CE-SECCION SEGUNDA-15001-23-33-000-2014-00175-01(3791-15)-2019

PROCESO DISCIPLINARIO / CONTROL JUDICIAL INTEGRAL DE LOS ACTOS

SANCIONATORIOS DE LA ADMINISTRACIÓN / PRINCIPIO DE

PROPORCIONALIDAD DE LA SANCIÓN / VALORACIÓN DE LA PRUEBA /

DEFECTO FÁCTICO / FALSA MOTIVACIÓN DE LAS SANCIONES

DISCIPLINARIAS / CONDENA EN COSTAS

[E]l control que debe ejercer el juez administrativo sobre los actos de la administración que sean de carácter disciplinario, debe ser un control integral; en la medida en que la actividad de este juez «supera el denominado control de legalidad, para en su lugar hacer un juicio sustancial sobre el acto administrativo sancionador, el cual se realiza a la luz del ordenamiento constitucional y legal, orientado por el prisma de los derechos fundamentales». Ese juicio integral supone, en cuanto a las causales de nulidad, que el juez, en virtud de la primacía del derecho sustancial, puede y debe examinar causales conexas con derechos fundamentales a fin de optimizar la tutela judicial efectiva. Respecto a la valoración de las probanzas recaudadas en el disciplinario, el aludido juicio integral lo habilita para estudiar la legalidad, pertinencia y conducencia de las pruebas que soportan la imposición de la sanción disciplinaria, porque solo a partir de su objetiva y razonable ponderación, se puede colegir si el acto disciplinario se encuentra debidamente motivado. Con relación a los principios rectores de la ley disciplinaria, el juez está facultado para examinar el estricto cumplimiento de todos y cada y uno de ellos dentro la actuación sancionatoria. Acerca del principio de proporcionalidad, de que trata el artículo 18 de la Ley 734 de 2002, referido a que

la sanción disciplinaria debe corresponder a la gravedad de la falta cometida y a la graduación prevista en la ley, cuando el juicio de proporcionalidad de la sanción sea parte de la decisión judicial, el juez puede, según lo ordenan el artículo 170 del CCA y el inciso 3 del artículo 187 del CPACA, estatuir disposiciones nuevas en reemplazo de las acusadas y modificar o reformar estas. En cuanto a la ilicitud sustancial, el juez está autorizado para realizar el análisis de racionalidad, razonabilidad y/o proporcionalidad respecto de la misma, al punto que, si el asunto lo exige, puede valorar los argumentos que sustenten la afectación sustancial del deber funcional y las justificaciones expuestas por el disciplinado. […] La jurisprudencia constitucional ha precisado de forma reiterada que el defecto fáctico tiene lugar «cuando resulta evidente que el apoyo probatorio en que se basó el juez para aplicar una determinada norma es absolutamente inadecuado [...]». […] [L]a negativa en la introducción de los testimonios que señala el demandante en la apelación fue producto de su propia actuación y no la del a quo, toda vez que: (i) solicitó los testimonios para que se pronunciaran sobre los perjuicios morales producto de la sanción impuesta y no para ratificar los documentos aportados como lo aseguró en el recurso de apelación, (ii) desistió precisamente de esa pretensión, es decir, se quedó sin fundamento la práctica de los mismos y (iii) no compareció a la audiencia de pruebas donde se resolvería sobre ese asunto, en consecuencia, se descartará este argumento contra la providencia de primera

