CE-SECCION SEGUNDA-15001-23-33-000-2013-00018-01(4344-13)-2017

PENSIÓN GRACIA – Mala conducta / CAUSALES DE MALA CONDUCTA – Abandono del cargo / SANCIÓN DISCIPLINARIA – No demostrada / CAUSAL DE MALA CONDUCTA - No merece ser suficiente para hacer nugatorio el derecho a la pensión gracia / CARGA PROBATORIA – No ejercida por el demandado / PENSIÓN GRACIA - Reconocimiento [S]e concluye que, dadas las repercusiones que se generan sobre los derechos de los interesados como consecuencia de la negativa a reconocer la pensión gracia, es necesario que la conducta considerada como reprochable se haya reiterado en el tiempo o que, habiéndose consumado en una sola ocasión, afecte gravemente otros derechos y libertades de la comunidad educativa, impidiendo el cumplimiento de los deberes y fines estatales, especialmente, el concerniente a la eficiente prestación del servicio público de educación. En este orden de ideas, resulta imperioso determinar si se encuentra probada la causal de mala conducta invocada por la parte demandada a efectos de establecer si procede la negativa del beneficio prestacional. La UGPP en el recurso de apelación afirma que la actora no es beneficiaria de la pensión gracia, toda vez que «obra certificación expedida por la Secretaría de Educación nacional en la que consta que a la demandante le fue impuesta una sanción de 60 días por falta grave por haber incurrido en conductas de castigos físicos o denigrantes a los estudiantes de conformidad con lo prescrito en el artículo 46 del Decreto 2277 de 1979» Pese a lo anterior, de la revisión del material probatorio obrante en el expediente, no se

encuentra la certificación que invoca la UGPP como fundamento para denegar las pretensiones. Por el contrario, obra copia de las constancias expedidas por las oficinas de control interno disciplinario de la Gobernación de Boyacá y de gestión de carrera, en las que dan cuenta que en los archivos del grupo de escalafón de la Secretaría de Educación de Boyacá, no obra sanciones disciplinarias a nombre de la actora; de igual manera, se encuentra copia de la declaración rendida por la demandante ante la Notaría Segunda de Duitama, en la que manifestó, bajo la gravedad de juramento, que desempeñó la labor docente en los precisos términos dispuestos en el artículo 4 de la Ley 114 de 1913. Los documentos previamente señalados no fueron tachados de falsos y tampoco fueron objeto de reproche durante el trámite de primera instancia, como quiera que el debate judicial se centró en determinar si la actora contaba con el tiempo de servicios en el orden departamental, distrital o nacionalizado. En vista de lo anterior, se encuentra que la UGPP faltó a la obligación de probar que la señora Manrique Montaña incurrió en la causal de mala conducta consagrada en el artículo 46 del Decreto 2277 de 1979, pues en dicha entidad radicaba la carga argumentativa de demostrar su dicho. Tal postulado se encuentra consagrado en el artículo 167 del Código General del Proceso, que a la letra señala: «Incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen».

FUENTE FORMAL: LEY 114 DE 1913 / LEY 116 DE 1982 / LEY 37 DE 1933 /

LEY 91 DE 1989

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN A

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Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS

Bogotá, D.C., seis (6) de julio de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 15001-23-33-000-2013-00018-01(4344-13)

Actor: HILDA DEL CARMEN MANRIQUE MONTAÑA

Demandado: CAJA NACIONAL DE PREVISIÓN SOCIALHOY UNIDAD

ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL (UGPP) Apelación sentencia. Reconocimiento pensión gracia Corresponde a la Sala decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, que accedió a las súplicas de la demanda instaurada contra la Caja Nacional de Previsión Socialhoy Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP).

1. Antecedentes 1.1. La demanda 1.1.1. Pretensiones En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contemplado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), Hilda del Carmen Manrique Montaña, mediante apoderado, formuló demanda ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en orden a que se declare la nulidad de la Resolución UGM 023208

