CE-SECCION SEGUNDA-15001-23-31-000-1999-00815-01(2278-06)-2008

PENSION GRACIA – Beneficiarios / PENSION GRACIA – No reconocimiento por declaración de insubsistencia por participación en cese de actividades / CESE DE ACTIVIDADES - La participación no es causal de mala conducta La pensión gracia no puede limitarse a los maestros de primaria, como se concibió en un principio, sino que ella cobija a aquellos que hubieren prestado servicios como normalistas o inspectores educativos, y que el tiempo de servicio puede completarse, en todos los casos, con el prestado en educación secundaria o, incluso, puede haberse laborado sólo en este nivel. En pronunciamiento de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación, proceso No. S-699 de 26 de agosto de l997, Actor Wilberto Therán Mogollón, con ponencia del Magistrado Dr. Nicolás Pájaro Peñaranda, se fijaron algunos lineamientos sobre la pensión gracia. Para los docentes nacionalizados que se hayan vinculado después de la fecha a que se acaba de hacer referencia, no existe posibilidad del reconocimiento de tal pensión, sino de la establecida en el literal B del mismo precepto, o sea, la “pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año”, que se otorgará por igual a docentes nacionales o nacionalizados (literal B, No. 2, artículo 15 ib.) hecho que indica que el propósito del legislador fue ponerle fin a la pensión gracia. También, que dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de estar vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren

a tener derecho a la pensión de gracia…” La entidad demandada denegó al actor el derecho a la pensión gracia por habérsele declarado insubsistente su nombramiento al haber participado en el cese de actividades el 11 de septiembre de 1973, tal como se desprende de la Resolución No. 027451 de 27 de octubre de 1998. Considera la entidad demandada que el actor quedó incurso en causal de mala conducta, al tenor de lo dispuesto en el literal K) del artículo 37 del Decreto 1135 de 1952. La anterior norma fue modificada por el artículo 46 del Decreto 2277 de 1979. De la norma transcrita se observa que el actor no esta inmerso en ninguna de estas causales y por tal razón no se puede afirmar que no se haya desempeñado de manera idónea, honesta y correcta. Se reitera, que la conducta analizada no encuadra en la causal invocada por la entidad demandada, es decir, desobediencia a las normas del Gobierno o de las superiores en materia de educación pública, o la sistemática renuencia o indiferencia para cumplirlas, ya que, como ya se dijo, durante los 20 años, la actora observó buena conducta.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA SUBSECCION “B”

Consejero ponente: BERTHA LUCIA RAMIREZ DE PAEZ

Bogotá, D.C., marzo seis (6) de dos mil ocho (2008).

Radicación número: 15001-23-31-000-1999-00815-01(2278-06)

Actor: OMAR ANTONIO MEDINA BUITRAGO

Demandado: CAJA NACIONAL DE PREVISION SOCIAL AUTORIDADES NACIONALES.- Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia de 23 de septiembre de 2004, proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, que negó las súplicas de la demanda incoada por OMAR ANTONIO

MEDINA BUITRAGO contra la Caja de Previsión Social. LA DEMANDA Estuvo encaminada a obtener la nulidad de las Resoluciones Nos. 027451 de 27 de octubre de 1998 y 002123 de 30 de abril de 1999, proferidas por la Subdirectora General de Prestaciones Económicas y el Director General de la Caja Nacional de Previsión Social, respectivamente, mediante las cuales negó al actor la pensión de jubilación gracia, por haber participado en una huelga y haber sido declarado insubsistente su nombramiento, incurriendo en causal de mala conducta según el artículo 37 literal k) del Decreto 1135 de 1952. Como consecuencia de lo anterior solicitó, a título de restablecimiento del derecho, condenar al ente demandado a reconocerle y pagarle una pensión gracia de conformidad con las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933; dando cumplimiento a la sentencia en los términos de los artículos 176 y 177 del C.C.A. Para fundamentar sus pretensiones expuso los siguientes hechos: El actor ha prestado por más de 20 años sus servicios al Estado, en el ramo de la docencia oficial. El 28 de abril de 1998 solicitó a la Caja Nacional de Previsión Social el