instancia. […] Con respecto a la revisión judicial de la falsa motivación de un acto administrativo, la jurisprudencia ha señalado que quien aduce que se ha presentado dicha causal «tiene la carga de la prueba, es decir, de demostrar la falsedad o inexactitud en los motivos que explícita o implícitamente sustentan el acto administrativo respectivo, habida cuenta de la presunción de legalidad de que se hallan revestidos los actos administrativos». […] (i) la falsa motivación puede estructurarse cuando en las consideraciones de hecho o de derecho que contiene el acto, se incurre en un error de hecho o de derecho, ya sea porque los hechos aducidos en la decisión son inexistentes o, cuando existiendo éstos son calificados erradamente desde el punto de vista jurídico, y (ii) quien impugna un acto administrativo bajo el argumento de encontrarse falsamente motivado, tiene la carga probatoria (onus probandi) de demostrarlo, dado que sobre los actos de la administración gravita una presunción de legalidad que debe ser desvirtuada por quien pretenda impugnarlos. […] [L]os elementos indispensables para que se configure la falsa motivación son los siguientes: (a) la existencia de un acto administrativo motivado total o parcialmente, pues de otra manera estaríamos frente a una causal de anulación distinta; (b) la existencia de una evidente divergencia entre la realidad fáctica y jurídica que induce a la producción del acto y los motivos argüidos o tomados como fuente por la administración pública o la calificación de los hechos, y (c) la efectiva demostración por parte del demandante del hecho de que el acto administrativo se encuentra falsamente motivado. […] de

conformidad con el numeral 8 del artículo 365 del Código General del Proceso, no se condenará a la parte recurrente en costas de segunda instancia, toda vez que aunque el recurso de apelación le fue desfavorable, no se comprobó la causación de las mismas, dado que parte demandada no ejerció actuación en esta instancia.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN “A”

Consejero ponente: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ

Bogotá D. C., siete (7) de noviembre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 15001-23-33-000-2014-00175-01(3791-15)

Actor: EDWIN YALIÁN ALARCÓN ÁVILA

Demandado: PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN

Referencia: MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL

DERECHO. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA. LEY 1437 DE 2011

ASUNTO Conoce la Sala de Subsección del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 30 de julio de 2015 proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá que negó las pretensiones de la demanda.

I. ANTECEDENTES

1. LA DEMANDA 1.1. Pretensiones1 1 Folios 3 a 4 del expediente.

El señor EDWIN YALIÁN ALARCÓN ÁVILA, a través de apoderado y en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso

Administrativo, demandó a la NACIÓN – PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN, el reconocimiento de las siguientes declaraciones y condenas: (i).- La nulidad de los actos administrativos sancionatorios contenidos en las Resoluciones del 12 de diciembre de 2012 y del 24 de junio de 2013 , a través de las cuales la Procuraduría Provincial de Chiquinquirá y la Procuraduría Regional de Boyacá, respectivamente, lo suspendieron por dos (2) meses del cargo de Personero del Municipio de Tinjacá (Boyacá), convertibles en salarios. (ii).- Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho solicitó condenar a la Procuraduría General de la Nación a pagar por concepto de perjuicios el equivalente a 100 s.m.l.m.v., y las costas y agencias en derecho que se causen en el presente proceso. 1.2. Fundamentos fácticos2 Los fundamentos fácticos relevantes del caso son los siguientes: (i) El señor EDWIN YALIÁN ALARCÓN ÁVILA se desempeñó como personero municipal de Tinjacá (Boyacá) desde el 1 de septiembre de 2010 hasta el 29 de febrero de 2012. (ii) Durante el tiempo que estuvo en el cargo de Personero, profirió más de treinta resoluciones mediante las cuales ordenó el pago de sumas de dinero sin ninguna objeción. (iii) En el mes de febrero de 2012, profirió la Resolución número 011 del 29 de febrero de 2012, por medio de la cual ordenó el pago de prestaciones sociales a su favor, previa solicitud por escrito, con un mes de anticipación, a la Secretaría de

Hacienda para que expidiera el certificado de disponibilidad presupuestal. (iv) El 3 de octubre de 2012, mediante requerimiento número 1042, el Procurador Provincial de Chiquinquirá requirió al Personero de Tinjacá un informe sobre el pago de la suma ordenada en la Resolución citada, razón por la cual el personero 2 Folios 4 a 5 del expediente. solicitó al secretario de hacienda rendir un informe pormenorizado de la situación actual de la personería. (v). Con ocasión de dicha solicitud, el 25 de marzo de 2012, el Secretario de Hacienda de Tinjacá presentó un informe en donde no hizo alusión alguna a la omisión del certificado de disponibilidad presupuestal como requisito previo para la expedición de la Resolución 011 del 29 de febrero de 2012. (vi) Transcurridos más de ochos meses, el actual Personero de Tinjacá, presentó queja disciplinaria contra el señor EDWIN YALIÁN ALARCÓN ÁVILA, la cual generó las decisiones sancionatorias que se demandan: las Resoluciones del 12 de diciembre de 2012 y 24 de junio de 2013, a través de las cuales la Procuraduría Provincial de Chiquinquirá y la Procuraduría Regional de Boyacá, respectivamente, lo suspendieron por dos (2) meses del cargo de Personero del Municipio de Tinjacá (Boyacá), convertibles en salarios. (vii) Refiere la demanda que el periodo que duró la investigación, las denuncias injustas e ilegales y la negación del pago de las prestaciones sociales a que tiene derecho causaron en él un perjuicio moral que avaluó en 100 SMLMV.