de 29 de diciembre de 2011, por medio de la cual la Caja Nacional de Previsión Social (CAJANAL), denegó el reconocimiento y pago de la pensión gracia. Como consecuencia de la anterior declaración, solicita condenar a la entidad demandada a reconocerle la pensión gracia, tomando como ingreso base de liquidación, el salario promedio mensual devengado en el último año de servicios 3 anterior a la fecha en que cumplió el estatus pensional; y, que se dé cumplimiento a la sentencia en los términos de los artículos 188, 189, 192 y 195 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 1.1.2. Hechos Los hechos que fundamentaron las pretensiones son, en síntesis, los siguientes: La señora Hilda del Carmen Manrique Montaña nació el 21 de febrero de 1956 y prestó sus servicios como docente territorial en el Departamento de Boyacá entre el 18 y el 30 de octubre de 1979; y del 27 de julio de 1981 al 15 de julio de 2001. Como consecuencia de lo anterior, el 27 de diciembre de 2010 solicitó de la entonces CAJANAL el reconocimiento y pago de la pensión gracia; petición que le fue negada mediante la Resolución UGM 023208 de 29 de diciembre de 2011. Normas violadas y concepto de la violación Como tales se señalaron los artículos 4 y 25 de la Constitución Política; 2, 3, 137 y 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo; 4 de la Ley 4.ª de 1966; 27 del Decreto 3135 de 1968; 15 numeral

1.º de la Ley 91 de 1989; y la Ley 812 de 2003. Al desarrollar el concepto de violación, adujo que cumple con los requisitos establecidos en la ley para hacerse beneficiaria de la pensión gracia, comoquiera que acreditó 50 años de edad y se desempeñó durante más de 20 años como docente oficial de carácter nacionalizado en el Departamento de Boyacá, de lo que dan cuenta las certificaciones aportadas en sede administrativa. 1.2. La contestación de la demanda El apoderado de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) se opuso a las 4 pretensiones de la demanda, argumentando que la accionante no es beneficiaria de la pensión gracia, pues tal y como se expresó en el acto demandado, no se acreditaron los documentos que demostraran la vinculación municipal, distrital o nacionalizada entre el 23 de enero de 1995 y el 1 de junio de 2010. Adujo que la resolución acusada es un acto administrativo amparado por la presunción de legalidad, la cual no fue desvirtuada por la parte actora, toda vez que no se allegó prueba alguna de que Cajanal hubiese expedido el aludido acto con violación del régimen legal colombiano. Propuso como excepciones inexistencia de la obligación, cobro de lo no debido y genérica e innominada. 1.3. La sentencia apelada El Tribunal Administrativo de Boyacá en la audiencia inicial de que trata el artículo 180 de la Ley 1437 de 2011, declaró la nulidad de la Resolución UGM 023208 de

29 de diciembre de 2011 y en consecuencia, ordenó a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales (UGPP) reconocer la pensión gracia a la docente Hilda del Carmen Manrique Montaña, con base en el 75% del promedio de la asignación básica y demás factores devengados durante el año anterior a la causación del derecho, con efectos fiscales a partir del 27 de diciembre de 2007, por prescripción trienal. Adujo que de acuerdo al material probatorio que obra en el expediente se logró determinar que la actora reunió los requisitos consagrados en las Leyes 114 de 1913 y 91 de 1989, ya que se vinculó a la docencia territorial antes del 31 de diciembre de 1980 (18 de octubre de 1979); acreditó más de 20 años de servicios, es mayor de 50 años y desempeñó su labor con honradez, consagración y buena conducta. Advirtió que el nombramiento en interinidad que se presentó dentro del periodo comprendido entre el 18 y el 30 de octubre de 1979, es suficiente para admitir que se ostenta la calidad de docente territorial desde antes del 31 de diciembre de 1980, pues existe designación legal para el desempeño de la función. 5 1.4. La apelación El apoderado especial de la UGPP, interpuso recurso de apelación, argumentando, en síntesis, lo siguiente: La demandante no acreditó el cumplimiento de uno de los requisitos consagrados en el artículo 4 de la Ley 114 de 1913, esto es, el desempeño del cargo con buena conducta, pues obra certificación expedida por la Secretaría de Educación

Nacional en la que consta que le fue impuesta una sanción de 60 días por falta grave, por haber incurrido en castigos físicos o denigrantes a los estudiantes. 1.5. Alegatos de conclusión en segunda instancia y concepto del Ministerio Público Las partes y el Ministerio público guardaron silencio en esta etapa procesal.