reconocimiento de la pensión gracia de jubilación por haber cumplido con los requisitos de ley. La entidad demandada mediante Resolución No. 027451 de 27 de octubre de 1998, negó el reconocimiento y pago de la pensión gracia, y mediante la Resolución No.002123 del 30 de abril de 1999 confirmó en todas sus partes la primera. NORMAS VIOLADAS Como disposiciones violadas se citan las siguientes: Constitución Política, artículos 2, 48, 58; Ley 114 de 1913; Ley 116 de 1928; Ley 37 de 1933. LA SENTENCIA El Tribunal Administrativo de Boyacá negó las súplicas de la demanda (fls. 124 a 135). Consideró que de acuerdo a las pruebas allegadas al proceso, el Gobernador de Boyacá declaró insubsistente el nombramiento de algunos maestros de educación media y primaria al servicio del Departamento de Boyacá, entre ellos el nombramiento del actor, porque participaron en cese de actividades ilegal, perturbando el orden público y causando graves traumatismos en el desarrollo normal de las actividades académicas. Sostuvo que el cese de actividades en el que participó el actor fue declarado ilegal, razón por la cual su participación en dicha manifestación encaja en la causal de mala conducta, ya que con su actuación desobedeció las normas del Gobierno o de sus superiores en materia de educación pública. Cumplir con las requisitos de Ley no es suficiente al momento de elevar la solicitud, ya que la pensión consagrada en la Ley 114 de 1913 es una prestación especial y dado su carácter excepcional para su reconocimiento y pago es indispensable que a lo largo del expediente de servicio se cumplan a cabalidad las

exigencias contempladas en la Ley, como las señaladas en el numeral 4º de la Ley 114 de 1913. EL RECURSO El apoderado de la parte actora interpuso recurso de apelación (fls. 138 a 140). Manifestó que entre la fecha de ocurrencia del hecho sancionado y la presentación de la solicitud de reconocimiento y pago de la prestación, transcurrió un lapso de más de 20 años; término suficiente para que la sanción haya prescrito conforme el Decreto 2480 de 1986, ya que no hay penas ni sanciones imprescriptibles. Si bien es cierto que el accionante fue declarado insubsistente, también lo es que fue reintegrado para que siguiera prestando sus servicios como docente y es así como a la fecha cuanta con más de 20 años de servicio prestado al Departamento de Boyacá. Además nunca se inició proceso disciplinario, ni fue excluido del Escalafón Nacional Docente, motivos por los cuales ostenta los requisitos establecidos por las normas legales. Como no se observa causal de nulidad que invalide lo actuado procede la Sala a decidir, previas las siguientes: CONSIDERACIONES PROBLEMA JURÍDICO.- El presente asunto se contrae a establecer si el señor OMAR ANTONIO MEDINA BUITRAGO, tiene o no derecho al reconocimiento y pago de la pensión gracia, establecida en la Ley 114 de 1913. ACTOS ACUSADOS.- Resoluciones Nos. 027451 de 27 de octubre de 1998 y 002123 de 30 de abril de 1999, proferidas por la Subdirectora General de Prestaciones Económicas y el Director General de la Caja Nacional de Previsión Social, respectivamente.

LO PROBADO EN EL PROCESO.- A folios 7 a 10 del expediente obra la Resolución No. 027451 de 27 de octubre de 1998, mediante la cual la Caja Nacional de Previsión Social, negó al actor la pensión gracia por haber participado en una huelga y haber sido declarado insubsistente su nombramiento, incurriendo en causal de mala conducta según el artículo 37 literal k) del Decreto 1135 de 1952. A folio 2 a 6 obra la Resolución No. 002123 de 30 de abril de 1999, mediante la cual la Caja Nacional de Previsión Social, confirmó la Resolución No. 027451 de 27 de octubre de 1998, por considerar que el actor al haber sido declarado insubsistente por cese de actividades ha incurrido en la causal de mala conducta prevista en el artículo 37 del Decreto 1135 de 1952. Con la certificación que corre a folio 83 del informativo, expedida por la Secretaría de Educación de Boyacá, se estableció que el actor prestó sus servicios como docente al Departamento desde el 14 de enero de 1968 hasta la fecha de su expedición – 28 de abril de 1998 -; el día 11 de septiembre del mismo año fue declarado insubsistente su nombramiento mediante Decreto No. 744 de 1973. En la misma certificación que obra a folio 83 del expediente, expedida por el Coordinador del Grupo de Hojas de Vida de la Secretaría de Educación de Boyacá, se advierte que mediante Decreto 341 fue nombrado nuevamente a partir del 4 de junio de 1974 en la Concentración Ospina Pérez Pachativa. Nació el 28

de enero de 1948 y cumplió 50 años de edad el 28 de enero de 1998 (fls. 81 y 82).

