CE-SECCION SEGUNDA-15001-23-31-000-2000-02313-01(2528-07)-2009

PENSION GRACIA - Recuento normativo. Beneficiarios. Requisitos / DOCENTE - Requisito de la buena conducta para tener derecho a la pensión gracia / DOCENTE - El requisito de observar buena conducta no se puede tener como incumplido por la ocurrencia de un hecho aislado / MALA CONDUCTA - Una sanción no puede generar la pérdida del derecho pensional / PENSION GRACIA EN DOCENTE CON MALA CONDUCTA - Para su pérdida se requiere que la conducta negativa sea reiterada Es preciso anotar, que la pensión gracia tiene un carácter especial y aparece reglada en las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933. La primera creó el derecho y fijó sus paramentos: titulares, tiempo de servicio, edad, requisitos adicionales, cuantía y sujeto obligado a pagarla. La segunda y tercera leyes ampliaron los titulares y el tiempo de servicio computable para esta prestación, tal como se ha concretado en las sentencias de esta jurisdicción. La Ley 114 de 1913 consagró esta prestación excepcional en beneficio de "Los maestros de Escuelas Primarias oficiales que hayan servido en el magisterio por un término no menor de veinte años . . .” (art. 1o.). El artículo 3o. determinó: "Los veinte años de servicio a que se refiere el artículo 1o. podrán contarse computando servicios prestados en diversas épocas, y se tendrán en cuenta los prestados en cualquier tiempo anterior a la presente ley". La Ley 116 de 1928 "extendió" con las limitaciones necesarias, la anterior prestación excepcional a otros docentes, esto

es, a los empleados y profesores de las escuelas normales y los inspectores de instrucción pública, para que posteriormente la Ley 37 de 1933 la extendiera a los maestros que hubieran completado los 20 años de servicio, en establecimientos de enseñanza secundaria. Aunado a lo anterior, el artículo 4 de la Ley 114 de 1913 preceptúa que para gozar del derecho a la pensión gracia de jubilación, el interesado deberá cumplir con los siguientes requisitos, a saber: “1º. Que en los empleos que ha desempeñado se ha conducido con honradez y consagración. ( . . . ) 4º. Que observa buena conducta. ( . . . ).” La entidad demandada, negó el reconocimiento y pago de la pensión gracia solicitada, por considerar que la actora no cumplió con uno de los requisitos señalados en la norma antes transcrita, cual era el de haber observado buena conducta, por cuanto encontró demostrado que mediante Decreto 0781 del 17 de octubre de 1973, expedido por el Gobernador del Departamento de Boyacá, se le declaró insubsistente por un cese ilegal de actividades, quedando incursa en causal de mala conducta. El anterior precepto, fue modificado por el artículo 46 del Decreto 2277 de 1979. Ahora bien, el requisito de observar buena conducta a que hace referencia el numeral 4º de la Ley 114 de 1913, no se puede tener como incumplido por la ocurrencia de un hecho aislado. En efecto, en reiterados pronunciamientos la Sala ha señalado que la pérdida de la pensión gracia de jubilación a causa de una mala conducta, se

configura cuando existe certeza con respecto a que durante su vinculación el docente asumió un comportamiento recriminable en el ejercicio de sus funciones y que el mismo ha sido continuo o de tal gravedad, que amerite la sanción de pérdida de la pensión. Dentro del plenario se observa, que si bien fue declarada insubsistente el 17 de octubre de 1973 (Dec. 784/73), esta decisión no le impide acceder a la pensión, como quiera que el mismo es considerado como un hecho aislado sin mayores repercusiones; más aún obra prueba documental en la que se observa que fue nuevamente vinculada como docente a partir del 5 de agosto de 1974 y que durante los últimos años en el ejercicio de la docencia no fue objeto de sanción alguna. Así pues, una sanción no puede generar la pérdida del derecho pensional, por sí misma, pues es necesario evaluar si a través de la prestación de sus servicios como educador la conducta negativa fue reiterada o si tuvo incidencia en el medio escolar. Un solo hecho, sin mayores repercusiones, no puede ser la medida para descalificar de plano el servicio que tuvo que prestar el docente, durante un tiempo no inferior a veinte años, para poder acceder a la pensión gracia.