2. Consideraciones 2.1. El problema jurídico De conformidad con los argumentos expuestos en el recurso de apelación, el problema jurídico se circunscribe a determinar si la parte actora acreditó el cumplimiento del requisito consagrado en el artículo 4 de la Ley 114 de 1913, esto es, haber desempeñado la labor docente con buena conducta. 2.2. Análisis probatorio Dentro del expediente se encuentra el siguiente material probatorio: 2.2.1. Copia de la cédula de ciudadanía de la señora Hilda del Carmen Manrique

6 Montaña, en la que consta que nació el 21 de febrero de 1956 en el municipio de Socha (Boyacá) (f.98). 2.2.2. El 7 de octubre de 2010, el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, a través del formato único para la expedición de certificado de historia laboral, hizo constar que la actora se vinculó como docente departamental, en interinidad, en el establecimiento educativo Sagra Abajo de Socha (Boyacá) entre el 18 y el 30 de octubre de 1979 (ff.103-104); y posteriormente, laboró como docente nacionalizado entre el 27 de julio de 1981 y el 1 de agosto de 2010, en la

Institución Educativa Sede el Páramo del municipio de Tutazá (Boyacá) (ff. 100101). 2.2.3. El 10 de noviembre de 2010 la oficina de control interno de la Gobernación de Boyacá certificó lo siguiente (f.109): Que de conformidad con lo dispuesto en el Decreto 1510 de 2004, éste órgano de control, el 3 de junio de 2005, recibió por competencia los procesos disciplinarios que adelantaba el Grupo de Escalafón de la Secretaría de Educación de Boyacá, en contra de los Docentes y Directivos Docentes del orden departamental. Por lo anterior, CERTIFICA que a partir de la citada fecha, en contra de la señora HILDA DEL CARMEN MANRIQUE MONTAÑA identificada con la cédula de ciudadanía 24.098.380 expedida en Socha, no ha sido sancionada disciplinariamente por esta Dependencia. 2.2.4. El 26 de noviembre de 2010 la parte actora manifestó ante la Notaria Segunda de Duitama, bajo la gravedad de juramento, «que me he desempeñado como docente con honradez, consagración, idoneidad y buena conducta…también me permito afirmar que no he sido sancionada disciplinariamente» (f.108). 2.2.5. El 10 de diciembre de 2010 la oficina de gestión de carrera del Departamento de Boyacá, certificó que «MANRIQUE MONTAÑA HILDA DEL CARMEN con C.C.24.098.380 no registra antecedentes disciplinarios en esta Seccional…» (f.110) 7 2.3. Marco normativo y jurisprudencial

Para desatar la cuestión litigiosa, es necesario hacer el siguiente recuento normativo: La pensión gracia es considerada como una prestación de carácter especial otorgada a los docentes, como reconocimiento a sus esfuerzos, capacidad, dedicación y conocimientos al servicio de la actividad educativa, por un lapso no menor de 20 años, entre otras exigencias. Su regulación se encuentra consagrada en el artículo 1.º de la Ley 114 de 19131, en los siguientes términos: Los Maestros de Escuelas Primarias Oficiales que hayan servido en el Magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente Ley. El numeral 3 del artículo 4.º de la aludida Ley determina que para gozar de la gracia de la pensión, es preciso que el interesado compruebe «Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional [...]». El fundamento del reconocimiento de la citada prestación fue compensar los bajos niveles salariales que percibían los profesores de primaria en las entidades territoriales, respecto de las asignaciones que a su vez, recibían los docentes vinculados directamente con la Nación; y esta diferencia existía porque en virtud de la Ley 39 de 19032, la educación pública primaria estaba en cabeza de los municipios o departamentos, mientras que la secundaria se encontraba a cargo de la Nación. Posteriormente, la Ley 116 de 19283 amplió el beneficio de la pensión gracia a los maestros de secundaria, normales e inspectores, así: Artículo 6. Los empleados y profesores de las Escuelas Normales y los

Inspectores de Instrucción Pública tienen derecho a la jubilación en los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que a ésta complementan. Para el cómputo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria como en el de la normalista, pudiéndose contar en aquella la que implica la inspección. Al remitirse la norma transcrita a la Ley 114 de 1913, dejó vigente su exigencia de 1 «que crea pensiones de jubilación a favor de los Maestros de Escuela». 2 «sobre Instrucción Pública». 3 «Por la cual se aclaran y reforman varias disposiciones de la Ley 102 de 1927». 8 no recibir otra pensión nacional para poder acceder a la pensión gracia de jubilación, es decir, mantuvo esa incompatibilidad, que tiene su fuente en la prohibición de la Constitución de 1886 de no recibir doble asignación del erario, norma que a su vez fue reproducida en el artículo 128 de la Carta Política de 1991. Ahora bien, la Ley 37 de 19334 tampoco introdujo modificaciones a las condiciones establecidas en las Leyes 114 de 1913 y 116 de 1928, sino que hizo extensiva la pensión de gracia a los maestros que prestaran sus servicios en el nivel secundario. La Corte Constitucional en sentencia C-479 del 9 de septiembre de 1998, con ocasión de demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 1.º (parcial) y 4.º (numeral 3) de la Ley 114 de 1913, expresó:

