CE-SECCION SEGUNDA-15001-23-33-000-2013-00194-01(2874-13)-2016

LEY 1437 DE 2011 - Rechazo de la demanda / RECHAZO DE LA DEMANDACaducidad / CADUCIDAD - TØrmino / NULIDAD DEL ACTO GENERALCaducidad del acto que afect(cid:243) los derechos subjetivos / NUEVA PETICIONPretende revivir los tØrminos de caducidad / PERDIDA DE EJECUTORIEDADFrente a actos que no se han ejecutado Es claro que el acto administrativo particular por medio del cual el demandante fue desvinculado del servicio es el derivado de los decretos expedidos en raz(cid:243)n del Acuerdo 076 de 1996, sin que por el hecho de que este Acuerdo fue declarado nulo esto ello conlleve a la nulidad de los actos que de Øl se derivaron o a retrotraer los efectos ya causados de los mismos, es decir, continœan en firme y se presume su legalidad ya que Østos generaron una situaci(cid:243)n consolidada que debi(cid:243) ser atacada y discutida dentro de los plazos legalmente seæalados para ello. En efecto, si bien el apoderado del demandante manifiesta que no estÆ atacando la legalidad del acto de desvinculaci(cid:243)n, sino del que niega la petici(cid:243)n de su pØrdida de ejecutoriedad, su pretensi(cid:243)n no puede ser resuelta sin determinar la legalidad del acto que lo separ(cid:243) del cargo, que como ya se dijo, sigue vigente y se presume legal. Lo anterior, puesto que pese a que la respuesta a la petici(cid:243)n formulada para hacer efectiva la excepci(cid:243)n de pØrdida de ejecutoriedad pueda considerarse por la

ley como un acto enjuiciable a la luz del art(cid:237)culo 92 de la Ley 1437 de 2011, no es menos cierto que a conforme la teor(cid:237)a de los m(cid:243)viles y finalidades ya enunciada, no puede utilizarse este tipo de recursos legales para revivir tØrminos en relaci(cid:243)n las decisiones de retiro ya ejecutadas y en firme, utilizando para ello el argumento de la declaratoria de nulidad del acto que otorgaba las facultades con las cuales Østas se emitieron. Ello, en la medida en que la figura jur(cid:237)dica solicitada (pØrdida ejecutoriedad por decaimiento del acto administrativo al desaparecer su fundamento de derecho) opera en la prÆctica frente a actos que no se han ejecutado o frente a los que se ejecutan en forma recurrente, continua o a futuro y no frente a aquellos cuya ejecuci(cid:243)n fue instantÆnea, es decir, ocurri(cid:243) en un momento dado y cuya situaci(cid:243)n qued(cid:243) consolidada por no haber sido cuestionada administrativa y/o judicialmente en tØrmino oportuno. En efecto, n(cid:243)tese c(cid:243)mo la norma en comento se encuentra enmarcada dentro del cap(cid:237)tulo de conclusi(cid:243)n del procedimiento administrativo, por ende, la misma no puede operar frente a actuaciones que quedaron finiquitadas hace varios aæos atrÆs, es decir, que en relaci(cid:243)n con los efectos causados es necesario respetar los derechos adquiridos y las situaciones consolidadas antes de la pØrdida de fuerza ejecutoria.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 - ARTICULO 125 NUMERAL 1 / LEY 1437

DE 2011 - ARTICULO 92 / LEY 1437 DE 2011 - ARTICULO 150

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION "A"

Consejero ponente: WILLIAM HERNANDEZ GOMEZ

BogotÆ, D.C., cuatro (04) de febrero de dos mil diecisØis (2016). Radicaci(cid:243)n nœmero: 15001-23-33-000-2013-00194-01(2874-13)

Actor: LEONEL VEGA SANCHEZ

Demandado: MUNICIPIO DE SOGAMOSO - BOYACA

Referencia: CADUCIDAD. DEMANDA DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO

DEL DERECHO. PERDIDA DE FUERZA DE EJECUTORIEDAD DE ACTO

ADMINISTRATIVO.

