CE-SECCION SEGUNDA-15001-23-31-000-2002-02249-01(2531-07)-2009

SOBRESUELDO COMO MAESTRO DE PRACTICA DOCENTE – Regulación legal / SOBRESUELDO COMO MAESTRO DE PRACTICA DOCENTE – Su reconocimiento procede en relación a quienes desempeñaban el cargo a 31 de diciembre de 1997 Mediante los Decretos 82 de enero de 1995, 45 de enero de 1996, 47 de enero de 1997, 47 de enero de 1998; 51 de enero de 1999 y subsiguientes, 51 de enero de 1999 y subsiguientes, el Gobierno Nacional definió el mismo sobresueldo porcentual en favor de los maestros oficiales de práctica docente, como un estímulo económico para quienes cumplieran la función de asesorar a los practicantes, que siendo estudiantes en las Normales y establecimientos de bachillerato pedagógico, debían adelantar su entrenamiento en establecimientos educativos de básica primaria anexos a tales establecimientos. En 1994, la Ley 115 en los artículos 112 y 216 ordenó modificaciones en la estructura administrativa y pedagógica de las Escuelas Normales, y en desarrollo de tal mandato, los Decretos 2903 de 1994 y 968 de 1995 definieron que las escuelas Normales sólo podrían graduar con el título de bachiller pedagógico a quienes terminaran la educación media correspondiente a los años 1996 en el calendario A y 1997 en el calendario B. De ello se concluye, que el bachillerato pedagógico en las escuelas Normales –dentro del cual se cumplía la función de maestro de práctica docente según la norma que creó el estímulo demandado-, desapareció

a partir del año 1997. Por tal razón, los decretos que a partir de 1997 definieron la remuneración de los docentes, estipularon frente al incremento del 15% por docencia en práctica docente, consagrado en el literal “o” de tales decretos, un parágrafo del siguiente tenor: “PARAGRAFO 1º. En virtud de la nueva organización educativa creada por la Ley 115 de 1994, solo quienes a 31 de diciembre de 1997, desempeñen los cargos contemplados en los literales n o y p del presente artículo continuarán recibiendo el porcentaje adicional allí definido, mientras continúen desempeñando en propiedad tales cargos.” SOBRESUELDO COMO MAESTRO DE PRACTICA DOCENTE – Para su causación se requiere el ejercicio de las funciones propias del cargo. No es un derecho adquirido / MAESTRO DE PRACTICA DOCENTE – Desaparición de funciones por reestructuración de Escuelas Normales. Pérdida de sobresueldo docente El estímulo creado en las normas que fijaron la asignación salarial para los maestros de práctica docente sólo pudo causarse mientras los respectivos maestros cumplían dicha función. Si ella se dejaba de realizar por cualquier causa, desaparecía por sustracción de materia de manera inmediata el estímulo. Nótese al respecto que las normas que crearon el sobresueldo condicionaron su pago, al estipular que éste se daba “…siempre y cuando ejerzan las funciones propias de ese cargo…”, y por ello mientras la condición estuviera pendiente cada mes, no se causaba el derecho al sobresueldo. En consecuencia, cuando

no se ha desarrollado la función de maestro de práctica docente, el estímulo o sobresueldo no se puede entender como un derecho adquirido cuya revocación requiera del consentimiento del servidor, -como lo afirma la demanda-, ni se le puede entender como una condición salarial que no se puede afectar o desmejorar –tal como el artículo 115 de la Ley 115 de 1994 estipula-, porque tal condición no se habrá causado. Por otra parte, a función de maestro de práctica docente en establecimientos de educación básica primaria anexos a instituciones que otorgan el título de bachillerato pedagógico, desapareció a partir del momento en que las escuelas Normales se reestructuraron en cumplimiento de lo que ordenó la ley 115 de 1994, pues una vez reestructurados dichos establecimientos educativos, no eran “establecimientos educativos de educación media en bachillerato pedagógico”, dentro de las cuales se cumplía la función de maestro de práctica docente que se remuneraba con el estímulo señalado. El parágrafo trascrito en párrafos anteriores, por el cual se creó una especie de transición en el régimen del sobresueldo demandado, ratifica las anteriores conclusiones al estipular que solo continuarán recibiendo el porcentaje adicional los docentes “…mientras continúen desempeñando en propiedad tales cargos…”. En esa medida, como en la institución donde laboró la actora ya no se desarrolla programa de educación media vocacional en bachillerato pedagógico, no le es posible cumplir la función que daba derecho al sobresueldo que reclama.