LA PENSION GRACIA.

La pensión de jubilación gracia fue consagrada mediante el artículo 1º de la Ley 114 de 1913 en favor de los maestros de las escuelas primarias oficiales que hayan servido en el Magisterio por un término no menor de 20 años, quienes tienen derecho a una pensión vitalicia de conformidad con las prescripciones de la presente ley, que establece condiciones especiales en materia pensional sobre la cuantía, la posibilidad de acumular servicios prestados en diversas épocas, los requisitos que deben acreditar y ante quién deben comprobarse. Luego el artículo 6º de la Ley 116 de 1928 estableció: “ Los empleados y profesores de las escuelas normales y los inspectores de instrucción pública tienen derecho a la pensión de jubilación en los términos que contempla la ley 114 de l913 y demás que a esta complementan. Para el cómputo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas tanto en el campo de la enseñanza primaria como normalista, pudiéndose contar en aquella la que implica la inspección.” A su vez, el artículo 3º, inciso segundo, de la Ley 37 de 1933, dispuso: “ Hácense extensivas estas pensiones a los maestros que hayan completado los años de servicio señalados en la ley, en establecimientos de enseñanza secundaria”. De la normatividad en cita es necesario concluir que la pensión gracia no puede limitarse a los maestros de primaria, como se concibió en un principio, sino que

ella cobija a aquellos que hubieren prestado servicios como normalistas o inspectores educativos, y que el tiempo de servicio puede completarse, en todos los casos, con el prestado en educación secundaria o, incluso, puede haberse laborado sólo en este nivel. El literal a) del numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989 preceptúa: “ Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de l980 que por mandato de las leyes 114 de l913, 116 de l928, 37 de l933 y demás normas que las hubiere desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos. Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de l976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aun en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación” . De lo anterior se infiere que la pensión gracia no puede limitarse a los maestros de primaria, como se concibió en un principio, sino que ella cobija a aquellos que hubieren prestado servicios como normalistas o inspectores educativos, parcialmente, y que el tiempo de servicios puede completarse, en todos los casos, con el prestado en educación secundaria o, incluso, puede haberse laborado sólo en este nivel. En pronunciamiento de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación, proceso No. S-699 de 26 de agosto de l997, Actor Wilberto Therán Mogollón, con ponencia del Magistrado Dr. Nicolás Pájaro Peñaranda, se fijaron

algunos lineamientos sobre la pensión gracia, cuya parte pertinente se transcribe a continuación: “...No es de recibo el argumento que en ocasiones se ha expuesto para sostener que con motivo de la expedición de esta norma, pueda reconocerse la pensión gracia a todos los que prestan sus servicios a la Nación, por ser los maestros a que ella se refiere docentes de carácter nacional. Dos son las razones fundamentales que conducen al rechazo de tal aseveración, así: a. Como se dijo, la Ley 37 de 1933, examinada en relación con la Ley 116 de 1928 y la Ley 114 de 1913, no introdujo modificación alguna a las exigencias establecidas en estos ordenamientos normativos. b. No es acertada la afirmación de que los establecimientos oficiales de educación secundaria fuesen nacionales en su totalidad en 1933. Tanto es así que fue con la Ley 43 de 1975 que se inició el proceso de nacionalización tanto de la educación primaria como de la secundaria. Por eso en su encabezamiento se lee: “por la cual se nacionaliza la educación primaria y secundaria que oficialmente vienen prestando los Departamentos, el Distrito Especial de Bogotá, los Municipios, las Intendencias y Comisarías…” “Y en su artículo primero se prescribe hacia el futuro: la educación primaria y secundaria será un servicio público de cargo de la nación”. Se repite que a partir de 1975, por virtud de la Ley 43, empieza el proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria oficiales a que se refieren los ordenamientos anteriormente citados (L.114/13; L.116/28,y L.28/33); proceso que culminó en