ASUNTO La Subsecci(cid:243)n A de la Secci(cid:243)n Segunda del Consejo de Estado, decide el recurso de apelaci(cid:243)n formulado por el apoderado del demandante contra el auto proferido el 23 de mayo de 2013 por el Tribunal Administrativo de BoyacÆ con el que rechaz(cid:243) de plano la demanda presente en este asunto, por caducidad. ANTECEDENTES El actor instaur(cid:243) demanda de nulidad y restablecimiento del derecho para que se declare la nulidad del Oficio 120-7576 de noviembre 21 de 2012 suscrito por la Alcaldesa (e) de Sogamoso, mediante la cual se le neg(cid:243) la solicitud de reintegro y

el pago de las acreencias laborales a las que cree tener derecho. A t(cid:237)tulo de restablecimiento del derecho solicita se ordene al Municipio de Sogamoso, reintegrarlo a un cargo de igual o superior jerarqu(cid:237)a al que ven(cid:237)a desempeæando al momento de su retiro, que se declare que no ha existido soluci(cid:243)n de continuidad en la prestaci(cid:243)n del servicio para efectos salariales y prestacionales. As(cid:237) mismo, entre otros, solicita que se condene al pago de salarios, incrementos salariales, primas, vacaciones, cesant(cid:237)as y demÆs prestaciones sociales dejados de percibir desde el retiro hasta su reintegro efectivo. Como subsidiarias, pretende que se declare que los actos administrativos de retiro han perdido fuerza de ejecutoria, y que como consecuencia de lo anterior, se condene al reconocimiento y pago de distintas sumas a t(cid:237)tulo de indemnizaci(cid:243)n, por concepto de salarios y prestaciones sociales dejadas de percibir. Como fundamentos fÆcticos de la demanda expres(cid:243) que el demandante se desempeæ(cid:243) en la planta de personal de la Administraci(cid:243)n Municipal y que a ra(cid:237)z de la restructuraci(cid:243)n administrativa llevada a cabo a con base en el Acuerdo 076 de 17 de diciembre de 1996, se le retir(cid:243) del servicio pœblico. As(cid:237) mismo, que el Tribunal Administrativo de Casanare1 resolvi(cid:243) declarar nulo el citado acuerdo municipal mediante sentencia debidamente ejecutoriada del 10 de

mayo de 2012 y como quiera que los actos administrativos que se dictaron para la reestructuraci(cid:243)n administrativa que implic(cid:243) el retiro del demandante, fueron dictados en ejercicio de las facultades otorgadas por el mencionado Acuerdo, Østos han perdido toda obligatoriedad y efectos, tal como lo solicit(cid:243), siØndole ello negado mediante los actos demandados. Providencia Apelada (folios 40 a 47) El Tribunal Administrativo de BoyacÆ mediante providencia de 23 de mayo de 2013 rechaz(cid:243) de plano la demanda por las siguientes razones. En relaci(cid:243)n al acto demandado, Oficio 120 - 7576 del 21 de noviembre de 2012, indic(cid:243) el a quo que este no fue el que de manera directa dispuso el retiro del servicio del empleado para culminar definitivamente su relaci(cid:243)n jur(cid:237)dico-laboral con la administraci(cid:243)n, as(cid:237) como tampoco tiene el alcance que pretende darle de excepci(cid:243)n de pØrdida de la ejecutoriedad en la forma prevista en el art(cid:237)culo 92 del C(cid:243)digo de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo ya que emerge como respuesta a una solicitud de revocatoria directa claramente improcedente. 1 Dentro del proceso radicado No. 15000-2331-003-2008-00137-00, el cual fue enviado por el Tribunal Administrativo de BoyacÆ por descongesti(cid:243)n al Tribunal Administrativo de Casanare. La declaratoria de nulidad del Acuerdo 076 de 1996, no implica que sean nulos los

