CE-SECCION SEGUNDA-15001-23-31-000-2000-00964-01(1918-05)-2006

DOCENTE - Improcedencia de pensión gracia por servicios a entidad de carácter nacional / DOCENTE NACIONAL - No puede ser beneficiario de la pensión gracia / PLANTELES DEL ORDEN NACIONAL - El tiempo servido en ellos no es válido para otorgar la pensión gracia / DOCENTES NACIONALIZADOS - Tienen derecho al reconocimiento de la pensión gracia los vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 / PENSION GRACIAImprocedencia por falta de tiempo de servicio La pensión gracia, establecida por virtud de la Ley 114 de 1913, comenzó siendo una prerrogativa gratuita que reconocía la Nación a cierto grupo de docentes del sector público: los maestros de educación primaria de carácter regional o local; grupo que luego, cuando se expidieron las leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, se amplió a los empleados y profesores de las escuelas normales, a los inspectores de instrucción pública y a los maestros de enseñanza secundaria de ese mismo orden. Y se dice que constituye privilegio gratuito porque la Nación hace el pago sin que el docente hubiese trabajado para ella. El numeral 3º del artículo 4º de la ley 114 de 1913 prescribe que para gozar de la gracia de la pensión es preciso que el interesado, entre otras cosas, compruebe “Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional…”. De lo anterior se establece, de manera inequívoca, que la pensión gracia no puede ser reconocida a favor de un docente nacional, pues constituye requisito indispensable para su viabilidad que el maestro no reciba retribución alguna de la Nación por

servicios que le preste, o que no se encuentre pensionado por cuenta de ella. Por ende, los únicos beneficiarios de tal prerrogativa eran los educadores locales o regionales. Así las cosas, en las condiciones anotadas, se podía recibir a un mismo tiempo pensión de jubilación departamental y nacional, pero en ningún caso dos pensiones de carácter nacional, hasta que entró en vigencia la Ley 91 de

1989. El artículo 15, numeral 2º, literal A) de la ley 91 de 1989 dispuso la compatibilidad en el pago por parte de Cajanal de dos clases de pensiones, a saber: la pensión de gracia y la pensión ordinaria o de derecho, pero con fundamento en las leyes que regulan tal aspecto y sin apartarse de la observancia imperativa del cumplimiento de la totalidad de los requisitos, que están en las disposiciones; así se reitera la imposibilidad de otorgar la pensión gracia en condiciones distintas a las allí consagradas. En el caso de autos, el demandante no acreditó haber laborado en la docencia oficial del orden departamental, municipal o distrital, durante el tiempo exigido por la ley (20 años) pues pretende que le sean computados tiempos que laboró en el nivel nacional los cuales como ya se dijo no resultan útiles para efectos de la pensión gracia. En consecuencia, el actor no tenía derecho al reconocimiento de dicha prestación, razón suficiente para que la Corporación confirme la sentencia apelada. Manifestó la Corte respecto de la eventual discriminación que la citada norma pudo generar entre los docentes designados por el Gobierno Nacional (nacionales) y los nombrados por las entidades territoriales (nacionalizados) que se hubiesen vinculado hasta el 31

de diciembre de 1980, que si bien las referenciadas leyes se habían encargado de ampliar el marco de aplicación de la pensión gracia, la circunstancia de que el reconocimiento de esa prestación quedara supeditado a la exigencia de no recibir otra recompensa de la Nación encontraba un claro fundamento en el principio de libre configuración legislativa y en la causa que inicialmente inspiró la consagración legal de la pensión gracia, como era la de establecer un estímulo a favor de los maestros del nivel territorial cuyos salarios eran inferiores a los recibidos por los docentes nacionales. En consecuencia, al no ser procedente reconocer la pensión gracia a la actora, se impone confirmar la sentencia apelada.

NOTA DE RELATORIA: Se mencionan las sentencias de la Corte Constitucional C-954 del 2000 y C-479 de 1998 y en igual sentido la Sala se pronunció dentro de los procesos 4465-05 de 6 de abril 2006 y 5951-05 de 22 de junio de 2006,

Ponente: JAIME MORENO GARCIA.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA - SUBSECCION "A"

Consejero ponente: JAIME MORENO GARCIA

Bogotá, D.C., treinta (30) de marzo de dos mil seis (2006).

