CE-SECCION SEGUNDA-15001-23-33-000-2014-00289-02(3416-17)-2018

COSA JUZGADA – Configuración / COSA JUZGADA - Concepto Del artículo 303 del Código General del Proceso se extraen tres supuestos para que se presente la figura jurídica de la cosa juzgada: 1. que el proceso nuevo verse sobre el mismo objeto; 2. este mismo proceso debe estar fundado en la misma causa que el anterior; 3. existir identidad jurídica de partes. (…). El artículo 303 del Código General del Proceso consagra la figura jurídica de la cosa juzgada que se define como la inmutabilidad o irrevocabilidad de las sentencia que adquiere los efectos de definitiva y contra ella no procede ningún recurso, ya sea este ordinario o extraordinario, mediante los cuales sea susceptible de modificación; se trata, entonces, de una cualidad con la cual la ley refuerza su estabilidad y que tiene la misma validez con respecto a todos los efectos que pueda producir. NOTA DE RELATORÍA: Sobre la configuración del fenómeno de la cosa juzgada: Consejo de Estado, Sección Primera, providencia de 24 de mayo de 2012, C.P.: María Elizabeth García González, rad.: 2007-00091-00.

FUENTE FORMAL: LEY 1564 DE 2012 – ARTÍCULO 303

COSA JUZGADA – Presupuestos / IDENTIDAD DE CAUSA - Inexistencia En el sub judice, además de los factores salariales ordenados en la sentencias de primera y segunda instancia proferidas en el proceso primigenio, tales como asignación básica, bonificación por servicios prestados, gastos de representación, prima especial y bonificación por compensación, se pretende que se incluya la prima de servicios, la prima de vacaciones y la prima de navidad, con fundamento

en la sentencia de 4 de agosto de 2010. De acuerdo con lo anterior, se llega a la conclusión de que no se trata de la misma causa en los dos procesos, por tanto, no se cumplen los supuestos del artículo 303 del Código General del Proceso, esto es, identidad de objeto, partes y causa, pues, esta última es distinta en ambos. En tal virtud, no tiene ocurrencia la figura de la cosa juzgada, pues, la condición indispensable para ello es que concurran los tres supuestos contemplados en la norma citada. En consecuencia, se confirmará la decisión de primera instancia que no prosperó la excepción de cosa juzgada.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN B

Consejera ponente: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ

Bogotá D. C. dieciocho (18) de mayo de dos mil dieciocho (2018).

Radicación número: 15001-23-33-000-2014-00289-02(3416-17)

Actor: CECILIA CASTILLO DE BALDI

Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN

PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN

SOCIAL U.G.P.P.

Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Trámite: Ley 1437 de 2011

Asunto: Apelación de la decisión que negó la excepción de cosa juzgada Se decide1 el recurso de apelación que la parte demandada interpuso contra la decisión de primera instancia adoptada dentro de la Audiencia Inicial prevista en el artículo 180 de la Ley 1437 de 2011, mediante la cual no se prosperó la excepción

de cosa juzgada. A N T E C E D E N T E S Cecilia Castillo de Baldi a través de apoderado y en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011, presentó demanda con la finalidad de obtener la anulación de la Resolución Nº RDP 039984 de 29 de agosto de 2013, mediante la cual se negó la reliquidación de la pensión de jubilación y la Resolución Nº 044218 de 24 de septiembre de 2013, por la que se resolvió el recurso de apelación interpuesto contra el primero acto y se confirma en todas sus partes. A título de restablecimiento del derecho solicita que se declare que la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – U.G.P.P. debe reliquidar la pensión en el 75% de todos los factores devengados durante el último año de servicio, incluyendo en el ingreso base de liquidación, además de los ya reconocidos como la prima especial, prima de servicios, prima de navidad y prima de vacaciones, en la doceava parte correspondiente.

Los hechos Se sintetizan así: la demandante laboró al servicio del Estado por más de 20 años y su último cargo fue en la Rama Judicial, como Directora Ejecutiva; el status de pensionada lo adquiere el 18 de septiembre de 1997. La Caja Nacional de Previsión Social le reconoce una pensión mediante la Resolución Nº 0607 de 7 de enero de 2005, en cuantía de $2.709.831.843, de fecha 23 de marzo de 2000.