Nota de Relatoría: Al respecto se pronunció la Sección Segunda del Consejo de

Estado en sentencia de 2 de febrero de 1996, No. Interno 2292-2005 con Ponencia del Dr. Alberto Arango Mantilla

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN “B”

Consejero ponente: GERARDO ARENAS MONSALVE

Bogotá D.C., veintiséis (26) de febrero de dos mil nueve (2009).

Radicación número: 15001-23-31-000-2002-02249-01(2531-07)

Actor: ELBA PONGUITA DE SEPULVEDA

Demandado: DEPARTAMENTO DE BOYACA Autoridades Departamentales Decide la Sala el recurso de apelación formulado por la demandante contra la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo de Boyacá el 9 de agosto de 2007, mediante la cual se denegaron las pretensiones de la demanda.

ANTECEDENTES La señora Elba Ponguita de Sepúlveda, por medio de apoderado y en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, instauró demanda contra el Departamento de Boyacá para que se declare la nulidad de la comunicación DJ1046 del 28 de mayo de 2002, suscrita por el Secretario de Educación del Departamento, mediante la cual se negó la solicitud de reconocimiento y pago de sobresueldo del 15% adicional sobre la asignación básica, por ocupar el cargo de maestro de práctica docente. A título de restablecimiento del derecho, solicita que se condene a la entidad demandada para que reajuste, liquide y pague a su favor, todas las acreencias sociales a que tiene derecho incluyendo el porcentaje correspondiente al 15% de la

asignación básica. Que se condene a la demandada a reintegrar los dineros que por concepto de sobresueldo del 15% adicional sobre su asignación básica mensual fueron descontados en forma ilegal, desde la fecha en que se suspendió el pago, hasta que se verifique su inclusión en nómina. Que se condene a la demandada a que pague la indexación o corrección monetaria sobre las sumas adeudadas desde el momento en que se le debió cancelar las mesadas hasta cuando se verifique el pago total de las obligaciones. Como hechos de la demanda, expone que estuvo vinculada a la docencia oficial mediante Decreto 385 de 1973 como maestra de práctica docente, y en estas condiciones prestó sus servicios en forma ininterrumpida y continua devengando el 15% adicional sobre la asignación básica. Posteriormente la entidad demandada, a través de un procedimiento unilateral e injusto, suspendió el pago de dicho sobresueldo, razón por la cual la actora formuló un derecho de petición, que fue respondido negativamente mediante el acto que se acusa. Manifiesta que actualmente sigue siendo maestra de práctica docente, tal y como lo pueden certificar las constancias correspondientes, y por figurar como tal se le reconoció el citado beneficio, que por lo tanto forma parte de sus derechos adquiridos. FUNDAMENTOS DE DERECHO Considera infringidos los artículos 1, 2, 4, 6, 13, 25, 29 y 53 de la Constitución Política; Ley 115 de 1994; y artículos 73 y 74 del C.C.A. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA La entidad accionada, en respuesta al libelo se opuso a las pretensiones

manifestando, que la razón de ser del reconocimiento económico que se le venía cancelando a la actora era el cumplimiento de funciones adicionales de maestra consejera o maestra de práctica en institutos de educación básica primaria anexos a institutos docentes de educación media vocacional en bachillerato pedagógico. Como estas funciones, a partir de la Resolución No. 3057 del 15 de julio de 1996, que efectuó la reestructuración de las normales, ya no son prestadas por el Instituto Integrado Nacionalizado Joaquín Gonzalez Camargo de Sogamoso, que no fue reestructurado como Normal Superior y dejó de desarrollar el programa de educación media vocacional en Bachillerato Pedagógico, desapareció también la razón de ser del sobresueldo que la demandante devengaba. Propuso las excepciones de carencia de causa del reconocimiento económico pretendido y prescripción de las mesadas anteriores a 3 años a partir de la fecha de la petición; es decir, el 10 de septiembre del 2001. LA SENTENCIA El Tribunal Administrativo de Boyacá denegó las súplicas de la demanda (fls. 133143). Como primera medida, el a quo efectuó un recuento normativo en torno a la aplicación del sobresueldo solicitado por la actora, entre otros los Decretos 386 de 1980 y 52 de 1994 que establecieron un sobresueldo porcentual a favor de los maestros de práctica docente como un estímulo económico para quienes estuvieren vinculados a instituciones educativas de básica primaria, y cumplían funciones de asesoría a estudiantes que cursaban el bachillerato pedagógico.

