CE-SECCION SEGUNDA-15001-23-31-000-2001-00073-01(5200-05)-2007

ACUMULACION DE PRETENSIONES – Concepto. Presupuestos. Clases / REGIMEN SALARIAL Y PRESTACIONAL DE LOS EMPLEADOS PUBLICOS – Determinación. Competencia / PRIMA DE SERVICIOS – Inaplicación de la expresión “del orden nacional” del Decreto 1042 de 1978 para hacerla extensiva a los empleados del orden territorial En términos generales, la acumulación de pretensiones es una institución procesal que permite la unión de varias pretensiones en una misma demanda, con el fin de evitar a las partes y al juez la pérdida de tiempo y de dinero resultante de seguir diversos procesos sobre derechos que pueden discutirse en uno solo; y de evitar sentencias contradictorias sobre unos mismos asuntos. La acumulación en el proceso administrativo está prevista en el artículo 145 del Código Contencioso Administrativo, para lo cual hace una remisión en la forma establecida en el Código de Procedimiento Civil, cuerpo normativo que consagra dicha figura en el artículo

82. Tal como sucede en el proceso civil, en lo contencioso administrativo la acumulación de pretensiones se da de dos maneras: objetiva y sujetiva. La primera ocurre cuando el actor solicita varias pretensiones que le fueron desconocidas o negadas por la administración mediante el mismo acto; y la segunda se presenta cuando son varios los interesados en hacer la reclamación jurisdiccional en virtud de un derecho que les es común. Esta última forma de acumulación, esto es, la subjetiva, se encuentra autorizada en el aparte del artículo 82 [3] del Código de Procedimiento Civil. Lo anterior significa que puede conformarse litisconsorcio facultativo por cualquiera de las circunstancias previstas en la norma citada, dado

que ésta no exige para la acumulación su concurrencia. Así pues, basta que en la parte demandante exista comunidad de prueba, la eventual relación de dependencia entre sí o una misma causa. Ahora bien, el inciso final del artículo 82 del Código de Procedimiento Civil prevé ante el incumplimiento de alguno de los requisitos referidos, un especial caso de saneamiento de nulidad en los siguientes términos: “Cuando se presenta una indebida acumulación que no cumpla con los requisitos previstos en los dos incisos anteriores, pero sí con los tres numerales del inciso primero, se considerará subsanado el defecto cuando no se proponga oportunamente la respectiva excepción previa”. Por lo anterior debe entenderse que si las pretensiones son susceptibles de tramitarse por el mismo proceso y el juez es competente para conocer de todas ellas, aún cuando no se cumplan los requisitos adicionales, es decir, que provengan de la misma causa, versen sobre el mismo objeto o deban valerse específicamente de las mismas pruebas, será admisible la acumulación y se decidirán las pretensiones en proceso único si el demandado no propuso la correspondiente excepción. Lo anterior con el único propósito de desarrollar el principio de la economía procesal. La Sala pone de presente que antes y después de la entrada en vigencia de la Constitución Política de 1991, la competencia para fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos de cualquier orden, ha estado conferida al Gobierno Nacional con sometimiento a los objetivos, criterios y principios previstos por el legislador. En efecto, el Decreto 1042 de 1978 estableció la escala de remuneración de los empleos de los ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos

públicos y unidades administrativas especiales del orden nacional y fijó como factor salarial para dichos empleos la prima de servicios, equivalente a quince días de remuneración pagadera en los primeros quince días del mes de julio de cada año (art. 58). Nótese que la prima de servicios es una acreencia laboral que conforme a la normatividad referida sólo se ha establecido para los empleados del orden nacional, sin incluir dicha prestación para los empleados públicos del orden territorial. Si bien es cierto que el Municipio no podía arrogarse la facultad de fijar prestaciones salariales y sociales para sus empleados públicos, pues ésta es una función reservada al Gobierno Nacional, también es verdad que esta Corporación ha reconocido a los empleados territoriales las prestaciones de los empleados del orden nacional. Para el efecto, en virtud del artículo 4 de la Constitución Política ha inaplicado la expresión “del orden nacional” de las normas que regulan los salarios y prestaciones de los empleados nacionales, en aras de proteger el derecho a la igualdad contenido en el artículo 13 constitucional. Consecuentemente, la Sala inaplicara la expresión “del orden nacional“ del artículo 1 del Decreto 1042 de 1978 en el que se regula la prima de servicios, con el propósito de hacerla extensiva a los empleados del orden territorial, que para el caso son los empleados públicos del municipio de Aquitania (Boyacá). Tal ha sido la filosofía del ordenamiento jurídico, pues el Gobierno Nacional mediante el Decreto 1919 de 2002 extendió el régimen salarial y prestacional de los empleados territoriales al de los nacionales, cuando textualmente expresó en su artículo 1 que los empleados de los entes territoriales