actos particulares que se derivan de este, por lo que el acto demandado no tiene un nexo con las pretensiones, ni los hechos de la demanda, ya que para solicitar el reintegro, el pago de salarios y de los demÆs emolumentos, debi(cid:243) demandar el acto particular y concreto con el cual se desvincul(cid:243) al actor del cargo que desempeæaba. Ello, toda vez que si bien el Consejo de Estado ha seæalado que las sentencias de nulidad de un acto administrativo tienen efectos ex tunc, la que recaiga sobre un acto de carÆcter general s(cid:243)lo puede afectar situaciones particulares que no se encuentren consolidadas, es decir, aquellas que al momento de proferirse el fallo se debat(cid:237)an o eran susceptibles de debatirse ante las autoridades administrativas o ente la jurisdicci(cid:243)n contenciosa administrativa. Por el contrario, las situaciones consolidadas no pueden ser afectadas por la decisi(cid:243)n anulatoria en aras a la seguridad jur(cid:237)dica y de la cosa juzgada, en tanto las situaciones particulares no pueden quedar indefinidamente sometidas a la controversia jur(cid:237)dica. Concluye que con la interposici(cid:243)n del derecho de petici(cid:243)n se buscaba revivir tØrminos de una acci(cid:243)n ya caducada y el oficio demandado resultante de la misma, no puede tener el efecto jur(cid:237)dico as(cid:237) pretendido. Recurso de Apelaci(cid:243)n (folios 56 a 58) La parte demandante fundament(cid:243) su desacuerdo con la anterior decisi(cid:243)n en el

hecho de considerar que mediante el presente medio de control se pretende la nulidad de un acto definitivo, que resolvi(cid:243) de fondo su solicitud de pØrdida de fuerza ejecutoria. Enfatiz(cid:243) el demandante que no pretende se revivan tØrminos para buscar la ilegalidad de los actos que lo retiraron del servicio pœblico, sino que la pØrdida de ejecutoria surta efectos indemnizatorios conforme la posibilidad de acumular pretensiones de nulidad y restablecimiento de derecho y reparaci(cid:243)n directa, como se hizo en el escrito de demanda. Para finalizar, el recurrente aleg(cid:243) que no existe caducidad del medio de control, puesto que no se estÆn demandando los actos administrativos de 1997, sino el acto contenido en el Oficio 120-7576 de noviembre 21 de 2012, debiØndose estudiar la caducidad solo respecto de este œltimo. CONSIDERACIONES DE LA SUBSECCION Competencia De conformidad a lo dispuesto en el art(cid:237)culo 150 del C(cid:243)digo de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo2, el Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelaci(cid:243)n interpuesto. De igual modo y en concordancia con el art(cid:237)culo 125 y el numeral 1.” del art(cid:237)culo 243 del C(cid:243)digo de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, la presente decisi(cid:243)n debe adoptarse por la Sala como quiera que con la providencia que se recurri(cid:243), se rechaz(cid:243) la demanda formulada.

Problemas jur(cid:237)dicos En los tØrminos del recurso de apelaci(cid:243)n interpuesto por la parte demandante 2 El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerÆ en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnaci(cid:243)n, as(cid:237) como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelaci(cid:243)n por parte de los tribunales, o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se concedan los extraordinarios de revisi(cid:243)n o de unificaci(cid:243)n de jurisprudencia. corresponde decidir si es procedente o no el rechazo de la demanda de la referencia. De all(cid:237) surge la necesidad de responder lo siguiente: Es demandable el acto mediante el cual se resuelve una petici(cid:243)n para la aplicaci(cid:243)n de la excepci(cid:243)n de pØrdida de ejecutoriedad de un acto administrativo general que ha sido declarado nulo y con base en el cual se retir(cid:243) a un servidor pœblico de una entidad, en cuanto se pretenda con esta petici(cid:243)n el reintegro del empleado con las consecuentes condenas econ(cid:243)micas, si la petici(cid:243)n se presenta luego de haber vencido el tØrmino para demandar la situaci(cid:243)n particular y concreta creada con la supresi(cid:243)n del cargo? Para dar respuesta a lo anterior, la Subsecci(cid:243)n se pronunciarÆ sobre los siguientes