1.3. Normas violadas y concepto de violación3 Como concepto de violación, el demandante planteó los siguientes cargos en contra de los actos administrativos demandados: .- Primer cargo. Violación de los derechos a la igualdad, debido proceso, defensa y contradicción: indicó que los principios de responsabilidad y confianza no se predicaron en igualdad de condiciones a cualquier otro funcionario público porque se impusieron cargas y funciones que no tenía el deber legal de asumir. Asimismo, manifestó que se negó el derecho que tenía a demostrar que no era responsable de la conducta disciplinada pues se ignoraron las pruebas que aportó tales como el documento que allegó relacionado con la expedición del certificado de disponibilidad presupuestal que fue declarado extemporáneo. De igual forma resaltó, que en el recurso de apelación solicitó la práctica de las pruebas a las cuales en primera instancia no se hizo referencia; sin embargo, el 3 Folios 6 a 10 del expediente. operador disciplinario ratificó la declaratoria de extemporaneidad lo cual desconoció sus derechos de defensa y contradicción. .- Segundo cargo. Defecto procedimental por falta de defensa técnica: argumentó que los actos administrativos demandados incurren en un defecto procedimental toda vez que durante el proceso disciplinario se designó abogado defensor el 8 de noviembre de 2012 y se profirió oficio para que se posesionara el 9 de noviembre de 2012, no obstante, éste solo tomó posesión hasta el 8 de noviembre de 2013. Igualmente, alegó que el abogado de oficio dijo que la queja presentada en su contra era cierta, argumentó que utilizó el Procurador Provincial de Chiquinquirá

para sustentar la decisión disciplinaria de primera instancia que hoy se discute. .- Tercer cargo. Desconocimiento del principio de legalidad: manifestó que las decisiones disciplinarias desconocieron el principio de legalidad porque se sustentaron en el Decreto 111 de 1996 que es de carácter nacional relativo al manejo correcto que se le debe dar al Presupuesto General de la Nación, de modo que no puede ser aplicado a entidades territoriales como erróneamente lo hizo la entidad demandada, y que en todo caso, de acuerdo con el artículo 16 del Decreto 1223 de 1993, el numeral 6 del artículo 313 de la Constitución Política y el numeral 3 del artículo 97 de la Ley 136 de 1994, la falta previa de expedición del certificado de disponibilidad presupuestal no afecta la legalidad del acto administrativo. Adicional a lo anterior, adujo que las decisiones sancionatorias obviaron el principio referido puesto que se fundamentaron en jurisprudencia de la Sección Tercera del Consejo de Estado sobre asuntos contractuales, que era inaplicable por cuando su caso se trata de prestaciones sociales. .- Cuarto cargo. Falta de apreciación de las pruebas: sostuvo que en las decisiones censuradas solo se tuvieron en cuenta las pruebas allegadas con la queja disciplinaria y se descartaron las que él aportó, de tal manera que no contó con la oportunidad de controvertirlas.

2. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA La Procuraduría General de la Nación4, solicitó negar las pretensiones de la demanda con fundamento en los argumentos manifestados a continuación: En relación con el primer cargo expuesto en la demanda, detalló las actuaciones

que se surtieron en el proceso disciplinario y la defensa técnica que asistió al demandante para concluir que se le garantizó el derecho de defensa y debido proceso. De igual manera, aseguró que se realizó un estudio minucioso del material probatorio de acuerdo con el cual se demostró la responsabilidad disciplinaria a cargo del señor EDWIN YALIÁN ALARCÓN ÁVILA. En otros términos, afirmó que actuó al amparo normativo que regula la actuación procesal disciplinaria, fundamentó sus decisiones en el material probatorio debidamente decretado e incorporado al expediente, dio trámite y resolución a cada una de las peticiones jurídicas presentadas por los sujetos procesales y comunicó oportunamente de todas las etapas del proceso, motivo por el cual no se presentó ninguna de las irregularidades alegadas por el demandante. Sobre el segundo cargo, resaltó que la defensa técnica fue garantizada desde el momento en que se notificó el auto que ordenó adelantar el procedimiento especial y se citó a la audiencia, de tal manera que el derecho de defensa del disciplinado se efectivizó desde el 8 de noviembre de 2012, día en el que fue designada la abogada titulada LADY MARCELA PÁEZ VALDERRAMA, quien en esa misma fecha tomó posesión de su cargo. Corolario de lo anterior, expresó que la profesional del derecho defendió los intereses del demandante dentro del proceso, requirió pruebas de descargos, presentó alegatos de conclusión e interpuso recurso de apelación contra la decisión de primera instancia desfavorable a los intereses de su representado, que posteriormente fue sustentado por su defensor de confianza, de tal manera que se

encuentra acreditado que el señor EDWIN YALIÁN ALARCÓN ÁVILA sí contó con una defensa técnica. Respecto al tercer cargo, sobre el desconocimiento del principio de legalidad, señaló que lo pretendido por el demandante es revivir un debate jurídico concluido en el trámite del proceso disciplinario, sin embargo, explicó que el Decreto 111 de 1996 es una norma de carácter general aplicable en todas las entidades, incluida 4 Folios 131 a148 del expediente. la Personería Municipal de Tinjacá, pues constituye el marco jurídico de los actos presupuestales. Asimismo, aclaró que nunca fue objeto de debate la legalidad o ilegalidad de la Resolución 111 del 29 de febrero de 2012 sino que el asunto se centró sobre la carencia del certificado de disponibilidad previo a su expedición que fue la actuación que configuró la falta disciplinaria endilgada al demandante. Finalmente, en relación con el cuarto cargo, manifestó que de acuerdo con el artículo 128 de la Ley 734 de 2002, las decisiones disciplinarias cuestionadas se fundamentaron en las pruebas legalmente incorporadas y el señor EDWIN YALIÁN ALARCÓN ÁVILA tuvo en todo momento la oportunidad de controvertirlas.

3. AUDIENCIA INICIAL El 27 de marzo de 2015, el Tribunal Administrativo de Boyacá, celebró audiencia inicial5 en la que resolvió (i) reconocer personería al señor EDWIN YALIÁN ALARCÓN ÁVILA para actuar en nombre propio, (ii) declarar que dentro de las pretensiones de la demanda se encuentra incluida la de dejar sin efectos la sanción impuesta en los actos demandados, (iii) declarar la inexistencia de

excepciones previas o de oficio, (iv) fijar el litigio en los siguientes términos: «¿Hay lugar a declarar la nulidad de los actos demandados e invalidar la sanción disciplinaria que obra en ellos, por la presunta violación al debido proceso en la modalidad de: i) violación al régimen probatorio. ii) falta de defensa técnica, iii) desconocimiento del principio de legalidad, y iv) falta de apreciación de la prueba favorable, aducida por el demandante, o por el contrario, se debe indicar que la expedición de los mismos se encuentra ajustada a la normativa en que se fundan? […] ¿Si existió disponibilidad presupuestal previa para expedir la Resolución 110(sic) de 29 de febrero de 2012? […] ¿La defensora de oficio ejerció la defensa técnica dentro del proceso disciplinario de manera idónea? […] ¿Si se notificaron legalmente los autos de apertura de investigación y de formulación de cargos por parte de la Procuraduría Provincial de Chiquinquirá?»6 (v) declarar fallida la conciliación y (vi) decretar pruebas. 5 Folios 472 a 477 del expediente. 6 Folio 475 del expediente.