“gozarán del régimen de prestaciones sociales señalado para los empleados públicos de la Rama Ejecutiva del Poder Público del Orden Nacional”.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA, SUBSECCION “B”

Consejero ponente: ALEJANDRO ORDÓÑEZ MALDONADO

Bogotá, D.C., veinte (20) de septiembre de dos mil siete (2007) Radicación número: 15001-23-31-000-2001-00073-01(5200-05)

Actor: BERNARDO CHACON MELENDEZ Y OTROS

Demandado: MUNICIPIO DE AQUITANIA (BOYACA) AUTORIDADES MUNICIPALES Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia de 24 de junio de 2004 del Tribunal Administrativo de Boyacá, por medio de la cual se declaró inhibido para decidir de fondo el asunto, en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho contra el acto administrativo que negó a los actores el pago de la prima de servicios, por los años 1998 a 2000.

ANTECEDENTES

BERNARDO CHACÓN MELÉNDEZ, NESTOR AUDILIO AGUIRRE, LUCY

ESPERANZA RODRÍGUEZ PÉREZ, AURA EDILIA GÓMEZ ALARCÓN,

GONZALO CADENA COSTO, OLGA MONTAÑA PÉREZ, LILIAN ENEIDA

CÁRDENAS BERNAL, SONIA ROCÍO CHAPARRO RODRÍGUEZ, ESPERANZA

DEL CARMEN RIVEROS GUTIÉRREZ, CARLOS ALBERTO BARRERA ACOSTA,

MARÍA LICINDA RAMÍREZ, GLADIS RAMÍREZ RODRÍGUEZ, AURORA

MARTÍNEZ RICO, EDUARDO DE JESÚS PÉREZ, TELÉSFORO PINEDA

PINEDA, MARÍA ELIA GUTIÉRREZ MESA, FLOR ALBA CHAPARRO

RODRÍGUEZ, MYRIAM EDITH MESA VARGAS, HÉCTOR HERNÁN FONSECA

CHAPARRO, FREDY HERNÁN FARIAS CRUZ, JUAN EVANGELISTA DÍAZ,

WILLIAM EMIR HERNÁNDEZ PARADA, ROSAURA ACEVEDO PIAMONTE,

SEGUNDO PEREGRINO PARADA CASTILLO, GABRIEL DE JESÚS

PIRAGAUTA BAUTISTA, AUGUSTO HERNÁN BARRERA GÓMEZ, CARLOS

CADENA COSTO, EDGAR ANTONIO CARDOZO CHAPARRO, JESÚS HOLGUÍN

CÁRDENAS, MARIO NEL BALAGUERA CHAPARRO, GUILLERMO PÉREZ

REYES, PEDRO IGNACIO PIRACOCA, CARLOS ALBERTO GÓMEZ, JOSÉ

FRANCISCO ROJAS, ROSA MYREYA ALARCÓN, JOSÉ DEL CARMEN DÍAZ

BECERRA, MIRTHA AMPARO PEDRAZA BERNAL, ANGELLO JAIR PARRA

FLÓREZ, DORA CLEOTILDE LEMUS CHAPARRO, JHANN ALEXANDER MONTAÑA CHAPARRO Y SEGUNDO AMADEO CHAPARRO MORENO, a través de apoderado, acudieron a la jurisdicción en ejercicio de la acción prevista en el

artículo 85 del Código Contencioso Administrativo y solicitaron que se declare la nulidad del acto administrativo de 11 de octubre de 2000 del Municipio de Aquitania (Boyacá), por medio del cual se les negó el pago de una prima de servicios. Como consecuencia de tal declaración y a título de restablecimiento del derecho, solicitaron que se ordene a la entidad demandada pagar la prima de servicios por los años 1998 a 2000. Los hechos de la demanda se resumen así: Los actores prestan sus servicios como empleados públicos y trabajadores oficiales del municipio de Aquitania (Boyacá), y desde el año de 1992 se les ha pagado anualmente una prima de servicios equivalente a un salario básico mensual, pagadera una primer mitad dentro de los 15 primeros días de julio y la otra en los primeros días de diciembre. A partir de 1998 el Municipio suspendió el pago de dicha prima, por cuanto no se apropiaron los dineros suficientes para presupuestarla en dicha vigencia. Como normas vulneradas invocó los artículos 13, 29, 58 y 83 de la Constitución Política y 66 y 73 del Código Contencioso Administrativo, cuyo concepto de violación desarrolló así: El acto acusado violó los preceptos jurídicos citados, por cuanto los Acuerdos que crearon la prima de servicios no se han anulado por la Jurisdicción Contenciosa Administrativa y, por ende, deben cumplirse en el sentido de que el Municipio siga pagando dicha prima. No podía la Administración desconocer el pago de la prestación, porque a los actores les asiste un derecho adquirido, que para su revocación se les debe pedir consentimiento expreso.

