CE-SECCION SEGUNDA-15001-23-31-000-2003-01970-01(1024-06)-2007

ACCION DE SIMPLE NULIDAD - Procede contra actos administrativos de carácter general o particular / TEORIA DE LOS MOVILES Y FINALIDADESPara establecer la naturaleza de cada acción es necesario tener en cuenta la finalidad que busca el demandante / TEORIA DE LOS MOVILES Y FINALIDADES - Forma en que se aplica / CADUCIDAD DE LA ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - Primacía del derecho sustancial frente al formal / ADECUACION DE LA ACCION - Caducidad La acción de nulidad simple tiene por finalidad el control de legalidad en aras de lograr el restablecimiento del orden jurídico vulnerado por un acto administrativo y, reiterativamente ha sostenido esta corporación, procede contra los actos de contenido particular, en las hipótesis en que la ley lo haya autorizado expresamente, o cuando dicho acto reviste particular importancia en los órdenes económico o social. Dado que la orientación de la acción de nulidad simple no ha sido un tema de pacífico entendimiento, fue concebida por esta Jurisdicción la Teoría de los móviles y finalidades, la cual indica que para establecer la naturaleza de cada acción es necesario tener en cuenta la finalidad que buscó el demandante, para, de esta forma, determinar la viabilidad del contencioso objetivo o de la acción de plena jurisdicción, independientemente de la generalidad o la particularidad del acto que se acusa. La mentada teoría opera de dos formas: a) si la declaratoria de nulidad solicitada no conlleva el restablecimiento del derecho lesionado, el contencioso popular de anulación puede ejercitarse inclusive por el titular de ese derecho, en cualquier tiempo; b) si la sentencia favorable a las

pretensiones del actor determina el restablecimiento automático de la situación jurídica individual afectada por la decisión acusada, el recurso objetivo no será admisible, a menos que la acción se haya instaurado dentro de los cuatro meses de que habla el artículo 85 del C.C.A. En el sub lite, aplicando la Teoría de los Móviles y Finalidades, puede concluirse que los actos demandados, no pertenecen a los enlistados en la ley como susceptibles de ser atacados mediante la acción de simple nulidad, ni pueden clasificarse en las categorías de aquellos que por su importancia económica y social merezcan ese tratamiento jurisdiccional, por lo que ha debido demandarse a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, como a bien lo tuvo el Tribunal.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION "A"

Consejero ponente: JAIME MORENO GARCIA

Bogotá, D.C., ocho (8) de marzo de dos mil siete (2007).

Radicación número: 15001-23-31-000-2003-01970-01(1024-06)

Actor: EDER WILSON SILVA GOMEZ Demandado: MUNICIPIO DE SAN MATEO - BOYACA Decide la Sala el recurso de apelación presentado por el actor contra el auto de 27 de julio de 2005, proferido por el Tribunal Administrativo de Boyacá que declaró la nulidad del proceso de la referencia.

ANTECEDENTES El señor Eder Wilson Silva Gómez, en nombre propio, solicitó de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo la nulidad del proceso de reestructuración administrativa del Municipio de San Mateo que arrojó como

resultado la supresión de varios cargos de la planta de personal de dicho ente territorial, situación contenida en el Convenio Interadministrativo celebrado entre esa entidad territorial y la ESAP Boyacá y Casanare, así como del Decreto 025 o 026 de 30 de septiembre de 2002, por medio del cual se suprimieron unos empleos de la planta de personal de la administración municipal de San MateoBoyacá. Como consecuencia de la anterior declaración, solicitó que las cosas regresaran a su statu quo. EL AUTO APELADO Mediante proveído de 25 de julio de 2006, el Tribunal Administrativo de Boyacá - Sala de decisión No. 5, decretó la nulidad de todo lo actuado en el proceso a partir del auto admisorio de la demanda y rechazó la misma, de conformidad con el artículo 145 del Código de Procedimiento Civil, numeral 1°. Consideró el a quo que dado que la demanda pretende la declaración de la nulidad del proceso de reestructuración administrativa efectuado en la entidad territorial demandada, así como del convenio ínteradministrativo celebrado con la ESAP para elaborar el estudio técnico y, además, del Decreto 025 o 026 de 2002 que suprimió algunos empleos de la planta personal entre ellos el del demandante y, consecuencialmente, solicitó que las cosas regresaran a su estado anterior; la demanda debió presentarse bajo los lineamientos de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, dentro del término establecido para el efecto. A esa conclusión arribó el Tribunal, toda vez que la nulidad solicitada, implica un restablecimiento automático, como es el reintegro de los servidores a los cargos que venían desempeñando con la respectiva