A partir de la Ley 115 de 1994 se ordenó introducir modificaciones a la estructura administrativa y pedagógica de las escuelas normales, de manera que el título de bachiller pedagógico sólo se podía expedir a quienes terminaran el ciclo de educación media en los años 1996 o 1997 (Decretos 2903 de 1994 y 968 de 1995) y al desaparecer el bachillerato pedagógico que se ofrecía en las escuelas Normales hasta tales años, desaparecieron también las funciones que cumplían los maestros de práctica docente. Manifestó el a quo, que en normatividad posterior, Decretos 45 de 1997, 47 de 1998 y 051 de 1999, se precisó que el sobresueldo del 15% por maestro de práctica docente sólo se percibiría mientras el docente continuara desempeñando en propiedad tales cargos y siempre cuando ejerciera dichas funciones “pues la sola adscripción o encargo de funciones no da derecho al reconocimiento de esos porcentajes”. Añadió, que si bien se surtió una reestructuración de las escuelas Normales en las que laboraban los maestros de práctica docente mediante la Resolución Ministerial No. 3057 del 15 de julio de 1996, ello no tiene incidencia alguna en su nombramiento; que si la actora lograse demostrar que actualmente ejerce estas funciones, y que cumple con los requisitos dispuestos en el Decreto 47 del 10 de enero de 1998, se debe ordenar el reconocimiento del sobresueldo del 15%. Sin Embargo, la señora Elba Ponguita de Sepúlveda no prueba que actualmente

ejerza funciones como maestra de práctica docente, ya que en la constancia expedida por el Secretario de Educación y de Cultura de Sogamoso (fl. 93) figura que “el Instituto Integrado Joaquín González Camargo de Sogamoso otorgó títulos de bachiller pedagógico hasta el año de 1996, pues el Decreto 2903 del 31 de diciembre de 1994 reestructuró las Normales y el Instituto a partir de 1997 fue reestructurado, inicialmente como Bachillerato Académico y posteriormente como Bachillerato Técnico con especialidad en Administración Empresarial”. Adicionalmente se allegó certificado de factores salariales en donde aparece que sólo hasta ese año devengó el sobresueldo por ese concepto, luego es evidente que si bien la demandante fue maestra de práctica docente con anterioridad a 31 de diciembre de 1996, en la actualidad no cumple dichas funciones; en consecuencia no acredita los requisitos que dan lugar al reconocimiento y pago del sobresueldo reclamado y niega las pretensiones. LA APELACIÓN La demandante interpuso oportunamente el recurso de apelación (fls. 152-154). Reiteró, que a pesar de la reestructuración a la que fueron sometidas las normales y los establecimientos educativos que venían ofreciendo bachillerato pedagógico, debe respetarse el hecho de que la demandante fue vinculada al servicio educativo como maestra de práctica docente mediante acto administrativo que hasta la fecha no ha sido modificado ni suprimido. Considera, que le fue transgredido su derecho fundamental al debido proceso dado que el sobresueldo que venía percibiendo constituía en su favor un derecho