Radicación número: 15001-23-31-000-2000-00964-01(1918-05)

Actor: JOSE SAUL BLANCO BALVUENA Demandado: CAJA NACIONAL DE PREVISION SOCIAL - CAJANAL Conoce la Sala del recurso de apelación, interpuesto por la parte

demandante por medio de apoderado, contra la sentencia proferida el 15 de julio de 2004, proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, mediante la cual se denegaron las súplicas de la demanda. ANTECEDENTES La parte actora, por intermedio de apoderado judicial y en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, presentó demanda con el fin de obtener la declaratoria de nulidad de las Resoluciones números 005577 del 14 de mayo de 1999 (fls. 15 – 22) y 004795 del 14 de diciembre de 1999 (fls. 28 – 34), mediante las cuales la Caja Nacional de Previsión Social le denegó el reconocimiento y pago de la pensión consagrada en la Ley 114 de 1913. Como restablecimiento del derecho solicita el reconocimiento y pago de una pensión mensual gracia a partir del 4 de febrero de 1998; con los reajustes correspondientes. Igualmente, pide que se de cumplimiento al fallo en los términos de los artículos 176, 177 y 178 del C.C.A.. Relata que cumplió 50 años de edad el 4 de febrero de 1998 y que prestó sus servicios como docente de la siguiente manera: “a) Nombramiento Departamento de Boyacá por Decreto 279 desde el 2203-1974, en el instituto Silvino Rodríguez tiempo de servicio…. Once meses (11) “b) Traslado al INEM de Tunja desde el 22 de febrero de 1974 hasta el 8 de agosto de 1986, tiempo de servicio ….doce años (12) cinco meses (05) 16 días.

“c) Traslado a la ESCUELA NORMAL NACIONAL DE VARONES DE TUNJA, desde el día 8 de agosto de 1986 y hasta el 14 de agosto de 1997 para un tiempo de servicio en dicha normal de … diez años (10) y siete días (7). “d) Traslado al Colegio Salesiano Maldonado de Tunja por comisión desde el día 15 de agosto de 1997, hasta el día 25-12 de 1997… son cuatro meses (04) y diez días (10). “e) Traslado al Instituto Silvino Rodríguez de Tunja desde el día 26 – 12 de 1997 hasta el 31 de marzo de 1999…son un año (01) tres meses (03) y cuatro días. “f) Traslado a la CONCENTRACION RURAL RUNTA DEBAJO DE TUNJA PRIMARIA desde el día 01 de abril de 1999 hasta la fecha son….un año hasta la presentación de la demanda. Para un total de tiempo de servicio de “veinticinco años siete meses y veintisiete días”. Señala que solicitó el reconocimiento de la pensión gracia; petición que le fue denegada mediante los actos acusados. LA PROVIDENCIA DEL TRIBUNAL El Tribunal denegó las pretensiones (fls. 256 a 264) El a quo luego de hacer un recuento sobre las normas que rigen la pensión gracia destacó que una de las condiciones exigidas para acceder a la pensión es que el acreedor haya prestado sus servicios docentes en entidades territoriales, pues la compatibilidad pensional que consagra la ley es con pensiones reconocidas por los Departamentos y municipios; y las disposiciones que hicieron

extensiva la pensión gracia a otros empleos docentes no variaron las condiciones inicialmente exigidas por la Ley 114 de 1913. Señaló que con la nacionalización de la educación ordenada por la Ley 43 de 1975 surgió la duda respecto a si los maestros nacionalizados, por el hecho de sus prestaciones estar a cargo de la Nación, continuarían teniendo derecho a la pensión gracia; interrogante que fue despejado por los pronunciamientos hechos por el Consejo de Estado en sentencia S-699 de 26 de agosto de 1999 y la Corte Constitucional en sentencia C-479 de 1998 en los que además se estableció que no son titulares de la pensión gracia los docentes que presten sus servicios a establecimientos educativos del orden nacional. Destacó que en el caso de autos se acreditó que el docente laboró al servicio del Departamento de Boyacá desde el 20 de marzo de 1973 hasta el 21 de febrero de 1974; que mediante Resolución No. 0785 del 22 de febrero de 1974 proferida por el Ministerio de Educación Nacional tomó posesión como docente del Instituto Nacional de Educación Media Diversificada INEM de Tunja; y que, mediante Resolución No. 5905 del 10 de junio de 1986 proferida por el Ministerio de Educación Nacional el actor se posesionó como docente de la Normal Nacional de Varones de Tunja. Por lo que en consecuencia laboró poco menos de un año para una entidad territorial y de allí en adelante trabajó en establecimientos educativos del orden nacional, razón por la cual las pretensiones no se encuentran llamadas a prosperar. EL RECURSO DE APELACION El apoderado de la parte demandante argumentó que el actor cumplió con