1980. El artículo 15 No. 2, literal A, de la Ley 91 de 1989 establece: "Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos. Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación." La disposición transcrita se refiere de manera exclusiva a aquellos docentes departamentales o regionales y municipales que quedaron comprendidos en el mencionado proceso de nacionalización. A ellos, por habérseles sometido repentinamente a este cambio de tratamiento, se les dio la oportunidad de que se les reconociera la referida pensión, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos y que hubiesen estado vinculados de conformidad con las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, con el aditamento de su compatibilidad “con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación: hecho que modificó la Ley 114 de 1913 para dichos docentes, en cuanto ésta señalaba que no podía disfrutar de la pensión gracia quien recibiera “…otra pensión o recompensa de

carácter nacional.” …”. De lo anterior se desprende que para los docentes nacionalizados que se hayan vinculado después de la fecha a que se acaba de hacer referencia, no existe posibilidad del reconocimiento de tal pensión, sino de la establecida en el literal B del mismo precepto, o sea, la “pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año”, que se otorgará por igual a docentes nacionales o nacionalizados (literal B, No. 2, artículo 15 ib.) hecho que indica que el propósito del legislador fue ponerle fin a la pensión gracia. También, que dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de estar vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia…” La pensión gracia no puede limitarse a los maestros de primaria, como se concibió en un principio, sino que se extiende a aquellos que hubieren prestado servicios como normalistas o inspectores educativos, parcialmente, y el tiempo de servicios puede completarse, en todos los casos, con el prestado en educación secundaria o, incluso, puede haberse laborado sólo en este nivel. DE LA MALA CONDUCTA.- Según la prueba que obra a folio 83 del expediente, el demandante prestó servicios al Departamento de Boyacá desde el 14 de enero de 1968 hasta el 28 de abril de 1998 (fl.91); el día 11 de septiembre del mismo año fue declarado insubsistente su nombramiento mediante Decreto No. 744 de 1973.

La entidad demandada denegó al actor el derecho a la pensión gracia por habérsele declarado insubsistente su nombramiento al haber participado en el cese de actividades el 11 de septiembre de 1973, tal como se desprende de la Resolución No. 027451 de 27 de octubre de 1998. Considera la entidad demandada que el actor quedó incurso en causal de mala conducta, al tenor de lo dispuesto en el literal K) del artículo 37 del Decreto 1135 de 1952, el que preceptuaba lo siguiente: “K) Desobediencia a las normas del Gobierno o de las superiores en materia de educación pública, o la sistemática renuencia o indiferencia para cumplirlas”. La anterior norma fue modificada por el artículo 46 del Decreto 2277 de 1979, que al respecto señala: “Art. 46. Causales de mala conducta: Los siguientes hechos debidamente comprobados constituyen causales de mala conducta: a) La asistencia habitual al sitio de trabajo en estado de embriaguez o la toxicomanía; b) (El homosexualismo) o la práctica de aberraciones sexuales; c) La malversación de fondos y bienes escolares o cooperativos; d) El Tráfico con calificaciones, certificaciones de estudio, de trabajo o documentos públicos; e) La aplicación de castigos denigrantes o físicos a los educandos; f) El incumplimiento sistemático de los deberes y la violación reiterada de las prohibiciones; g) El ser condenado por delito o delitos dolosos; h) El uso de documentos o informaciones falsas para inscripción o ascenso en el escalafón, o para obtener

nombramientos, traslados, licencias o comisiones, i) El abandono del cargo; j) La utilización de la cátedra para hacer proselitismo político”. De la norma transcrita se observa que el actor no esta inmerso en ninguna de estas causales y por tal razón no se puede afirmar que no se haya desempeñado de manera idónea, honesta y correcta. Esta Sección en sentencia de 24 de abril de 2003, actor: LILIA MARÍA MENDOZA

BAYONA, Exp. No. 4251-02, M.P. Doctor JESÚS MARÍA LEMOS BUSTAMANTE,

en un caso similar, dijo: “… Debe advertirse que si bien el num. 4º del art. 4º de la ley 114 de 1913 exige que el servidor docente observe buena conducta durante su ejercicio profesional, ello no significa que una sola conducta considerada aisladamente como reprochable pueda tenerse en cuenta como impedimento para el reconocimiento de la pensión gracia pues, como se ha dicho en otras oportunidades, el comportamiento censurable debe ser continuo durante el ejercicio profesional del docente o de tal gravedad que, así sea aislado, amerite la sanción de pérdida de la pensión. ... No resultaría equitativo que a un docente que ha demostrado que durante un lapso mayor al exigido para adquirir su derecho pensional ha observado buena conducta se le tome en cuenta sólo un hecho desfavorable para negarle la prestación. Sobre este punto esta Corporación precisó: “... debe observar la Sala que la pensión gracia se otorga luego de 20 años de servicios, el actor