adquirido otorgado en el acto de su nombramiento como maestra de práctica docente, el cual es de carácter particular y concreto y no ha sido revocado por ningún otro acto, previo consentimiento expreso y escrito, ni mediante sentencia judicial. Además, cuando se le dejó de pagar el porcentaje del 15% de sobresueldo, se violó el principio de intangibilidad de los actos de carácter particular y concreto que reconocen derechos o que crean o modifican una situación jurídica de la misma categoría. Y se violó también el Decreto Ley 2277 de 1979 y la Ley 115 de 1994 debido a que “se tuvieron en cuenta el mínimo de de derechos laborales de los servidores públicos departamentales”. CONSIDERACIONES Se pretende en el sub judice la anulación de la Comunicación DJ1046 de mayo 28 de 2002 que negó a la demandante el reconocimiento y pago del porcentaje adicional (15%) sobre la asignación básica, por ejercer las funciones de maestro de práctica docente. Como antecedentes normativos del sobresueldo, se tiene lo siguiente: El decreto 386 de febrero 22 de 1980 expedido por el Gobierno Nacional, al fijar las asignaciones básicas para el personal docente de la época, creó un pago adicional para algunos docentes, cuya finalidad fue estimular o compensar la función que en ese momento estuvieran desarrollando en dos actividades concretamente definidas: a) La enseñanza preescolar; y b) La docencia como maestros de práctica docente en las escuelas anexas a las escuelas normales. Respecto de esta última condición, el Gobierno Nacional, en los decretos por los

cuales se modificó la remuneración del personal del Escalafón Nacional Docente y se dictaron disposiciones salariales para el sector educativo oficial año a año, definió la remuneración en los siguientes términos: “Decreto 52 de enero 10 de 1994, Artículo 18. A partir del 1º de enero de 1994, la remuneración mensual para quienes desempeñen los cargos docentes que más adelante se enumeran, se determinará en la siguiente forma:

1. La asignación básica, según el grado que tengan en el Escalafón Nacional Docente, conforme a lo señalado en el artículo 1º del presente decreto, y los porcentajes liquidados sobre la asignación básica recibida conforme lo dispone el artículo 1º, así: ......

1. Docentes nombrados como maestros de práctica docente en los establecimientos de educación básica primaria, anexos a establecimientos educativos de educación media en bachillerato pedagógico, siempre y cuando ejerzan las funciones propias de ese cargo y acrediten titulo docente, el 15%.

.... Artículo 20. Los porcentajes fijados en los artículos 18 y 19 de este decreto, no se reconocerán a los funcionarios que no ejerzan las funciones propias de los cargos discriminados en dichas disposiciones, salvo que se encuentren comisionados para realizar actividades técnico-pedagógicas en instituciones del sector educativo; la sola adscripción de funciones no da derecho al reconocimiento de esos porcentajes ni al pago de las horas cátedra adicionales.” En términos similares, mediante los Decretos 82 de enero de 1995, 45 de enero de

1996, 47 de enero de 1997, 47 de enero de 1998; 51 de enero de 1999 y subsiguientes, 51 de enero de 1999 y subsiguientes, el Gobierno Nacional definió el mismo sobresueldo porcentual en favor de los maestros oficiales de práctica docente, como un estímulo económico para quienes cumplieran la función de asesorar a los practicantes, que siendo estudiantes en las Normales y establecimientos de bachillerato pedagógico, debían adelantar su entrenamiento en establecimientos educativos de básica primaria anexos a tales establecimientos. En 1994, la Ley 115 en los artículos 112 y 216 ordenó modificaciones en la estructura administrativa y pedagógica de las Escuelas Normales, y en desarrollo de tal mandato, los Decretos 2903 de 1994 y 968 de 1995 definieron que las escuelas Normales sólo podrían graduar con el título de bachiller pedagógico a quienes terminaran la educación media correspondiente a los años 1996 en el calendario A y 1997 en el calendario B. De ello se concluye, que el bachillerato pedagógico en las escuelas Normales – dentro del cual se cumplía la función de maestro de práctica docente según la norma que creó el estímulo demandado-, desapareció a partir del año 1997. Por tal razón, los decretos que a partir de 1997 definieron la remuneración de los docentes, estipularon frente al incremento del 15% por docencia en práctica docente, consagrado en el literal “o” de tales decretos, un parágrafo del siguiente