4. LA SENTENCIA APELADA7

El 30 de julio de 2015, el Tribunal Administrativo de Boyacá, decidió negar las pretensiones de la demanda presentada por el señor EDWIN YALIÁN ALARCÓN ÁVILA con sustento en los siguientes argumentos: (i).- De la existencia del certificado de disponibilidad presupuestal previo a la emisión de la Resolución No. 011 de 2012, mediante la cual se reconoce una

cuenta. La prueba a través de la cual la defensora de oficio pretendía acreditar la existencia del certificado de disponibilidad presupuestal fue una declaración juramentada extraproceso rendida supuestamente por la señora BEATRIZ GUTIÉRREZ APONTE, en la cual señaló que para la fecha en que desempeñaba el cargo de Secretaria de Hacienda del Municipio de Tinjacá, el 29 de febrero de 2012, fue expedido el certificado de disponibilidad presupuestal para cubrir la liquidación de prestaciones del Personero EDWIN YALIÁN ÁVILA, por la suma de $3.963.654, el cual, dijo, reposa en las instalaciones de la entidad, sin embargo, fue allegada en la etapa de alegatos finales, sin el cumplimiento de los requisitos del artículo 425 de la Ley 906 de 2004 para ser considerada como un documento auténtico y anuncia el extrañado certificado que nunca se aportó y cuyo contenido es contrario a lo oficialmente certificado por la Secretaría de Hacienda del Municipio de Tinjacá. (ii).- Defensa técnica. Idoneidad de la defensora de oficio. No existió irregularidad en el proceso de designación y nombramiento de defensor de oficio por parte de la Procuraduría Provincial de Chiquinquirá porque el edicto emplazatorio a que hace mención el demandante estuvo fijado por el término de dos días que empezaron a correr desde el 6 de noviembre de 2012 a las 8:00 am y culminó a las 6:00 pm del 7 de noviembre de 2012, y la posesión de la abogada ocurrió al día siguiente, el 8 de noviembre de 2012, de acuerdo con lo dispuesto

en el artículo 186 de la Ley 734 de 2003. La defensora de oficio designada, cumplió el encargo conforme lo exigió el ejercicio de la profesión, asistió a las audiencias, intervino en ellas, propuso los recursos procedentes contra las decisiones adoptadas al interior del proceso, requirió pruebas y presentó las alegaciones respectivas, es decir, su gestión fue competente desde su posesión hasta cuando fue relevada del cargo. 7 Folios 497 a 517 del expediente. (iii). Notificación de los actos de apertura, la formulación de cargos dentro del proceso disciplinario y la nulidad propuesta. El trámite de notificación de los actos de apertura, la formulación de cargos y la nulidad propuesta dentro del proceso disciplinario se surtió según lo dispuesto en la norma sin que pudiera evidenciarse ningún vicio por indebida notificación, circunstancia con la que además el investigado se mostró conforme puesto que no demostró que hubiera realizado ninguna manifestación sobre el asunto luego de su vinculación a las diligencias. (iv). Cambio de radicación del proceso disciplinario. A la solicitud de cambio de radicación del proceso realizada por inconvenientes con los funcionarios de la Procuraduría Provincial de Chiquinquirá se le dio el trámite señalado en la norma, dispuesto en el artículo 77 del Decreto 262 de 2000, esto es, fue enviada por esa Procuraduría Provincial mediante oficio No. 1550-2012 del 23 de noviembre de 2012 al Despacho del Procurador General de la Nación para que este decidiera, sin que tal situación generara la vulneración de los derechos del actor. En tal sentido, consideró el a quo que dicha solicitud no interrumpía el trámite del