La actuación del Municipio incurrió en falsa motivación, pues la circular de la Gobernación de Boyacá que tuvo en cuenta para expedir el acto denegatorio, no se refiere a ninguna prohibición del Departamento al Municipio para que se abstenga de presupuestar para el año de 1998 lo correspondiente a la prima de servicios. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA El Alcalde de Aquitania (Boyacá) se opuso a las pretensiones, para lo cual argumentó que según el artículo 58 del Decreto 1042 de 1978 no previó la prima de servicios para los empleados del orden territorial, por tanto, no es posible su reconocimiento. LA SENTENCIA APELADA El Tribunal se declaró inhibido para decidir de fondo el asunto, con fundamento en el artículo 82 del Código de Procedimiento Civil, por cuanto indebidamente se acumularon las pretensiones en la demanda. En efecto, los hechos sobre los cuales se fundamentan las pretensiones de la demanda no tuvieron un mismo origen, no versan sobre el mismo objeto y tampoco se hayan relacionadas entre sí. Además, algunos actores son trabajadores oficiales de la entidad demandada, conflicto reservado para la jurisdicción ordinaria y no para la contenciosa administrativa. EL RECURSO DE APELACIÓN La parte actora interpuso recurso de apelación contra la sentencia del a quo, con base en los motivos que se resumen de la siguiente manera: Si bien algunos de los demandantes tiene condición de trabajadores oficiales, la mayoría de ellos son empleados públicos a quienes no se les puede negar la oportunidad de reclamar ante lo contencioso administrativo sus peticiones. En consecuencia, el a quo debió decidir de fondo las pretensiones de

los empleados públicos. En cuanto a las pretensiones de los empleados públicos, existe identificación respecto de los hechos, peticiones, pruebas y el acto administrativo, por medio del cual se les negó la prima de servicios de 1998 a 2000. Por tanto, existe la posibilidad de acumular las pretensiones de los actores y, por ende, de que se les resuelva de fondo. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN Ninguna de las partes se pronunció en esta etapa procesal. CONSIDERACIONES En los términos del recurso de apelación interpuesto por la parte actora, debe la Sala precisar si se ajusta o no a derecho el acto administrativo, por medio del cual el Municipio de Aquitania (Boyacá) negó a los demandantes la prima de servicios por los años 1998 a 2000. Para el efecto, debe precisar si hubo indebida acumulación de pretensiones en la demanda, pues de no demostrarse tal situación, la Sala entrará a decidir si los actores tienen derecho a la prima de servicios por los años 1998 a 2000. En términos generales, la acumulación de pretensiones es una institución procesal que permite la unión de varias pretensiones en una misma demanda, con el fin de evitar a las partes y al juez la pérdida de tiempo y de dinero resultante de seguir diversos procesos sobre derechos que pueden discutirse en uno solo; y de evitar sentencias contradictorias sobre unos mismos asuntos. La acumulación en el proceso administrativo está prevista en el artículo 145 del Código Contencioso Administrativo, para lo cual hace una remisión en la forma establecida en el Código de Procedimiento Civil, cuerpo normativo que consagra dicha figura en el artículo 82.

Tal como sucede en el proceso civil, en lo contencioso administrativo la acumulación de pretensiones se da de dos maneras: objetiva y sujetiva. La primera ocurre cuando el actor solicita varias pretensiones que le fueron desconocidas o negadas por la administración mediante el mismo acto; y la segunda se presenta cuando son varios los interesados en hacer la reclamación jurisdiccional en virtud de un derecho que les es común. Esta última forma de acumulación, esto es, la subjetiva, se encuentra autorizada en el aparte del artículo 82 [3] del Código de Procedimiento Civil que expresamente dispone: [...] “También podrán acumularse en una demanda pretensiones de varios demandantes o contra varios demandados, siempre que aquéllas provengan de la misma causa, o versen sobre el mismo objeto, o se hallen entre sí en relación de dependencia o deban servirse específicamente de las mismas pruebas, aunque sea diferente el interés de unos y otros”. [...] Lo anterior significa que puede conformarse litisconsorcio facultativo por cualquiera de las circunstancias previstas en la norma citada, dado que ésta no exige para la acumulación su concurrencia. Así pues, basta que en la parte demandante exista comunidad de prueba, la eventual relación de dependencia entre sí o una misma causa. Ahora bien, el inciso final del artículo 82 del Código de Procedimiento Civil prevé ante el incumplimiento de alguno de los requisitos referidos, un especial caso de saneamiento de nulidad en los siguientes términos: “Cuando se presenta una indebida acumulación que no cumpla con los requisitos previstos en los dos incisos anteriores, pero sí con los tres