tenor: “PARAGRAFO 1º. En virtud de la nueva organización educativa creada por la Ley 115 de 1994, solo quienes a 31 de diciembre de 1997, desempeñen los cargos contemplados en los literales n o y p del presente artículo continuarán recibiendo el porcentaje adicional allí definido, mientras continúen desempeñando en propiedad tales cargos.” Del anterior recuento se llega a las siguientes conclusiones relacionadas con las pretensiones de la demanda: El estímulo creado en las normas que fijaron la asignación salarial para los maestros de práctica docente sólo pudo causarse mientras los respectivos maestros cumplían dicha función. Si ella se dejaba de realizar por cualquier causa, desaparecía por sustracción de materia de manera inmediata el estímulo. Nótese al respecto que las normas que crearon el sobresueldo condicionaron su pago, al estipular que éste se daba “…siempre y cuando ejerzan las funciones propias de ese cargo…”, y por ello mientras la condición estuviera pendiente cada mes, no se causaba el derecho al sobresueldo. En consecuencia, cuando no se ha desarrollado la función de maestro de práctica docente, el estímulo o sobresueldo no se puede entender como un derecho adquirido cuya revocación requiera del consentimiento del servidor, -como lo afirma la demanda-, ni se le puede entender como una condición salarial que no se puede afectar o desmejorar –tal como el artículo 115 de la Ley 115 de 1994 estipula-, porque tal condición no se habrá causado. Al respecto se pronunció la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de 2 de febrero de 1996, No. Interno

2292-2005 con Ponencia del Dr. Alberto Arango Mantilla, en los siguientes términos: “Los derechos individuales adquiridos, se repite, sólo pueden estudiarse en cada caso particular, cuando frente a un cambio de legislación, quien tenga un derecho causado invoque la ley vigente para la fecha en que lo adquirió, pues el derecho se predica respecto de los ya consolidados y no frente a la intangibilidad de la ley. De igual manera se ha precisado que las meras expectativas no constituyen derechos adquiridos”1. Por otra parte, a función de maestro de práctica docente en establecimientos de educación básica primaria anexos a instituciones que otorgan el título de bachillerato pedagógico, desapareció a partir del momento en que las escuelas Normales se reestructuraron en cumplimiento de lo que ordenó la ley 115 de 1994, pues una vez reestructurados dichos establecimientos educativos, no eran “establecimientos educativos de educación media en bachillerato pedagógico”, dentro de las cuales se cumplía la función de maestro de práctica docente que se remuneraba con el estímulo señalado. El parágrafo trascrito en párrafos anteriores, por el cual se creó una especie de transición en el régimen del sobresueldo demandado, ratifica las anteriores conclusiones al estipular que solo continuarán recibiendo el porcentaje adicional los docentes “…mientras continúen desempeñando en propiedad tales cargos…”. Se observa, del documento visible a folio 92 del expediente, que en el Colegio Departamental Joaquín González Camargo de Sogamoso, el programa académico vocacional en bachillerato pedagógico desapareció en 1996 como consecuencia del

proceso de reestructuración y transformación de las normales. Así mismo, a folios 119-131 aparece la certificación de sueldos en la que consta que la actora devengó un sobresueldo del 15% hasta enero de 1997. 1 Al respecto se pronunció también la Sección Segunda del Consejo de Estado por medio de la Sentencia de 8 de marzo de 2004, MP Jesús María Lemos Bustamante, Exp. No. 2207-2003, Actora Clara Elena Miranda Barbosa. En esa medida, como en la institución donde laboró la actora ya no se desarrolla programa de educación media vocacional en bachillerato pedagógico, no le es posible cumplir la función que daba derecho al sobresueldo que reclama. Por tanto, no se logró desvirtuar la presunción de legalidad del acto administrativo que negó el derecho deprecado lo que impone confirmar la sentencia apelada que denegó las súplicas de la demanda. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A CONFIRMASE la sentencia del nueve (9) de agosto de dos mil siete (2007) proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá en el proceso referenciado, contra el DEPARTAMENTO DE BOYACA – SECRETARÍA DE EDUCACIÓN DEPARTAMENTAL por medio de la cual se denegaron las pretensiones de la demanda. Devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

COPIESE, NOTIFIQUESE Y CUMPLASE.

La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

BERTHA LUCÍA RAMÍREZ DE PÁEZ

GERARDO ARENAS MONSALVE