acredita haber laborado desde el 1º. de febrero de 1964 hasta el 21 de agosto de 1966 cuando fue “suspendido por mala conducta”. Luego, según se certifica a folio 63, laboró del 5 de mayo de 1967 al 22 de febrero de 1991, es decir durante 24 años continuos, sin que haya sido objeto de sanción alguna. En estas condiciones, no resultaría equitativo que un docente que ha demostrado que durante un lapso mayor al exigido para adquirir su derecho pensional ha observado buena conducta, se le tome en cuenta solo el hecho desfavorable para negarle la prestación. La mala conducta como causal para la pérdida de la pensión gracia, debe ser el resultado de un análisis que lleve a la convicción de que durante su vinculación el docente asumió un comportamiento recriminable; no se trata de una actuación considerada de manera aislada.”1 …” En el caso sub-judice el señor OMAR ANTONIO MEDINA BUITRAGO prestó sus servicios docentes por más de 20 años, y durante los últimos años no fue objeto de sanción alguna, no obstante de que la sanción que le fue impuesta – insubsistencia en 1973 -, obedeció a un acto que no alcanza a tipificar una falta de envergadura suficiente como para privarlo de la pensión. 1 Sentencia Consejo de Estado exp. 15734 de 25 de septiembre de 1997, Sección Segunda Subsección “A”, M.P. Dra Clara Forero de Castro. En la misma certificación que obra a folio 87 del expediente, expedida por el Coordinador del Grupo de Hojas de Vida de la Secretaría de Educación de

Boyacá, se advierte que mediante Decreto 341 fue nombrado nuevamente a partir del 4 de junio de 1974 en la Concentración Ospina Pérez Pachativa. Se reitera, que la conducta analizada no encuadra en la causal invocada por la entidad demandada, es decir, desobediencia a las normas del Gobierno o de las superiores en materia de educación pública, o la sistemática renuencia o indiferencia para cumplirlas, ya que, como ya se dijo, durante los 20 años, la actora observó buena conducta. El actor tiene derecho a la pensión gracia que solicita, por cuanto laboró por más de 20 años en planteles del orden departamental, al momento de hacer la petición contaba con la edad requerida para ello y además no se encuentra incurso en ninguna causal de mala conducta. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley FALLA REVÓCASE la sentencia de 23 de septiembre de 2004 proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, que negó las pretensiones de la demanda incoada por OMAR ANTONIO MEDINA BUITRAGO. En su lugar se dispone: DECLÁRASE la nulidad de Resoluciones Nos. 027451 de 27 de octubre de 1998 y 002123 de 30 de abril de 1999, proferidas por la Subdirectora General de Prestaciones Económicas y el Director General de la Caja Nacional de Previsión Social, respectivamente. CONDÉNASE a la Caja Nacional de Previsión Social a reconocer y a pagar al señor OMAR ANTONIO MEDINA BUITRAGO identificado con cédula de

ciudadanía No. 4.128.829 expedida en Guateque –Boyacá la pensión gracia de conformidad con lo dispuesto por las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933. Las sumas que resulten de liquidar esta sentencia serán actualizadas en los términos del artículo 178 del C.C.A., aplicando para ello la siguiente fórmula: Rh Índice Final R = -------------------- Índice Inicial En la que el valor presente (R) se determina multiplicando el valor histórico (Rh), por el guarismo que resulta de dividir el índice final de precios al consumidor certificado por el DANE (vigente a la fecha de ejecutoria esta sentencia) por el índice inicial (vigente para la fecha en que debió hacerse el pago). Por tratarse de pagos de tracto sucesivo la formula se aplicará separadamente, mes por mes, para cada mesada pensional comenzando por la que correspondía devengar al actor desde el momento en que adquirió el derecho y para los demás emolumentos teniendo en cuenta que el índice inicial es el vigente al momento de la causación de cada uno de ellos. La sentencia se cumplirá dentro de los términos previstos en los artículo 176 y 177 del C.C.A. Cópiese, notifíquese y devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión.

BERTHA LUCÍA RAMÍREZ DE PÁEZ JESÚS MARÍA LEMOS

BUSTAMANTE

ALEJANDRO ORDOÑEZ MALDONADO

/AH