proceso disciplinario. (v). Debido proceso, violación del régimen probatorio, falta de apreciación de la prueba favorable y principio de legalidad. En las dos instancias se analizaron los medios de prueba legales y oportunamente aportados, los cuales fueron valorados de forma integral por los operados disciplinarios en aplicación de las reglas de la sana crítica. (vi). Vulneración del principio de legalidad. La Procuraduría realizó el estudio de tipicidad propio de esa clase de procesos sin que se advierta desconocimiento del principio de legalidad pues por el contrario al examinar los aspectos propios de la conducta objeto de juicio de reproche se estudiaron todos los elementos normativos aplicables al caso. El trámite del proceso disciplinario era la oportunidad para que el demandante expusiera las apreciaciones que realiza en el acápite que denominó “desconocimiento del principio de legalidad” en el que considera que el sustento de la sanción fueron aspectos presupuestales de tal manera que no hay lugar a traer tal argumento en sede judicial de forma extemporánea. No puede obviarse que el deber que desatendió el señor EDWIN YALIÁN ALARCÓN ÁVILA fue la existencia previa del CDP, cuya obligación se encuentra contemplada en artículo 71 del Decreto 111 de 1996, de tal manera que era necesario señalar esa norma como sustento de la sanción.

5. EL RECURSO DE APELACIÓN La parte demandante presentó recurso de apelación8 contra la decisión de primera instancia en el que manifestó su inconformidad respecto a los siguientes puntos: .- El juez de primera instancia incurrió en un defecto fáctico porque le negó la

práctica de unas pruebas testimoniales las cuales eran conducentes, pertinentes y fueron requeridas oportunamente, en contra de las que el demandado no tuvo objeción y que ratificarían las pruebas documentales aportadas con la demanda. .- El Tribunal Administrativo de Boyacá y los operadores disciplinarios transgredieron su derecho de defensa porque no tuvieron en cuenta la declaración extra juicio y la solicitud de CDP que aportó en los dos procesos y que demuestran que en su calidad de servidor público, en ejercicio de sus funciones y de buena fe, requirió el certificado de disponibilidad presupuestal a la entidad competente de expedir el mismo –cuya labor no recaía en élantes de proferir la Resolución No. 011 de 2012. Documentos que no fueron tachados de falsos por la demandada y gozan de absoluta autenticidad de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 251, 253 y 268 del Código de Procedimiento Civil. .- Los actos administrativos sancionatorios se encuentran viciados de nulidad por falsa motivación toda vez que fueron producto del desconocimiento del precedente judicial establecido por la Corte Constitucional en sentencias T-206 de 1997, T216 de 2002 y C-428 de 1997, según las cuales el CDP solo es necesario para efectuar el pago de la obligación de tal manera que no existió ilicitud sustancial ni antijuridicidad de la conducta.

6. ALEGATOS DE SEGUNDA INSTANCIA La parte demandante, guardó silencio en esta etapa del proceso. 8 Folios 524 a 527 del expediente.

La parte demandada, no se pronunció (f.545).

7. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO

El representante del Ministerio Público ante esta Corporación no profirió concepto en el asunto de la referencia.

II. CONSIDERACIONES

1. Competencia De conformidad con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto y según lo dispuesto en el artículo 328 del Código General del Proceso, la competencia del juez de segunda instancia está circunscrita a los argumentos expuestos por el apelante. No obstante, en caso de que ambas partes hayan apelado la sentencia, el superior resolverá sin limitaciones.

Por tanto, como quiera que en el presente asunto apeló solo una de las partes, la Sala de Subsección podrá conocer únicamente lo referente a los motivos que sustentaron la alzada.

2. Problemas jurídicos De acuerdo con los motivos de inconformidad expuestos en el recurso de apelación, le corresponde a la Sala de Subsección resolver los siguientes interrogantes: i. ¿La sentencia de primera instancia proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá incurrió en un defecto fáctico porque negó la práctica de unas pruebas solicitadas por el demandante? ii. ¿Tanto el juez de primera instancia como el operador disciplinario incurrieron en una vulneración del derecho de defensa del demandante al desconocer la declaración extra juicio y la solicitud de CDP que aportó en el presente proceso y en el trámite de la actuación disciplinaria? iii.¿Los actos administrativos demandados incurren en una falsa motivación por desconocimiento del precedente judicial?

Para resolver el problema jurídico planteado, la Sala desarrollará el siguiente orden metodológico (i) el control del juez contencioso administrativo a los actos

disciplinarios, (ii) análisis del caso concreto.

3. Marco normativo y jurisprudencial. 3.1. El juez contencioso administrativo y los actos administrativos de carácter disciplinario.