aspectos: i) De la aplicaci(cid:243)n de la excepci(cid:243)n de la pØrdida de ejecutoriedad de los actos administrativos (ii) Caso concreto 1.- De la aplicaci(cid:243)n de la excepci(cid:243)n de la pØrdida de ejecutoriedad de los actos administrativos En los tØrminos del art(cid:237)culo 91 del C(cid:243)digo de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo la fuerza ejecutoria de los actos administrativos es la capacidad de que goza la administraci(cid:243)n para hacer cumplir por s(cid:237) mismo sus propios actos, es decir, que tal cumplimiento no depende de la intervenci(cid:243)n de autoridad distinta a la de la misma administraci(cid:243)n. Debe precisarse que la pØrdida de la fuerza ejecutoria hace relaci(cid:243)n a la imposibilidad de ejecutar los actos propios de la administraci(cid:243)n para cumplir lo ordenado por ella misma. En efecto, en los tØrminos del art(cid:237)culo 92 ib(cid:237)dem, los afectados pueden oponerse a la ejecuci(cid:243)n de un acto administrativo a travØs de la excepci(cid:243)n de pØrdida de ejecutoriedad, lo cual debe realizarse antes de su ejecuci(cid:243)n, o dentro del tØrmino establecido por la Ley para atacar los actos en sede judicial, siempre y cuando la situaci(cid:243)n particular no se encuentre consolidada, de lo contrario no son afectados por la decisi(cid:243)n anulada. Es de seæalar ademÆs que esta jurisdicci(cid:243)n puede pronunciarse sobre la legalidad

de los actos que sufrieron el decaimiento, en raz(cid:243)n a los efectos que se dieron cuando el mismo estuvo vigente, no obstante para que ello ocurra, el acto administrativo de carÆcter particular y concreto debe ser demandado en el tØrmino seæalado por la ley. 2.-Caso Concreto Analizada la situaci(cid:243)n, considera la Subsecci(cid:243)n que las pretensiones enunciadas por el demandante, vistas bajo la teor(cid:237)a de los motivos y las finalidades3, demuestran que el verdadero alcance del medio de control de la referencia no es otro que revivir la posibilidad de controvertir la legalidad de los actos de desvinculaci(cid:243)n laboral proferidos entre diciembre de 1997 y enero de 1998, puesto que la finalidad perseguida por el demandante es obtener el reintegro al cargo que ocupaba en la planta de personal de la Administraci(cid:243)n Municipal de Sogamoso y recibir a t(cid:237)tulo de restablecimiento o indemnizaci(cid:243)n el reconocimiento y pago de las acreencias laborales que eventualmente se generar(cid:237)an a causa de ello. En ese orden de ideas y como quiera que el administrado realmente estÆ interesado en controvertir la legalidad de los actos que declararon su desvinculaci(cid:243)n del ente territorial demandado, se considera que Øste ha debido instaurar la acci(cid:243)n correspondiente contra el o los actos de retiro dentro de la oportunidad procesal pertinente, atendiendo entre otros los criterios jurisprudenciales4 fijados por esta

Corporaci(cid:243)n de tiempo atrÆs. En este sentido, es pertinente reiterar que los efectos de la sentencia proferida en la acci(cid:243)n de nulidad simple a travØs de la cual se anul(cid:243) el Acuerdo No. 076 del 17 de diciembre de 1996, no puede constituir para el demandante el fundamento para revivir tØrminos o plazos que a la luz de nuestro ordenamiento jur(cid:237)dico ya se encuentran precluidos por tanto, pretender debatir una situaci(cid:243)n jur(cid:237)dica que se consolid(cid:243) hace 19 aæos, estÆ en contrav(cid:237)a del principio universal de la seguridad jur(cid:237)dica. 3 Es decir estudiada desde la perspectiva de los motivos determinantes de la acci(cid:243)n y los elementos para identificar jur(cid:237)dicamente y calificar la procedencia de la pretensi(cid:243)n. 4 Consejo De Estado. Sala De Lo Contencioso Administrativo. Secci(cid:243)n Segunda - Subsección “A”. Consejero Ponente: Gustavo Eduardo G(cid:243)mez Aranguren. BogotÆ, D.C. dieciocho (18) de febrero de dos mil diez (2010). EXPEDIENTE No 250002325000200110589 01 (1712-08). En efecto, esta Corporaci(cid:243)n, respecto de la declaratoria de nulidad del acto general y sus efectos, ha manifestado que: “(…) la declaratoria de nulidad del acto que sirvió de base para emitir la resoluci(cid:243)n que afect(cid:243) particularmente a la parte actora, no puede revivir tØrminos mÆs que precluidos para intentar la demanda de nulidad y