el requisito de laborar en primaria. Así mismo, adujo que no resultan comprensibles las discriminaciones entre los docentes en razón a si el nombramiento es de carácter nacional o territorial, pues la función que cumplen es la misma. Manifestó que en sentencia proferida el por la Subsección B del Consejo de Estado, actor: German Ely Franco García, se afirmó que la ley no exigió que los servicios docentes fueran prestados en instituciones territoriales; y que en el mismo sentido se pronunció el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Villavicencio al decidir el proceso radicado con el No. 2001-0170-00. Anotó que la Ley 116 de 1928 permitió sumar tiempos territoriales con los laborados en normales las cuales son de carácter nacional. CONSIDERACIONES La decisión materia de apelación habrá de ser confirmada, por las siguientes razones: La pensión gracia, establecida por virtud de la Ley 114 de 1913, comenzó siendo una prerrogativa gratuita que reconocía la Nación a cierto grupo de docentes del sector público: los maestros de educación primaria de carácter regional o local; grupo que luego, cuando se expidieron las leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, se amplió a los empleados y profesores de las escuelas normales, a los inspectores de instrucción pública y a los maestros de enseñanza secundaria de ese mismo orden. Y se dice que constituye privilegio gratuito porque la Nación hace el pago sin que el docente hubiese trabajado para ella. El numeral 3º del artículo 4º de la ley 114 de 1913 prescribe que para gozar de la gracia de la pensión es preciso que el interesado, entre otras cosas,

compruebe “Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional…”. De lo anterior se establece, de manera inequívoca, que la pensión gracia no puede ser reconocida a favor de un docente nacional, pues constituye requisito indispensable para su viabilidad que el maestro no reciba retribución alguna de la Nación por servicios que le preste, o que no se encuentre pensionado por cuenta de ella. Por ende, los únicos beneficiarios de tal prerrogativa eran los educadores locales o regionales. Destaca la Sala que de acuerdo con el artículo 6º de la Ley 116 de 1.928, al sujetarse lo allí dispuesto a las exigencias de la Ley 114 de 1913 para que pudiera tenerse derecho a la pensión gracia, dejó vigente lo que este ordenamiento prescribía en el sentido de que dicha prerrogativa no se concedía a docentes que recibieran pensión o recompensa nacional. Y la Ley 37 de 1933 (inc. 2º.art.3º.) lo que hizo simplemente fue extender la pensión aludida, sin cambio alguno de requisitos, a los maestros de establecimientos de enseñanza secundaria. No es viable admitir que con motivo de la expedición de esta norma, pueda reconocerse la pensión gracia a todos los que prestan sus servicios a la Nación, por ser los maestros a que ella se refiere docentes de carácter nacional, por las razones que se plantean en la aludida providencia del 26 de agosto de 1997. El artículo 15, No.2, literal A, de la Ley 91 de 1989 establece: “A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por

mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos. Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme el Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación.” La disposición transcrita se refiere de manera exclusiva a aquellos docentes departamentales o regionales y municipales que quedaron comprendidos en el proceso de nacionalización iniciado con la Ley 43 de 1975 de la educación primaria como de la secundaria, situación que no es la que se configura en el presente caso. A ellos, por habérseles sometido repentinamente a este cambio de tratamiento, se les dio la oportunidad de que se les reconociera la referida pensión, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos y que hubiesen estado vinculados de conformidad con las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, con el aditamento de su compatibilidad “….con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación”; hecho que modificó la Ley 114 de 1913 para dichos docentes, en cuanto ésta señalaba que no podía disfrutar de la pensión gracia quien recibiera “…otra pensión o recompensa de carácter nacional”. Así las cosas, en las condiciones anotadas, se podía recibir a un mismo

tiempo pensión de jubilación departamental y nacional, pero en ningún caso dos pensiones de carácter nacional, hasta que entró en vigencia la Ley 91 de 1989. Como ya se dijo, el artículo 15, numeral 2º, literal A) de la ley 91 de 1989 dispuso la compatibilidad en el pago por parte de Cajanal de dos clases de pensiones, a saber: la pensión de gracia y la pensión ordinaria o de derecho, pero con fundamento en las leyes que regulan tal aspecto y sin apartarse de la observancia imperativa del cumplimiento de la totalidad de los requisitos, que están en las disposiciones; así se reitera la imposibilidad de otorgar la pensión gracia en condiciones distintas a las allí consagradas. En el caso de autos, el demandante no acreditó haber laborado en la docencia oficial del orden departamental, municipal o distrital, durante el tiempo exigido por la ley (20 años) pues pretende que le sean computados tiempos que laboró en el nivel nacional (fls. 128 y 143 a 145) los cuales como ya se dijo no resultan útiles para efectos de la pensión gracia. En consecuencia, el actor no tenía derecho al reconocimiento de dicha prestación, razón suficiente para que la Corporación confirme la sentencia apelada. Es importante resaltar que de conformidad con lo planteado por la Sala, no es viable que en las condiciones anotadas, pueda presentarse una discriminación injustificada contra los educadores nacionales. La pensión gracia de jubilación se concedió como un estímulo para los docentes por su tarea cumplida en el nivel regional o local. La Corte Constitucional en sentencia C-954/00, expediente D-2810, sostuvo

