidad de la Resolución 011 del 23 de enero de 1998 mediante el cual el Alcalde del Municipio de Miraflores (Boyacá) declaró insubsistente el nombramiento del actor como Secretario de Planeación (fl. 2). Comparte la Sala las razones por las cuales el juzgador de primera instancia, accedió a declarar la nulidad de dicho acto por falsa motivación, por lo siguiente: El vicio de falsa motivación se configura cuando para fundamentar el acto se dan razones engañosas, simuladas, contrarias a la realidad. En efecto, la motivación de un acto implica que la manifestación de la administración tiene una causa que la justifica, y ella debe obedecer a criterios de legalidad, certeza de los hechos, debida calificación jurídica y apreciación razonable. Sabido es que la causa es un elemento esencial de los actos administrativos que está constituida por la representación y valoración que el sujeto titular del poder administrativo hace de unos hechos, que lo impulsan a declarar su voluntad y a generar con ella determinados efectos jurídicos. La causa, entonces, gravita en la apreciación que el agente público hace de los hechos. La comprobación de la causa o la estimación de dicho presupuesto fáctico, no solo atañe a la administración, sino también a la jurisdicción.

Cuando la representación y valoración de los hechos concuerda con la realidad y cuando la preceptiva jurídica determina las condiciones, que son aplicadas adecuadamente, para la apreciación de ciertos hechos, la causa del acto administrativo será regular y legal. A contrario sensu, si la declaración de voluntad, se fundamenta en hechos que no existieron, que fueron diferentes a como los presenta el sujeto titular del poder administrativo, el elemento causal del acto se encontrará viciado. En la obra “Causales de Anulación de los Actos Administrativos” de Miguel Largacha Martínez y Daniel Posse Velázquez, encontramos una acertada recopilación de definiciones de distintos tratadistas nacionales e internacionales sobre el elemento del acto administrativo en comento: “Sayagués Laso la define como ‘las circunstancias de hecho o de derecho que en caso llevan a dictar el acto administrativo’. Altamira indica que ‘el motivo del acto es el antecedente que lo provoca. Un acto administrativo se integra con tal elemento cuando existe previamente una situación legal o de hecho. En otros términos, un acto estará legalmente motivado cuando se ha comprobado la existencia (objetivo) de los antecedentes previstos por la ley y ellos son suficientes para realizar el acto realizado’. Para Hauriou ‘la causa jurídica de un acto es el elemento de hecho que determina la categoría de la situación que postula la realización del acto’. Garrido también considera que ‘una serie de circunstancias de hecho se integran como elementos del acto administrativo a través de la noción de causa’. De los autores nacionales, Vidal Perdomo opina que ‘se llaman motivos las

circunstancias de hecho que preceden o provocan toda decisión administrativa, la sucesión de acontecimientos que impulsan al administrador a obrar’. Para terminar esta enumeración, citando a Fiorini encontramos que ‘la causa, desde el punto de vista lógico jurídico, se manifiesta como antecedentes que pueden ser hechos, conductas o disposiciones normativas, de los cuales se deducirá a su vez un consecuente jurídico’ “. En este caso, se observa que tal como lo afirma la demandada, cuando se produjo el acto acusado el demandante era empleado de libre nombramiento y remoción. No estaba inscrito en carrera, no gozaba de período fijo, ni tenía a su favor ningún otro fuero de relativa estabilidad en su cargo. Siendo ello así su nombramiento podía declararse insubsistente en cualquier momento, sin motivación ninguna, de acuerdo con la facultad discrecional que para el efecto confiere la ley al nominador. Sin embargo, el Alcalde resolvió motivar la insubsistencia dejando claramente plasmados los motivos que lo llevaron a adoptar la medida y que tienen que ver con una “reestructuración administrativa”. Para que el acto acusado mantuviere la presunción de legalidad que lo ampara, esa razón debía ser ajustada a la realidad; no obstante, el actor demuestra en el expediente que no es cierta, pues según aparece en la certificación expedida por la propia Secretaría General de la Alcaldía de Miraflores “No existe ningún acto administrativo, ni documento alguno en el que esté escrito que se realizó una reestructuración administrativa en el año de mil novecientos noventa y ocho (1998).”

El anterior aserto es confirmado con las pruebas testimoniales recaudadas en el proceso. En sus versiones, los deponentes aseguran que hasta la fecha no se ha realizado ninguna reestructuración de la administración; que tan sólo se hicieron algunos a cambios a mediados de 1999, pero fue sólo una reclasificación de cargos, y aunque algunos manifiestan desconocer las causas que originaron la desvinculación del actor, otros coinciden en afirmar que fueron motivos políticos y de cambio de administración los que llevaron al Alcalde a tomar tal decisión. En este orden de ideas, es evidente la falsedad de la razón en que se fundamentó la administración para prescindir de los servicios del demandante, y por ello se debe confirmar el fallo apelado. Sin embargo, se adicionará la sentencia en el sentido de precisar que la suma que se pague a favor del actor se indexará, en los términos del artículo 178 del C.C.A., dando aplicación a la siguiente fórmula: R = Rh X índice final índice inicial En donde el valor presente (R) se determina multiplicando el valor histórico (Rh) que es la correspondiente mesada salarial, por el guarismo que resulta de dividir el índice final de precios al consumidor certificado por el DANE (vigente a la fecha de ejecutoria de esta sentencia) por el índice inicial (vigente para la fecha en que debió hacerse el pago). Por tratarse de pagos de tracto sucesivo la fórmula se aplicará separadamente, mes por mes para cada mesada salarial comenzando por la que devengaba el actor en el momento del retiro y para los demás emolumentos teniendo en cuenta que el índice inicial es el vigente al momento de la causación

de cada uno de ellos. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A CONFIRMASE la sentencia del siete (7) de octubre de dos mil cuatro (2004) proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Descongestión, dentro del proceso instaurado por NELSON GERMAN SILVA PAEZ contra el

MUNICIPIO DE MIRAFLORES (BOYACA).

ADICIONASE en el sentido de precisar, que el valor de la condena se indexará conforme a la parte motiva de esta sentencia. Ejecutoriado el presente fallo, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. COPIESE, NOTIFIQUESE Y CUMPLASE La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.

ALBERTO ARANGO MANTILLA ANA MARGARITA OLAYA FORERO

JAIME MORENO GARCIA

MYRIAM VIRACACHA SANDOVAL Secretaria ad-hoc