indemnización y; finalmente, como quiera que la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, en el caso concreto, se encontraba caducada, su adecuación era imposible. EL RECURSO DE APELACIÓN El demandante, mediante memorial leíble a folio 156 del expediente, interpuso recurso de apelación contra la decisión del Tribunal. Manifestó que la demanda fue presentada como de simple nulidad después de 4 meses de proferido el acto administrativo que suprimió los cargos de la planta de personal de la administración municipal de San Mateo pero, para que procediera el restablecimiento automático del derecho aludido por el a quo, la acción debía intentarse dentro del mentado término. Así mismo, sostuvo que únicamente busca la legalidad en abstracto del ordenamiento jurídico, derrumbando el proceso de reestructuración del Municipio de San Mateo y los actos administrativos demandados, por ser parte de tal proceso. De otro lado, afirmó que las acciones públicas no son desistibles y le está impuesto al juez adelantar el proceso hasta su decisión por estar envuelto el interés general de la comunidad, además, en el caso de obtener un fallo a favor, ninguno de los funcionarios a los cuales les fue suprimido su cargo, podrían ser incorporados al servicio ni podrían acceder a indemnización alguna, porque no procede el restablecimiento automático al haber operado la caducidad de la acción. Finalmente, sostuvo que de conformidad con la pretensión principal de la demanda, una vez declarada la nulidad pedida, quedan sin efectos, en lo pertinente, aquellos actos que instrumentaron su aplicación, lo cual denominó nulidad virtual, en tanto no es posible que la autoridad administrativa mantenga la

aplicación y vigencia de unos actos que fueron producto de una reestructuración administrativa ilegal, pues de hacerlo equivaldría a un abuso de autoridad.

Para resolver se CONSIDERA: Corresponde a esta instancia procesal determinar si la declaración de nulidad decretada por el Tribunal Administrativo de Boyacá, mediante el auto de 27 de julio de 2005, estuvo bien encaminada.

Afirma el Tribunal, haberse presentado la nulidad consagrada en el numeral 4° del artículo 140 del Código de Procedimiento Civil, correspondiente al trámite del juicio por proceso diferente al que corresponde. Vista dicha causal de nulidad, se observa que es de aquellas insaneables de conformidad con el artículo 144, último inciso del C.P.C y, se encuentra el juez habilitado por el artículo 145 ídem, para declararla oficiosamente. Pretende el actor, en nombre propio y mediante el ejercicio de la acción consagrada en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, la nulidad del proceso de reestructuración administrativa del Municipio de San Mateo que arrojó como resultado la supresión de varios cargos de la planta de personal de dicho ente territorial; del Convenio Interadministrativo celebrado entre el Municipio de San Mateo y la ESAP Boyacá y Casanare, así como del Decreto 025 o 026 de 30 de septiembre de 2002 por medio del cual se suprimieron unos empleos de la planta de personal de la administración municipal de San Mateo – Boyacá y que; como consecuencia de las anteriores declaraciones, las cosas regresaran a su statu quo. Vale la pena, entonces, en primer lugar, hacer algunas precisiones

frente a la procedencia de la acción de nulidad acogidas por la jurisprudencia de esta Corporación. La acción de nulidad simple tiene por finalidad el control de legalidad en aras de lograr el restablecimiento del orden jurídico vulnerado por un acto administrativo y, reiterativamente ha sostenido esta corporación, procede contra los actos de contenido particular, en las hipótesis en que la ley lo haya autorizado expresamente, o cuando dicho acto reviste particular importancia en los órdenes económico o social: “…se trata de actos que comporten un especial interés, un interés para la comunidad de tal naturaleza e importancia, que vaya aparejado con el afán de legalidad, en especial cuando se encuentre de por medio un interés colectivo o comunitario, de alcance y contenido nacional, con incidencia trascendental en la economía nacional y de innegable e incuestionable proyección sobre el desarrollo y bienestar social y económico de gran número de colombianos …” 1 Dado que la orientación de la acción de nulidad simple no ha sido un tema de pacífico entendimiento, fue concebida por esta Jurisdicción la Teoría de los móviles y finalidades, la cual indica que para establecer la naturaleza de cada acción es necesario tener en cuenta la finalidad que buscó el demandante, para, de esta forma, determinar la viabilidad del contencioso objetivo o de la acción de plena jurisdicción, independientemente de la generalidad o la particularidad del acto que se acusa. La mentada teoría opera de dos formas: a) si la declaratoria de nulidad solicitada no conlleva el restablecimiento del derecho lesionado, el contencioso popular de anulación puede ejercitarse inclusive por el titular de ese