NOTA DE RELATORIA: Se citan sentencias 4251-02, Ponente: JESÚS MARÍA

LEMOS BUSTAMANTE y 15734, Ponente: CLARA FORERO DE CASTRO.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA - SUBSECCION "A"

Consejero ponente: LUIS RAFAEL VERGARA QUINTERO

Bogotá, D.C., doce (12) de marzo de dos mil nueve (2009)

Radicación número: 15001-23-31-000-2000-02313-01(2528-07)

Actor: ERNESTINA SAAVEDRA VILLAMIL Demandado: CAJA NACIONAL DE PREVISION SOCIAL - CAJANAL Conoce la Sala del recurso de apelación, interpuesto por la parte demandada, contra la sentencia proferida el veintidós (22) de febrero de 2007 por

el Tribunal Administrativo de Boyacá. A N T E C E D E N T E S La parte actora, por intermedio de apoderado judicial y en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 85 del C.C.A., presentó demanda con el fin de obtener la nulidad de las Resoluciones números 007800 del 6 de Julio de 1999 (fls. 2 - 5) proferida por la Subdirección General de Prestaciones Económicas de la Caja Nacional de Previsión Social, por medio de la cual atendió en forma desfavorable la solicitud de reconocimiento de una pensión gracia, y 002691 del 25 de Julio de 2000 (fls. 6 - 10) emitida por la Oficina de Asesoría Jurídica de la Caja Nacional de Previsión Social mediante la cual resolvió negativamente el recurso de apelación interpuesto contra la decisión anterior. A título de restablecimiento del derecho solicita que se condene a la entidad demandada al reconocimiento y pago de las mesadas generadas, junto con los reajustes a que hubiere lugar, conforme al índice de precios al consumidor. Así mismo, que se dé cumplimiento al fallo dentro del término señalado en los artículos 176 y 177 C.C.A, so pena del reconocimiento de intereses, y que la

demandada sea condenada al pago de las costas del proceso. Como hechos de la demanda, expone que fue vinculada a la enseñanza oficial en el ramo docente, y cuenta con más de 20 años de servicio; que nació el 10 de abril de 1948, por lo que cumplió los 50 años de edad el 10 de abril de 1998, circunstancia que amerita el reconocimiento y pago de la pensión gracia de jubilación por haber cumplido con los requisitos de edad y tiempo de servicios. La Caja Nacional de Previsión Social, mediante la Resolución 007800 del 6 de Julio de 1999 denegó el reconocimiento y pago de la pensión aludida, con el argumento de que al haber sido declarada insubsistente su nombramiento, habría incurrido en causal de mala conducta. Contra tal disposición interpuso recurso de apelación que fue resuelto mediante Resolución 002691 del 25 de julio de 2000 que confirmó en todos y cada uno de sus apartes el acto administrativo antes señalado. L A P R O V I D E N C I A D E L T R I B U N A L El Tribunal Administrativo de Boyacá accedió a las pretensiones de la demanda (fls. 140 - 145). El a quo, luego de hacer un recuento sobre la normativa que rige la pensión gracia concluyó que para acceder a la pensión gracia es necesario determinar si el peticionario cumple con el requisito de haber laborado durante 20 años como docente en la educación primaria, normalista o como inspector de educación, contar con más de 50 años de edad y haber desempeñado el cargo con honradez,

consagración y buena conducta. Señaló que en el caso en estudio la demandante contaba con 50 años de edad y había cumplido 20 años de servicio a la docencia al momento en que solicitó la pensión. Advirtió además que en el proceso no obra prueba alguna de donde se pueda inferir que incurrió en causal de mala conducta en el ejercicio de la docencia en los últimos 20 años de servicio. Anotó que si bien es cierto, mediante el Decreto 0784 del 17 de octubre de 1973 (fls. 34 - 35), fueron declarados insubsistentes algunos maestros al servicio de la educación primaria del departamento por cuanto supuestamente agredieron de palabra y obra a un docente, así como sus propiedades y casa de habitación, por no atender el cese de actividades, hechos que se señalan como constitutivos de delitos y fundamento de la negativa del reconocimiento de la pensión gracia a la actora por parte de la entidad demandada, lo cierto es que de la lectura del acto en mención, se observa que la sanción impuesta a la docente no tuvo ninguna consecuencia en su hoja de vida. Sostuvo que además, tampoco aparece dentro del expediente proceso disciplinario adelantado en contra de la demandante del que pudiera válidamente inferirse que su comportamiento laboral fue reprochable en grado tal que ameritara la negación de la prestación social reclamada, tan es así que ni siquiera en el certificado de tiempo de servicios allegado al expediente se observa anotación por imposición de sanciones, por cuanto en el tiempo durante el cual prestó la labor docente no se adelantaron investigaciones disciplinarias o penales en su contra, razón suficiente para acceder a las pretensiones de la demanda por cuanto la