En cuanto al aparte acusado del numeral 3 del artículo 4 de la ley 114 de 1913, que consagra como requisito para gozar de la pensión de gracia el no haber recibido ni recibir actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional, no encuentra la Corte que viola la Ley Suprema, concretamente el principio de igualdad, pues el legislador, en virtud de las facultades que la misma Carta le confiere, es competente para regular los aspectos relativos a la pensión, incluyendo, obviamente, las condiciones para acceder a ella. Por otra parte, es pertinente señalar que los recursos económicos del Estado para satisfacer el pago de prestaciones sociales no son infinitos sino limitados y, por tanto, es perfectamente legítimo que se establezcan ciertos condicionamientos o restricciones para gozar de una pensión de jubilación. En este orden de ideas, la norma parcialmente acusada, tiene una justificación objetiva y razonable, pues lo único que pretende es evitar la doble remuneración de carácter nacional y así garantizar el precepto constitucional vigente desde la Constitución de 1886 (art. 34), reproducido en la Carta de 1991 (art. 128), sobre la prohibición de recibir doble asignación del Tesoro Público, salvo las excepciones que sobre la materia establezca la ley. A raíz del proceso de nacionalización de la educación, introducido por la Ley 43 de 19755, quedaron entonces los profesores de primaria y secundaria vinculados con la Nación; textualmente se dijo en esta normativa que «La educación primaria y secundaria oficial será un servicio público a cargo de la Nación [...]».

Como consecuencia de esta disposición, ya no existirían diferencias salariales 4 «Por la cual se decreta el pago de una pensión a un servidor público y sobre jubilación de algunos empleados». 5 «por la cual se nacionaliza la educación primaria y secundaria que oficialmente vienen prestando los departamentos, el Distrito Especial de Bogotá los municipios, las intendencias y comisarías; y se distribuye una participación, se ordenan obras en materia educativa y se dictan otras disposiciones». 9 entre los distintos docentes del sector oficial. Posteriormente, se expidió la Ley 91 de 1989 que en su artículo 15 (ordinal 2º), estableció respecto de pensiones lo siguiente: Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos. Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar esta a cargo total o parcial de la Nación.

B. Para los docentes vinculados a partir del 1º de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1º de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá solo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos

pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional. Las normas transcritas en los párrafos anteriores, permiten concluir que el legislador acabó con el reconocimiento de la pensión gracia, por quedar todos los docentes vinculados con la Nación. Por ello, se sigue el criterio expuesto por la Sala Plena de esta corporación en fallo del 26 de agosto de 1997, en el sentido de que el numeral 2.º del artículo 15 de la Ley 91 de 1989 es de carácter transitorio, para no desconocer los derechos adquiridos en relación con la pensión gracia, en tratándose de los docentes nacionalizados. En efecto, en la aludida providencia el Consejo de Estado sostuvo: [...] La disposición transcrita se refiere de manera exclusiva a aquellos docentes departamentales o regionales y municipales que quedaron comprendidos en el mencionado proceso de nacionalización. A ellos, por habérseles sometido repentinamente a este cambio de tratamiento, se les dio la oportunidad de que se les reconociera la referida pensión, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos y que hubiesen estado vinculados de conformidad con las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, con el aditamento de su compatibilidad ‘[...]con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación’, hecho que modificó la Ley 114 de 1913 para dichos docentes, en cuanto ésta señalaba que no podía disfrutar de la pensión gracia

quien recibiera ‘[...]otra pensión o recompensa de carácter nacional’. [...]

5. La norma pretranscrita, sin duda, regula una situación transitoria, pues su propósito, como se ve, no es otro que el colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 e involucrados, por su labor, en el proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria oficiales.