numerales del inciso primero, se considerará subsanado el defecto cuando no se proponga oportunamente la respectiva excepción previa”(Subraya la Sala). Por lo anterior debe entenderse que si las pretensiones son susceptibles de tramitarse por el mismo proceso y el juez es competente para conocer de todas ellas, aún cuando no se cumplan los requisitos adicionales, es decir, que provengan de la misma causa, versen sobre el mismo objeto o deban valerse específicamente de las mismas pruebas, será admisible la acumulación y se decidirán las pretensiones en proceso único si el demandado no propuso la correspondiente excepción. Lo anterior con el único propósito de desarrollar el principio de la economía procesal. Descendiendo al caso en examen, la Sala encuentra que se estructura una acumulación subjetiva de pretensiones, por cuanto los actores tienen una misma causa, esto es, la solicitud de nulidad del acto administrativo que les negó la prima de servicios y se valen de las mismas pruebas por las cuales se pretende tal anulación, situaciones suficientes para aceptar la acumulación de pretensiones. Además, la parte demandada no propuso la excepción de indebida acumulación de pretensiones, por lo que es forzoso concluir que en presente asunto procede la acumulación. Sin embargo, la Sala encuentra que aun cuando la acumulación de pretensiones es procedente, la calidad de trabajadores oficiales de algunos de los demandantes no permite pronunciamiento de fondo sobre sus pretensiones; por cuanto, la jurisdicción competente para conocer de los conflictos laborales de dichos servidores públicos es la jurisdicción ordinaria y no la contenciosa administrativa,

dada su vinculación contractual y a la reserva de jurisdicción prevista en el artículo 2 del Código Procesal del Trabajo. En consecuencia, respecto de las pretensiones de los trabajadores oficiales, la Sala se declarará inhibida para decidir de fondo por falta de jurisdicción y en cuanto a los restantes actores sí se hará el correspondiente pronunciamiento de mérito debido a que éstos tienen la calidad de empleados públicos y en relación con ellos la Sala sí tiene competencia. Para el efecto, debe precisar si el acto administrativo que les negó la prima de servicios por los años 1998 a 2000 se ajustó a derecho. En ese orden, la Sala pone de presente que antes y después de la entrada en vigencia de la Constitución Política de 1991, la competencia para fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos de cualquier orden, ha estado conferida al Gobierno Nacional con sometimiento a los objetivos, criterios y principios previstos por el legislador. En efecto, el Decreto 1042 de 1978 estableció la escala de remuneración de los empleos de los ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y unidades administrativas especiales del orden nacional y fijó como factor salarial para dichos empleos la prima de servicios, equivalente a quince días de remuneración pagadera en los primeros quince días del mes de julio de cada año (art. 58). Nótese que la prima de servicios es una acreencia laboral que conforme a la normatividad referida sólo se ha establecido para los empleados del orden nacional, sin incluir dicha prestación para los empleados públicos del orden territorial. En el presente asunto, pese a que la competencia en materia de salarios y

prestaciones sociales está reservada al legislador y al Gobierno Nacional, el Concejo de Aquitania (Boyacá) reconoció a los empleados y trabajadores dependientes de los órganos y dependencias de la administración del municipio, una prima de servicios para las vigencias de 1996, 1997 y 1998, mediante los Acuerdos 28 de 1995, 21 de 1996 y 12 de 1997, respectivamente (folios 50 a 69). Los demandantes disfrutaron dicho factor salarial por los 1996 y 1997, mientras que para el año de 1998 la entidad demandada no realizó las apropiaciones para presupuestarla, tal como se observa en los Acuerdos 15 de 30 de noviembre de 1997 y 12 de 10 de marzo de 1998, razón por la cual el Municipio se abstuvo de pagarla (folios 93 a 127). Si bien es cierto que el Municipio no podía arrogarse la facultad de fijar prestaciones salariales y sociales para sus empleados públicos, pues ésta es una función reservada al Gobierno Nacional, también es verdad que esta Corporación ha reconocido a los empleados territoriales las prestaciones de los empleados del orden nacional. Para el efecto, en virtud del artículo 4 de la Constitución Política ha inaplicado la expresión “del orden nacional” de las normas que regulan los salarios y prestaciones de los empleados nacionales, en aras de proteger el derecho a la igualdad contenido en el artículo 13 constitucional. Consecuentemente, la Sala inaplicara la expresión “del orden nacional“ del artículo 1 del Decreto 1042 de 1978 en el que se regula la prima de servicios, con el