actora cumple con los presupuestos señalados por la ley para hacerse acreedora al reconocimiento de la pensión gracia. E L R E C U R S O D E A P E L A C I O N El apoderado de la demandada argumentó que para el reconocimiento y pago de la pensión gracia de jubilación se debe contar no sólo con 50 años de edad y haber laborado por mas de 20 años en la docencia oficial sino además el haber observado buena conducta. Expuso que los documentos obrantes dentro del expediente, dan cuenta de que se declaró insubsistente a la demandante mediante Decreto 0784 del 17 de octubre de 1973, circunstancia que se enmarca como causal de mala conducta tanto en el literal k) del artículo 37 del Decreto 1135 de 1952 como en el Decreto 2277 de 1979 (Estatuto Docente). Que de conformidad con el artículo 4 de la Ley 114 de 1913 y el artículo 15 de la Ley 91 de 1989 es requisito para adquirir el derecho a la pensión gracia haber observado buena conducta en toda la trayectoria docente, circunstancia que no se cumple en el sub lite, toda vez que, se repite, la actora fue sancionada con declaratoria de insubsistencia por cese de actividades, calificándola como abandono de cargo. Así las cosas, para la entidad apelante, la actora no tiene derecho al reconocimiento de la pensión gracia de jubilación, por cuanto no satisface las previsiones del artículo 4 de la Ley 114 de 1913, y en esa medida el fallo apelado debe revocarse, para en su lugar denegar las pretensiones de la demanda. Admitido y tramitado el recurso de apelación interpuesto por la parte

demandada, la Sala decidirá la presente controversia, previas las siguientes, C O N S I D E R A C I O N E S En ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento de carácter laboral la señora ERNESTINA SAAVEDRA VILLAMIL a través de apoderado judicial, demandó la nulidad de las Resoluciones 007800 del 6 de julio de 1999 y 002691 del 25 de julio de 2000 expedidas por la Caja Nacional de Previsión Social, por medio de las cuales se le negó el reconocimiento y pago de la pensión gracia de jubilación consagrada en la Ley 114 de 1913, por no haber demostrado el cumplimiento de los requisitos previstos en la ley, en especial no haber observado buena conducta. Es preciso anotar, que la pensión gracia tiene un carácter especial y aparece reglada en las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933. La primera creó el derecho y fijó sus paramentos: titulares, tiempo de servicio, edad, requisitos adicionales, cuantía y sujeto obligado a pagarla. La segunda y tercera leyes ampliaron los titulares y el tiempo de servicio computable para esta prestación, tal como se ha concretado en las sentencias de esta jurisdicción. La Ley 114 de 1913 consagró esta prestación excepcional en beneficio de "Los maestros de Escuelas Primarias oficiales que hayan servido en el magisterio por un término no menor de veinte años . . .” (art. 1o.). El artículo 3o. determinó: "Los veinte años de servicio a que se refiere el artículo 1o. podrán contarse

computando servicios prestados en diversas épocas, y se tendrán en cuenta los prestados en cualquier tiempo anterior a la presente ley". La Ley 116 de 1928 "extendió" con las limitaciones necesarias, la anterior prestación excepcional a otros docentes, esto es, a los empleados y profesores de las escuelas normales y los inspectores de instrucción pública, para que posteriormente la Ley 37 de 1933 la extendiera a los maestros que hubieran completado los 20 años de servicio, en establecimientos de enseñanza secundaria. Aunado a lo anterior, el artículo 4 de la Ley 114 de 1913 preceptúa que para gozar del derecho a la pensión gracia de jubilación, el interesado deberá cumplir con los siguientes requisitos, a saber: “1º. Que en los empleos que ha desempeñado se ha conducido con honradez y consagración. ( . . . ) 4º. Que observa buena conducta. ( . . . ).” La entidad demandada, negó el reconocimiento y pago de la pensión gracia solicitada, por considerar que la actora no cumplió con uno de los requisitos señalados en la norma antes transcrita, cual era el de haber observado buena conducta, por cuanto encontró demostrado que mediante Decreto 0781 del 17 de octubre de 1973, expedido por el Gobernador del Departamento de Boyacá, se le declaró insubsistente por un cese ilegal de actividades, quedando incursa en causal de mala conducta, al tenor de lo dispuesto en el literal k) del artículo 37 del Decreto 1135 de 1952, que preceptuaba lo siguiente: “Desobediencia a las normas del Gobierno o de las superiores

en materia de educación pública, o la sistemática renuencia o indiferencia para cumplirlas”. El anterior precepto, fue modificado por el artículo 46 del Decreto 2277 de 1979, que señala: “Art. 46. Causales de mala conducta: Los siguientes hechos debidamente comprobados constituyen causales de mala conducta: a) La asistencia habitual al sitio de trabajo en estado de embriaguez o la toxicomanía; b) (El homosexualismo) o la práctica de aberraciones sexuales; c) La malversación de fondos y bienes escolares o cooperativos; d) El tráfico con calificaciones, certificaciones de estudio, de trabajo o documentos públicos; e) La aplicación de castigos denigrantes o físicos a los educandos; f) El incumplimiento sistemático de los deberes y la violación reiterada de las prohibiciones; g) El ser condenado por delito o delitos dolosos; h) El uso de documentos o informaciones falsas para inscripción o ascenso en el escalafón, o para obtener nombramientos, traslados, licencias o comisiones, i) El abandono del cargo; j) La utilización de la cátedra para hacer proselitismo político”. De la normatividad transcrita, la Sala observa que la actora no se encuentra inmersa en ninguna de las causales que la ley contempla, por lo que mal podría afirmarse que no se haya desempeñado de manera idónea y honesta. Ahora bien, el requisito de observar buena conducta a que hace referencia el numeral 4º de la Ley 114 de 1913, no se puede tener como incumplido por la ocurrencia de un hecho aislado. En efecto, en reiterados pronunciamientos la Sala