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6. De lo anterior se desprende que para los docentes nacionalizados que se hayan vinculado después de la fecha a que se acaba de hacer referencia, no existe la posibilidad del reconocimiento de tal pensión, sino de la establecida en el literal B del mismo precepto, o sea la ‘[...]pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año’, que se otorgará por igual a

docentes nacionales o nacionalizados (literal B, No.2, artículo 15 Ib.) hecho que indica que el propósito del legislador fue ponerle fin a la pensión gracia. También, que dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 ‘tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia[...]siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos’. Y por último, que sin la ley 91 de 1989, en especial la norma contenida en el literal A, numeral 2, de su artículo 15, dichos servidores no podrían beneficiarse del reconocimiento de tal pensión, pues habiéndose nacionalizado la educación

primaria y secundaria oficiales, dicha prestación, en realidad, no tendría el carácter de graciosa que inicialmente le asignó la ley6. En relación con la constitucionalidad del artículo 15, numeral 2, literal b), de la Ley 91 de 1989, la Corte Constitucional en sentencia C-84 del 17 de febrero de 1999, expuso: Así mismo, se observa por la Corte que, antes de la ‘nacionalización’ de la educación primaria y secundaria oficial decretada por la Ley 43 de 1975 para ser cumplida en un período de cinco años, es decir hasta el 31 de diciembre de 1980, existían dos categorías de docentes oficiales, a saber: los nacionales, vinculados laboralmente de manera directa al Ministerio de Educación Nacional; y los territoriales, vinculados laboralmente a los departamentos, en nada se oponía a la Constitución entonces en vigor, que existiera para éstos últimos la denominada ‘pensión gracia’, de que trata la Ley 114 de 1913, posteriormente extendida a otros docentes por las leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, como tampoco se opone la prolongación de sus efectos en el tiempo para quienes actualmente la disfrutan, o reunieron los requisitos sustanciales para tener derecho a ella antes del 31 de diciembre de 1980, pues la diversidad de empleados (nación o departamento), permitía, conforme a la Carta, establecer un trato distinto y una excepción al principio general prohibitivo de devengar dos asignaciones del Tesoro Público, situación ésta que resulta igualmente acompasada con la Constitución Política de 1991, pues la norma acusada (artículo 4º, numeral 3º Ley 114 de 1913), en nada vulnera el principio de la

igualdad consagrado por el artículo 13 de la Carta Magna, el cual prohíbe dispensar trato diferente y discriminado ‘por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica’, nada de lo cual ocurre en este caso. La supuesta vulneración al derecho a la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Constitución Política por los apartes de la norma acusada, no existe. En efecto, el legislador, conforme a lo establecido por el artículo 150 de la Constitución Nacional, en ejercicio de la función de ‘hacer las leyes’, que asignaba también al Congreso Nacional el artículo 76 de la Constitución anterior, puede regular lo atinente al régimen prestacional del Magisterio, como efectivamente lo ha hecho. 6 Expediente S-699 del 26 de agosto de 1997, actor: Wilberto Therán Mogollón, Consejero ponente Nicolás Pájaro Peñaranda. 11 La circunstancia de que, en ejercicio de esa función el Congreso Nacional haya preceptuado que la “pensión de gracia” creada por la Ley 114 de 1913 para los maestros oficiales de primaria y extendida luego a otros docentes, sólo se conserve como derecho para quienes estaban vinculados al servicio antes del 1º de enero de 1981 y que no se conceda a los vinculados con posterioridad a esa fecha, no implica desconocimiento de ningún “derecho adquirido”, es decir, no afecta situaciones jurídicas ya consolidadas, sino que se limita, simplemente, a disponer que quienes ingresaron a partir de esa fecha, no tendrán posibilidad de adquirir ese derecho, que constituía una “mera expectativa” la que, precisamente

por serlo, podía, legítimamente, ser suprimida por el legislador, pues a nadie se afecta en un derecho ya radicado en cabeza suya de manera particular y concreta, por una parte; y, por otra, si las situaciones fácticas de quienes ingresaron al Magisterio oficial antes y quienes ingresaron después del 1º de enero de 1981 no son las mismas, es claro, entonces, que por ser disímiles no exigen igualdad de trato, y que, las consideraciones sobre la antigüedad de la vinculación laboral que se tuvieron en cuenta por el Congreso Nacional al expedir la normatividad cuya exequibilidad se cuestiona, son razones que legitiman lo dispuesto por los apartes del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, objeto de la acusación. De manera que para el reconocimiento y pago de la pensión gracia es indispensable acreditar el cumplimiento de la totalidad de los requisitos establecidos en la normativa que la regula; entre los que se encuentran, el haber prestado los servicios como docente en planteles departamentales, distritales o municipales por un término no menor de veinte (20) años y que estuviere vinculado antes del 31 de diciembre de 1980; haber cumplido la edad de cincuenta años; y haberse desempeñado con honradez, consagración y buena conducta. Sobre este último punto, se tiene que el artículo 4 de la Ley 114 de 1913 prescribe que para gozar de la pensión gracia, se debe comprobar, entre otros requisitos, haber observado buena conducta. Esta disposición está prevista en los siguientes términos: Artículo 4. Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el

interesado compruebe: [...]