restablecimiento del derecho. Como bien lo ha expresado esta Secci(cid:243)n en casos anÆlogos al del sub lite, la nulidad que se declara, no restablece automÆticamente derechos particulares, por cuanto cada determinaci(cid:243)n de alcance particular que haya adoptado la administraci(cid:243)n, mantiene su presunci(cid:243)n de legalidad, la cual solo puede ser desvirtuada por sentencia judicial, amØn de lo cual debe afirmarse que la nulidad de un acto general se produce para el mantenimiento de la legalidad abstracta y la de un acto particular, para el resarcimiento de un derecho subjetivo. Por esta simple raz(cid:243)n, no es procedente interpretar que el tØrmino de caducidad haya de contarse a partir de la nulidad del acto general.”.5 En otra oportunidad la jurisprudencia de esta Corporaci(cid:243)n6 seæal(cid:243) que: En vista de que el demandante esper(cid:243) hasta la declaratoria de nulidad del acto general, esto es del Acuerdo 076 de 1997, para iniciar el proceso contencioso para solicitar su reintegro, el mismo resulta improcedente. Por ello no es posible que el actor eleve una nueva solicitud para revivir tØrminos ya caducados, porque como se mencion(cid:243) anteriormente, los derechos laborales del señor “…” fueron lesionados en el mismo momento en que fue retirado del servicio, esto es, entre los aæos 1997 y 1998. Reitera la Sala que en el caso concreto no existe una relaci(cid:243)n o nexo entre las pretensiones del medio de control y el acto administrativo atacado ya que este no fue el que lo separ(cid:243) de su cargo, y solo la declaratoria de ilegalidad del

acto desvinculaci(cid:243)n (expedido a finales de 1997 e inicios de 1998) puede conllevar su reintegro a t(cid:237)tulo de restablecimiento del derecho. As(cid:237) las cosas, es claro que el acto administrativo particular por medio del cual el demandante fue desvinculado del servicio es el derivado de los decretos expedidos en raz(cid:243)n del Acuerdo 076 de 1996, sin que por el hecho de que este Acuerdo fue declarado nulo esto ello conlleve a la nulidad de los actos que de Øl se derivaron o a retrotraer los efectos ya causados de los mismos, es decir, continœan en firme y se presume su legalidad ya que Østos generaron una situaci(cid:243)n consolidada que debi(cid:243) ser atacada y discutida dentro de los plazos legalmente seæalados para ello. 5 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Secci(cid:243)n Segunda, providencia de 5 de diciembre de 2002, expediente 38752002, Consejero Ponente doctor NicolÆs PÆjaro Peæaranda. 6 Consejo De Estado Sala De Lo Contencioso Administrativo. Secci(cid:243)n Segunda – Subsección “A”. Consejero Ponente: Luis Rafael Vergara Quintero. Bogotá. D.C., diecinueve (19) de febrero de dos mil quince (2015). RADICADO NO: 15001-23-33-000-2013-00217-01. N(cid:218)MERO INTERNO: 2412-2013. En efecto, si bien el apoderado del demandante manifiesta que no estÆ atacando la legalidad del acto de desvinculaci(cid:243)n, sino del que niega la petici(cid:243)n de su pØrdida