derecho, en cualquier tiempo; b) si la sentencia favorable a las pretensiones del actor determina el restablecimiento automático de la situación jurídica individual afectada por la decisión acusada, el recurso objetivo no será admisible, a menos que la acción se haya instaurado dentro de los cuatro meses de que habla el artículo 85 del C.C.A. 2 Siendo así, es menester que la acción, independientemente de la denominación que a ella se de, no genere un restablecimiento automático del derecho, pero, si ello llegare a ocurrir, puede admitirse tal situación si la litis fuere presentada dentro del término de caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, que es la procedente. 1 Sentencia de 29 de octubre de 1.996, Exp. núm. S-404, Consejero Ponente: Dr. Daniel Suárez Hernández. 2 Sentencia de 19 de agosto de 1999 C.P Manuel Santiago Urueta Ayola Exp. 5381. En el sub lite, aplicando la Teoría de los Móviles y Finalidades, puede concluirse que los actos demandados, no pertenecen a los enlistados en la ley como susceptibles de ser atacados mediante la acción de simple nulidad, ni pueden clasificarse en las categorías de aquellos que por su importancia económica y social merezcan ese tratamiento jurisdiccional, por lo que ha debido demandarse a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, como a bien lo tuvo el Tribunal. Lo anterior desvirtúa lo argumentos del apelante, frente a que no depreca un restablecimiento del derecho en el ejercicio de su pretensión, máxime cuando él mismo lo plasma en el libelo introductorio de la demanda al decir:

“DECLARACIONES Y CONDENAS (...) QUINTA: Como consecuencia de lo anterior, ruego se sirvan disponer y ordenar que las cosas deben volver a su statu quo. (...)”3 [Resaltado de la Sala] En efecto, existe una solicitud de restablecimiento del derecho, porque no es posible pensar en la nulidad del decreto que ordenó la reestructuración de la entidad territorial, sin que implique extinguir el acto de desvinculación de los empleados de éste, acarreando, per se, su reintegro. Para reafirmar esta posición vale la pena destacar lo dicho por el mismo actor en el escrito de apelación (Fl. 159): “Finalmente, si lo principalmente pretendido es la declaratoria de nulidad de todo el proceso de reestructuración administrativa llevado a cabo por el Municipio de San Mateo, en cabeza de su Alcalde Municipal, es evidente que declarada ésta, queden sin efecto en lo pertinente aquellos actos que instrumentaron su aplicación. Esto es lo que se denomina nulidad virtual, o más técnicamente, efecto virtual de la nulidad, pues no es posible que la autoridad administrativa mantenga la aplicación y vigencia de unos actos que fueron producto 3 Folio 77. de un proceso de reestructuración administrativa ilegal, pues de hacerlo, equivaldría a un abuso de autoridad. Si el proceso de reestructuración partió desde la suscripción del convenio con la ESAP para realizar el estudio técnico, conllevando a la existencia formal de dicho estudio, el cual sirvió de fundamento para expedir el acto de supresiones, es evidente que la nulidad debe cobijar todos esos actos,

y para este caso, sin restablecimiento automático, sin reintegro y sin indemnizaciones de los ex funcionarios, simplemente se trata de una nulidad en protección de la legalidad en abstracto, mayormente, cuando la sentencia de nulidad producto efectos retroactivos, si es que las cosas pueden volver a su estado anterior.” Así pues, aunque expresamente lo pretendido no sea el restablecimiento del derecho, de las afirmaciones del demandante no puede colegirse cosa diferente y, en tal evento, la acción pertinente para este tipo de pedimentos no es otra que la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrada en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo. Empero, cuando se presenta ésta situación, tiene el juez la facultad de, en aplicación del articulo 228 de la Constitución Política y dando cabida a la primacía del derecho sustancial, adecuar la demanda presentada como de nulidad simple a nulidad y restablecimiento del derecho, como en efecto así lo hizo el Tribunal de Boyacá y, al entrar a analizar la procedencia del contencioso de plena jurisdicción, encontró que se hallaba caducada. En esas condiciones, la Sala encuentra ajustada a derecho la decisión del Tribunal. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”, RESUELVE CONFIRMASE el auto de 25 de julio de 2005, proferido por el Tribunal Administrativo de Boyacá. Devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión celebrada en la fecha.

ANA MARGARITA OLAYA FORERO ALBERTO ARANGO MANTILLA

JAIME MORENO GARCIA