4. Que observa buena conducta.

Sobre el particular, la Corte Constitucional7 ha señalado que el concepto de buena conducta, para efectos de condicionar el reconocimiento de un derecho, debe ser aplicado en forma objetiva y razonable en consonancia con las demás normas que rigen la situación en concreto, en razón a lo siguiente: 7 Sentencia C-371 de 2002 Magistrado Ponente: Rodrigo Escobar Gil. 12 Los conceptos de buena conducta o de buen comportamiento tienen distintos ámbitos de aplicación y han sido ampliamente utilizados por el legislador (…). Cuando son empleados por el legislador tienen, por lo general, el carácter de lo que la doctrina conoce como conceptos jurídicos indeterminados, esto es, aquellos conceptos de valor o de experiencia utilizados por las leyes y por virtud de los cuales éstas refieren “... una esfera de realidad cuyos límites no aparecen bien precisados en su enunciado.” 8 Lo propio de este tipo de conceptos es que, no obstante su indeterminación, los mismos deben ser precisados en el momento de su aplicación. Y tal concreción no responde a una apreciación discrecional del operador jurídico, sino que se encuadra dentro de los parámetros de valor o de experiencia que han sido incorporados al ordenamiento jurídico y de los cuales el operador jurídico no puede apartarse. En particular, cuando los conceptos jurídicos indeterminados afectan derechos fundamentales, la Corte ha puntualizado que su determinación debe hacerse siempre a la luz de las normas constitucionales y legales que resulten aplicables a tales derechos, y que de la indeterminación legislativa del concepto no puede

derivarse la posibilidad de imponer restricciones injustificadas a los derechos fundamentales, entendiendo por tales restricciones, aquellas que trasciendan los límites que a cada derecho trazan las respectivas normas constitucionales y legales. 9 Agregó la Corte que en estos casos un “...mínimo de justicia material se concreta en el derecho a una decisión suficientemente fundamentada que justifique el sacrificio o la restricción a un derecho fundamental.” 10 Es claro, entonces, que el concepto de “buena conducta”, no obstante su indeterminación, cuando está contenido en una ley, es un concepto jurídico, y que por consiguiente su aplicación no refiere al operador a ámbitos metajurídicos como el de la moral, o extra-jurídicos como el propio de ordenamientos religiosos o privados, cualquiera que sea su naturaleza, sino que debe hacerse a la luz de los valores, los principios y las reglas de derecho contenidas en el ordenamiento y que sirven de fundamento a la institución jurídica en cuya regulación está incorporado el concepto jurídico indeterminado. [...] No obstante que, como se ha dicho, por definición, el concepto de buena conducta contenido en una disposición legal, es un concepto jurídico y como tal su determinación no permite, ni mucho menos impone, la referencia directa a apreciaciones morales y éticas, en la medida en que el operador jurídico no puede apartarse de la manera como tales consideraciones de valor hayan sido plasmadas en el ordenamiento, ello exige, precisamente, que el propio ordenamiento suministre los parámetros para la determinación del concepto. Es claro que ello ocurre así en diversas manifestaciones de la expresión buena conducta o buen comportamiento, tales como la propia de

las relaciones laborales, en las cuales la valoración de la misma se hace a la luz del respectivo reglamento de trabajo; o la buena conducta que resulta exigible de los servidores públicos, que se precisa a partir del respectivo régimen disciplinario; o la buena conducta en los 8 Eduardo García de Enterría, Tomás-Ramón Fernández, Curso de Derecho Administrativo. Ed. Civitas S.A., Madrid, 1986, Tomo I, p. 433. 9 Sentencia T-706 de 1996, Magistrado Ponente: Eduardo Cifuentes Muñoz. 10 Ibidem 13 establecimientos penitenciarios, determinada a partir de los reglamentos y del propósito de permitir la armónica convivencia de la comunidad carcelaria que ellos deben reflejar, etc.”. (Resalta la Sala). 2.4. Caso concreto La entidad accionada en el recurso de apelación alega que la parte actora no es beneficiaria del reconocimiento y pa