propósito de hacerla extensiva a los empleados del orden territorial, que para el caso son los empleados públicos del municipio de Aquitania (Boyacá). Tal ha sido la filosofía del ordenamiento jurídico, pues el Gobierno Nacional mediante el Decreto 1919 de 2002 extendió el régimen salarial y prestacional de los empleados territoriales al de los nacionales, cuando textualmente expresó en su artículo 1 que los empleados de los entes territoriales “gozarán del régimen de prestaciones sociales señalado para los empleados públicos de la Rama Ejecutiva del Poder Público del Orden Nacional”. Por tanto, el acto acusado no se ajustó a derecho, por lo que conduce a la Sala a declarar su nulidad y ordenar a la entidad demandada a pagar la prima de servicios dejada de devengar por lo actores desde el año 1998 a 2000, conforme a lo previsto en los artículos 58 a 60 del Decreto 1042 de 1978. El valor adeudado será ajustado será ajustado en los términos del artículo 178 del Código Contencioso Administrativo con aplicación a la fórmula: R= Rh índice final Índice inicial En donde el valor presente ( R ) se determina multiplicando el valor histórico ( Rh ) que es la correspondiente suma adeudada, por el guarismo que resulta de dividir el índice final de precios al consumidor, certificado por el DANE (vigente a la fecha de ejecutoria de sentencia), por el índice vigente de julio de 1998. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, administrando justicia en nombre

de la República y por autoridad de la ley, F A L L A REVÓCASE PARCIALMENTE la sentencia de 24 de junio de 2004 del Tribunal Administrativo de Boyacá, en cuanto se declaró inhibida para decidir de fondo respecto de los actores que ostentan la calidad de empleados públicos del municipio de Aquitania (Boyacá). En su lugar, DECLÁRASE LA NULIDAD PARCIAL del oficio de 11 de octubre de 2000, proferido Alcalde de Aquitania (Boyacá), en cuanto negó a los actores que ostentan la calidad de empleados público del Municipio la prima de servicios correspondiente a los años 1998 a 2000. A TÍTULO DE RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO, ORDÉNASE al Alcalde de Aquitania (Boyacá) a reconocer y pagar a los señores Bernardo Chacón Melendez, Nestor Audilio Aguirre Aguirre, Lucy Esperanza Rodríguez Pérez, Aura Edilia Gómez Alarcón, Gonzalo Cadena Costo, Elsa Stella Montana Pérez, Liliana Eneida Cárdenas Bernal, Sonia Chaparro Rodríguez, Esperanza Riveros Gutiérrez, Carlos Alberto Barrera Acosta, María Elicinda Ramírez Laverde, Gladis Ramírez Rodríguez, Aurora Martínez Rico, María Elia Gutiérrez Mesa, Flor Alba Chaparro Rodríguez, Myriam Edith Mesa Vargas, Héctor Hernán Fonseca Chaparro, Fredy Hernán Farias Ortiz, Rosaura Acevedo Piamonte, Mario Nel Balaguera Chaparro, Guillermo Pérez Reyes, Pedro Ignacio Piracoca Bautista, Carlos Alberto Gómez Castillo, Rosa Mireya Alarcón Cardozo, Mirtha Amparo

Pedraza Bernal, Angello Jair Parra Florez, Dora Cleotilde Lemos Chaparro y Jhann Alexander Montaña en su calidad de empleados públicos, la prima de servicios correspondiente a los años 1998, 1999 y 2000, conforme a lo dispuesto en los artículos 58 a 60 del Decreto 1042 de 1978. Cópiese, notifíquese, comuníquese, devuélvase el expediente al Tribunal de origen y cúmplase. Esta providencia se estudió y aprobó en sesión de la fecha.

JESÚS MARÍA LEMOS BUSTAMANTE BERTA LUCÍA RAMÍREZ DE

PAEZ

ALEJANDRO ORDÓÑEZ MALDONADO