frente a la demanda de inexequibilidad del numeral 2º del literal a) del artículo 15 de la ley 91 de 1989 que en punto al problema jurídico planteado, era necesario destacar que el mismo ya había sido resuelto en sentencia C-479 de 1998, en la cual se declaró exequible el numeral 3º del artículo 4 de la ley 114 de 1913. Manifestó la Corte respecto de la eventual discriminación que la citada norma pudo generar entre los docentes designados por el Gobierno Nacional (nacionales) y los nombrados por las entidades territoriales (nacionalizados) que se hubiesen vinculado hasta el 31 de diciembre de 1980, que si bien las referenciadas leyes se habían encargado de ampliar el marco de aplicación de la pensión gracia, la circunstancia de que el reconocimiento de esa prestación quedara supeditado a la exigencia de no recibir otra recompensa de la Nación encontraba un claro fundamento en el principio de libre configuración legislativa y en la causa que inicialmente inspiró la consagración legal de la pensión gracia, como era la de establecer un estímulo a favor de los maestros del nivel territorial cuyos salarios eran inferiores a los recibidos por los docentes nacionales. También dijo, que tal restricción encuentra también fundamento lógico en la necesidad de evitar que una misma persona pueda recibir doble remuneración de carácter nacional, garantizando así el uso racional de los recursos estatales (artículos 64 Constitución de 1886 y 128 de la Carta Política de 1991). Destaca la Corte Constitucional que la presunta desigualdad material que

se le imputa a la norma acusada, basada en la circunstancia de condicionar el reconocimiento de la pensión gracia al cumplimiento de los requisitos consagrados en la ley 114 de 1913, numeral 3º artículo 4, no está llamada a prosperar ya que la aplicación de esta normatividad a los docentes oficiales vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980, tiene justificación en las causas que motivaron su expedición, en el principio de libre configuración legislativa y además en el objetivo superior de darle un uso racional, proporcional y adecuado a los recursos públicos.

Y concluyó: “Así las cosas, teniendo en cuenta que el literal A del numeral 2º del artículo 15 de la Ley 91 de 1989 se limita a garantizar y reconocer el derecho a la pensión gracia de “los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980” en los términos en que la prestación fue concebida por las disposiciones legales que la consagran, desarrollan y modifican – Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933-, la Corte procederá a declarar su exequibilidad pues no observa que, por tal motivo, la preceptiva amenace o vulnere el derecho a la igualdad ni ninguna otra disposición constitucional que le sea aplicable.

Cabe precisar, sin embargo, que la decisión adoptada en la presente causa, fundada en el respeto por el precedente, no cobija la expresión “ los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980”, pues, a pesar de que ésta también hace

parte integral de la norma acusada – estableciendo un límite temporal al reconocimiento del derecho a la pensión gracia-, la misma ya había sido declarada exequible por la Corte en la sentencia C-489 de 2000 (M.P. Carlos Gaviria Díaz), por lo cual ha de entenderse que respecto de tal expresión ha operado el fenómeno de la cosa juzgada constitucional, en los términos prescritos por el artículo 243 del Estatuto Superior”. En consecuencia, al no ser procedente reconocer la pensión gracia a la actora, se impone confirmar la sentencia apelada. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A CONFIRMASE la sentencia proferida el quince (15) de julio de dos mil cuatro (2004) por el Tribunal Administrativo de Boyacá, que denegó las súplicas de la demanda instaurada por JOSE SAUL BLANCO BALVUENA, contra la Caja Nacional de Previsión Social. RECONOCESE personería a la abogada MARTHA LUCIA GALINDO, como apoderada judicial de la entidad demandada, para los efectos y términos del memorial poder que aparece a folio 279 del expediente. Cópiese, notifíquese, devuélvase el expediente al Tribunal de origen y cúmplase. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha

ALBERTO ARANGO MANTILLA JAIME MORENO GARCIA

ANA MARGARITA OLAYA FORERO

MYRIAM C. VIRACACHA SANDOVAL

Secretaria Ad-Hoc