Inicialmente, con el fin de decidir esta controversia, es pertinente hacer alusión al alcance del juicio de legalidad que el juez administrativo debe adelantar respecto de los actos administrativos de carácter disciplinario. Al respecto, destaca la Sala que de conformidad con la sentencia de unificación de 9 de agosto de 20169 proferida por la Sala Plena de esta corporación, el control que debe ejercer el juez administrativo sobre los actos de la administración que sean de carácter disciplinario, debe ser un control integral; en la medida en que la actividad de este juez «supera el denominado control de legalidad, para en su lugar hacer un juicio sustancial sobre el acto administrativo sancionador, el cual se realiza a la luz del ordenamiento constitucional y legal, orientado por el prisma de los derechos fundamentales»10. 9 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 9 de agosto de 2016, radicado 1220-2011, demandante: Piedad Esneda Córdoba Ruíz, demandada: Nación, Procuraduría General de la Nación. 10 Lo anterior supone tal como se considera en esta decisión, que «1) La competencia del juez administrativo es plena, sin “deferencia especial” respecto de las decisiones adoptadas por los titulares de la acción disciplinaria. 2) La presunción de legalidad del acto administrativo sancionatorio es similar a la de cualquier acto administrativo. 3) La existencia de un procedimiento disciplinario extensamente regulado por la ley, de

ningún modo restringe el control judicial. 4) La interpretación normativa y la valoración probatoria hecha en sede disciplinaria, es controlable judicialmente en el marco que impone la Constitución y la ley. 5) Las irregularidades del trámite procesal, serán valoradas por el juez de lo contencioso administrativo, bajo el amparo de la independencia e imparcialidad que lo caracteriza. 6) El juez de lo contencioso administrativo no sólo es de control de la legalidad, sino también garante de los derechos. 7) El control judicial integral involucra todos los principios que rigen la acción disciplinaria. 8) El juez de lo contencioso administrativo es garante de la tutela judicial efectiva». Ese juicio integral supone, en cuanto a las causales de nulidad, que el juez, en virtud de la primacía del derecho sustancial, puede y debe examinar causales conexas con derechos fundamentales a fin de optimizar la tutela judicial efectiva. Respecto a la valoración de las probanzas recaudadas en el disciplinario, el aludido juicio integral lo habilita para estudiar la legalidad, pertinencia y conducencia de las pruebas que soportan la imposición de la sanción disciplinaria, porque solo a partir de su objetiva y razonable ponderación, se puede colegir si el acto disciplinario se encuentra debidamente motivado. Con relación a los principios rectores de la ley disciplinaria, el juez está facultado para examinar el estricto cumplimiento de todos y cada y uno de ellos dentro la actuación sancionatoria11. Acerca del principio de proporcionalidad, de que trata el artículo 18 de la Ley 734

de 2002, referido a que la sanción disciplinaria debe corresponder a la gravedad de la falta cometida y a la graduación prevista en la ley, cuando el juicio de proporcionalidad de la sanción sea parte de la decisión judicial, el juez puede, según lo ordenan el artículo 170 del CCA12 y el inciso 3 del artículo 187 del CPACA13, estatuir disposiciones nuevas en reemplazo de las acusadas y modificar o reformar estas14. 11 La Ley 734 de 2002 en los artículos 4 a 21 contempla los principios de legalidad, ilicitud sustancial, debido proceso, reconocimiento de la dignidad humana, presunción de inocencia, celeridad, culpabilidad, favorabilidad, igualdad, función de la sanción disciplinaria, derecho a la defensa, proporcionalidad, motivación, interpretación de la ley disciplinaria, aplicación de principios e integración normativa con los tratados internacionales sobre derechos humanos y los convenios internacionales de la OIT ratificados por Colombia. 12 Artículo 170 del CCA modificado por el artículo 38 del Decreto 2304 de 1989. «Contenido de la sentencia. La sentencia tiene que ser motivada. Debe analizar los hechos en que se funda la controversia, las pruebas, las normas jurídicas pertinentes, los argumentos de las partes y las excepciones con el objeto de resolver todas las peticiones. Para restablecer el derecho particular, los Organismos de los Contencioso Administrativo podrán estat