ha señalado que la pérdida de la pensión gracia de jubilación a causa de una mala conducta, se configura cuando existe certeza con respecto a que durante su vinculación el docente asumió un comportamiento recriminable en el ejercicio de sus funciones y que el mismo ha sido continuo o de tal gravedad, que amerite la sanción de pérdida de la pensión. Esta Sección en sentencia de 24 de abril de 2003, actor: LILIA MARÍA MENDOZA BAYONA, Exp. No. 4251 - 02, M.P. Doctor JESÚS MARÍA LEMOS BUSTAMANTE, en un caso similar, dijo: “( . . . ) Debe advertirse que si bien el num. 4º del art. 4º de la ley 114 de 1913 exige que el servidor docente observe buena conducta durante su ejercicio profesional, ello no significa que una sola conducta considerada aisladamente como reprochable pueda tenerse en cuenta como impedimento para el reconocimiento de la pensión gracia pues, como se ha dicho en otras oportunidades, el comportamiento censurable debe ser continuo durante el ejercicio profesional del docente o de tal gravedad que, así sea aislado, amerite la sanción de pérdida de la pensión. ( . . . ) No resultaría equitativo que a un docente que ha demostrado que durante un lapso mayor al exigido para adquirir su derecho pensional ha observado buena conducta se le tome en cuenta sólo un hecho desfavorable para negarle la prestación. Sobre este punto esta Corporación precisó: “... debe observar la Sala que la pensión gracia se otorga luego de 20 años de servicios, el actor acredita haber laborado desde el 1º. de febrero de 1964 hasta el

21 de agosto de 1966 cuando fue “suspendido por mala conducta”. Luego, según se certifica a folio 63, laboró del 5 de mayo de 1967 al 22 de febrero de 1991, es decir durante 24 años continuos, sin que haya sido objeto de sanción alguna. En estas condiciones, no resultaría equitativo que un docente que ha demostrado que durante un lapso mayor al exigido para adquirir su derecho pensional ha observado buena conducta, se le tome en cuenta solo el hecho desfavorable para negarle la prestación. La mala conducta como causal para la pérdida de la pensión gracia, debe ser el resultado de un análisis que lleve a la convicción de que durante su vinculación el docente asumió un comportamiento recriminable; no se trata de una actuación considerada de manera aislada.”1 …” Dentro del plenario se observa, que si bien fue declarada insubsistente el 17 de octubre de 1973 (Dec. 784/73), esta decisión no le impide acceder a la pensión, como quiera que el mismo es considerado como un hecho aislado sin mayores repercusiones; más aún obra prueba documental en la que se observa que fue nuevamente vinculada como docente a partir del 5 de agosto de 1974 y que durante los últimos años en el ejercicio de la docencia no fue objeto de sanción alguna. Así pues, una sanción no puede generar la pérdida del derecho pensional, por sí misma, pues es necesario evaluar si a través de la prestación de sus servicios como educador la conducta negativa fue reiterada o si tuvo incidencia en el medio escolar. Un solo hecho, sin mayores repercusiones, no puede ser la

medida para descalificar de plano el servicio que tuvo que prestar el docente, durante un tiempo no inferior a veinte años, para poder acceder a la pensión gracia. De lo anterior se colige que las pretensiones se encuentran llamadas a prosperar, por lo que se impone confirmar el fallo proferido por el a quo. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley F A L L A 1 Sentencia Consejo de Estado exp. 15734 de 25 de septiembre de 1997, Sección Segunda Subsección “A”, M.P. Dra Clara Forero de Castro. CONFIRMASE la sentencia del veintidós (22) de febrero de dos mil siete (2007), proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, que accedió a las pretensiones de la demanda presentada por la señora ERNESTINA SAAVEDRA

VILLAMIL.

Reconócese personería a la doctora MARIA ROCIO TRUJILLO GARCIA abogada con T. P. No. 23.361 del C. S. de la J., como apoderada de la parte demandada, de conformidad a la escritura pública obrante a folio 196 a 199 del expediente. Cópiese, notifíquese, devuélvase el expediente al Tribunal de origen y cúmplase. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

GUSTAVO GÓMEZ ARANGUREN ALFONSO VARGAS RINCÓN

LUIS RAFAEL VERGARA QUINTERO