de ejecutoriedad, su pretensi(cid:243)n no puede ser resuelta sin determinar la legalidad del acto que lo separ(cid:243) del cargo, que como ya se dijo, sigue vigente y se presume legal. Lo anterior, puesto que pese a que la respuesta a la petici(cid:243)n formulada para hacer efectiva la excepci(cid:243)n de pØrdida de ejecutoriedad pueda considerarse por la ley como un acto enjuiciable a la luz del art(cid:237)culo 92 de la Ley 1437 de 2011, no es menos cierto que a conforme la teor(cid:237)a de los m(cid:243)viles y finalidades ya enunciada, no puede utilizarse este tipo de recursos legales para revivir tØrminos en relaci(cid:243)n las decisiones de retiro ya ejecutadas y en firme, utilizando para ello el argumento de la declaratoria de nulidad del acto que otorgaba las facultades con las cuales Østas se emitieron. Ello, en la medida en que la figura jur(cid:237)dica solicitada (pØrdida ejecutoriedad por decaimiento del acto administrativo al desaparecer su fundamento de derecho) opera en la prÆctica frente a actos que no se han ejecutado o frente a los que se ejecutan en forma recurrente, continua o a futuro y no frente a aquellos cuya ejecuci(cid:243)n fue instantÆnea, es decir, ocurri(cid:243) en un momento dado y cuya situaci(cid:243)n qued(cid:243) consolidada por no haber sido cuestionada administrativa y/o judicialmente en tØrmino oportuno. En efecto, n(cid:243)tese c(cid:243)mo la norma en comento se encuentra enmarcada dentro del cap(cid:237)tulo de conclusi(cid:243)n del procedimiento administrativo, por ende, la misma no

puede operar frente a actuaciones que quedaron finiquitadas hace varios aæos atrÆs, es decir, que en relaci(cid:243)n con los efectos causados es necesario respetar los derechos adquiridos y las situaciones consolidadas antes de la pØrdida de fuerza ejecutoria7. Es decir, que s(cid:243)lo las situaciones no definidas son afectadas por la decisi(cid:243)n anulatoria ya sea porque aœn no se hubieran ejecutado o porque se encontraban en discusi(cid:243)n en sede administrativa o fueran objeto de demanda en sede judicial al momento de la misma. 7 ARBOLEDA PERDOMO Enrique JosØ, Comentarios al Nuevo c(cid:243)digo de procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, ley 1437 de 2011, pagina134, Editorial legis Primera Edici(cid:243)n 2011. Conclusi(cid:243)n En virtud a las consideraciones atrÆs expuestas, la Subsecci(cid:243)n confirmarÆ el auto recurrido en la medida en que para los efectos pretendidos, el acto enjuiciado no es susceptible de control judicial y frente a aquellos actos que afectaron la situaci(cid:243)n particular y concreta del demandante, ha operado el fen(cid:243)meno de caducidad, por lo que ser(cid:237)a inocuo ordenar una adecuaci(cid:243)n de la demanda frente a ellos. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Secci(cid:243)n Segunda, Subsecci(cid:243)n A, RESUELVE Primero: Confirmar la providencia de 23 de mayo de 2013 proferida por el Tribunal Administrativo de BoyacÆ con el que se rechaz(cid:243) la demanda de nulidad y

restablecimiento del derecho interpuesta por el seæor Leonel Vega SÆnchez contra el Municipio de Sogamoso (BoyacÆ).

Segundo: Háganse las anotaciones correspondientes en el programa “Justicia Siglo XXI” y ejecutoriada esta providencia DEV(cid:218)ELVASE el expediente al Tribunal de origen.

Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesi(cid:243)n celebrada en la fecha.

NOTIF˝QUESE Y C(cid:218)MPLASE.

WILLIAM HERN`NDEZ G(cid:211)MEZ GABRIEL VALBUENA HERN`NDEZ

LUIS RAFAEL VERGARA QUINTERO

(En comisi(cid:243)n) Relator(cid:237)a: JORM/Lmr.