1 El expediente ingresó al Despacho el 23 de agosto de 2017 (folio 361) En ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho solicitó la reliquidación de la pensión en cuantía equivalente al 75% del salario promedio que sirvió de base para calcular los aportes en el último año de servicio. La pretensión fue decidida por el Tribunal Administrativo de Boyacá mediante fallo de 27 de enero de 2010, y declaró que se debe reliquidar la pensión con el 75% del promedio de lo devengado en el último año de servicio con la inclusión de la asignación básica, la bonificación por servicios prestados, gastos de representación, prima especial y prima por compensación, factores que sirvieron de base para el cálculo de los aportes en el último año servido. El fallo anterior fue confirmado por el Consejo de Estado a través de la decisión de 4 de abril de 2013. El 4 de agosto de 2010, el Consejo de Estado profiere sentencia de unificación y dispuso que la Ley 33 de 1985 debe comprender para efectos pensionales la totalidad de los factores devengados en el último año de servicio. La demandante a través de un derecho de petición de 26 de julio de 2013 solicitó la inclusión de todos los factores salariales devengados en el último año de servicio, en especial aquellos que no fueron objeto de descuento para pensión. La solicitud se atendió mediante la Resolución N º RDP 039984 de 29 de agosto de 2013 y se negó la reliquidación solicitada, decisión que es recurrida y mediante la Resolución Nº RDP 042742 de 13 de septiembre de 2013, la demandada reliquida

la pensión en cumplimiento de un fallo del Consejo de Estado e incluye en el ingreso base de la pensión los factores devengados en el último año de servicio y que sirvieron para calcular los aportes. Se interpuso recurso de apelación y se decidió con la Resolución Nº RDP 044218 de 24 de septiembre de 2013. El presente medio de control se inicia con la finalidad obtener la anulación de los actos acusados y como consecuencia de ello se condene a la demandada a reliquidar la pensión de jubilación incluyendo la prima de servicios, la prima de navidad y la prima de vacaciones, las cuales no se tuvieron en cuenta en la primera solicitud de reconocimiento de la pensión. La decisión apelada2 2 Folio 356 El Tribunal Administrativo de Boyacá, en la Audiencia Inicial, resolvió la excepción de cosa juzgada formulada por la U.G.P.P. y la declaró no probada, al considerar que frente a la reliquidación pensional que se solicita con fundamento en la sentencia de unificación de 4 de agosto de 2010, que con anterioridad se había activado el aparato judicial solicitándola, se precisó que dichos asuntos se encuentran dentro del supuesto de las sentencias que no hacen tránsito a cosa juzgada, de conformidad con lo señalado por el artículo 304 del C.G.P. Dijo que, en efecto, la jurisprudencia ha apuntado a señalar que en el tema de los elementos que configuran la cosa juzgada, si bien puede presentarse la identidad de partes y de objeto, no así la causa jurídica, por cuanto los fundamentos jurídicos de la pretensión que se incoa por segunda vez, cambiaron con la

expedición de la sentencia de unificación que constituye fuente material y formal del derecho. Concluyó que en el caso concreto no se configura la cosa juzgada dado que las pretensiones invocadas toman como fundamento lo expuesto la sentencia de 4 de agosto de 2010 del Consejo de Estado, en donde se dispuso que debe tenerse en cuenta todos los factores devengados en el último año de servicio. El recurso de apelación La parte demandada Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social insiste en que se configuran los supuestos para declarar probada la excepción de cosa juzgada. C O N S I D E R A C I O N E S El problema jurídico En el presente caso, el problema jurídico consiste en determinar si se encuentran demostrados los supuestos fácticos del artículo 303 del Código General del Proceso para que se configure la excepción de cosa juzgada. Pues bien, a efectos de resolver el problema jurídico que se ha planteado, se procederá al análisis de la figura de la cosa juzgada, lo que ha señalado la jurisprudencia respecto de la misma y, al final, se analizará el caso concreto de la demandante. La cosa juzgada Para la resolución de la apelación interpuesta contra la decisión que negó la prosperidad de la excepción de cosa juzgada, se considera necesario hacer alusión a la regulación legal de la misma, la cual se encuentra prevista en el artículo 303 del Código de General del Proceso, aplicable en esta jurisdicción por mandato expreso del artículo 306 de la Ley 1437 de 2011, el cual la define, así:

“Artículo 303. Cosa juzgada. La sentencia ejecutoriada en proceso contencioso tiene fuerza de cosa juzgada, siempre que el nuevo proceso verse sobre el mismo objeto, y se funde en la misma causa que el anterior, y que entre ambos procesos haya identidad jurídica de partes …” (Se subrayó). De la norma se extraen tres supuestos para que se presente la figura jurídica de la cosa juzgada:

1. Que el proceso nuevo verse sobre el mismo objeto.

2. Este mismo proceso debe estar fundado en la misma causa que el anterior.

3. Existir identidad jurídica de partes.

La cosa juzgada, lo dice la doctrina3, “puede definirse, en general, como la inmutabilidad o irrevocabilidad que adquieren los efectos de la sentencia definitiva cuando contra ella no procede ningún recurso (ordinario o extraordinario) susceptible de modificarla, o ha sido consentida por las partes.- Este atributo de la sentencia no constituye un efecto de ella, como lo sostiene gran parte de los autores, sino que se trata, en rigor, de una cualidad que la ley añade para reforzar su estabilidad y que tiene la misma validez con respecto a todos los efectos que pueda producir”. La jurisprudencia del H. Consejo de Estado4, sobre la cosa juzgada ha dicho: 3 Código de Procedimiento Civil, comentarios al artículo 332, página 206. Editorial Leyer, agosto de 2006 4 CONSEJO DE ESTADO - SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCION PRIMERA - Consejera ponente: MARIA ELIZABETH GARCIA GONZALEZ - Bogotá, D.C., veinticuatro (24) de mayo de dos mil doce (2012) - Radicación

número: 11001-03-24-000-2007-00091-00 - Actor: JUAN ALVARO MONTOYA VILLADA - Demandado: MINISTERIO DE DESARROLLO ECONOMICO, HOY COMERCIO INDUSTRIA Y TURISMO “(…) La sentencia que declare la nulidad de un acto administrativo tendrá fuerza de cosa juzgada “erga omnes”. La que niegue la nulidad pedida producirá cosa juzgada “erga omnes” pero sólo en relación con la “causa petendi” juzgada. Lo anterior demuestra que en efecto opera el fenómeno de la cosa juzgada, porque, como bien lo señaló el Procurador Primero Delegado ante esta Corporación, existe identidad de uno de los cargos y conceptos de violación de la demanda resuelta mediante la sentencia del Consejo de Estado de 3 de junio de 2004, con los de la presente demanda. En este caso los cargos presentados hacen referencia a la falta de competencia del Gobierno para regular sanciones relacionadas con el incumplimiento de las normas sobre normalización, certificación y metrología, por considerar que el establecimiento de sanciones es materia de competencia exclusiva del legislador, en atención al principio de legalidad. El segundo cargo reconduce al primero, porque la argumentación en que se apoya el demandante para explicar que se violaron las disposiciones del Decreto Ley 2153 de 1992, es la falta de competencia del Gobierno Nacional para regular las sanciones en uso de su facultad reglamentaria, que fue el mismo argumento que adujo para considerar que se violó el artículo 3° de la Ley 155 de 1959 (…)” (Se subrayó).

Conforme a lo anterior, la Sala analizará si en el presente caso, se dan las circunstancias o supuestos fácticos del artículo 303 del C.G.P., para lo cual se procede al estudio de cada uno de los ellos, pues, todos deben ser concurrentes, es decir, que si llegase a faltar alguno, no tendría lugar la cosa juzgada. Dicho de otra manera, deben estar presentes: el mismo objeto, la misma causa y la identidad jurídica de partes. El caso concreto En el presente caso, se observa que la señora Cecilia Castillo de Baldi inició el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos por medio de los cuales la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social negó la reliquidación de la pensión teniendo en cuenta los factores salariales, tales como la prima de servicios, la prima de navidad y la prima de vacaciones, los cuales no hicieron parte del ingreso base de liquidación de la pensión. De la documental que obra en el proceso se observa que la demandante ya había tramitado la acción de nulidad y restablecimiento del derecho que se identificó con el Nº 15000-23-31-1000-2005-2389-00, ante el Tribunal Administrativo de Boyacá. En este proceso la pretensión consistió en que se anulara la Resolución Nº 607 de 7 de enero de 2005 y se declarara el silencio de la administración ante los recursos que se interpusieron contra el citado acto. Asimismo como restablecimiento del derecho se solicitó que la pensión se liquidara con el 75% del salario promedio que sirvió de base para calcular los aportes durante el último año

de servicio, en los términos de la Ley 33 y 62 de 1985, cuya efectividad debía ser a partir del 23 de marzo de 2000. El Tribunal Administrativo de Boyacá profirió sentencia el 27 de enero de 2010 y accedió a las pretensiones, en consecuencia, anuló el acto acusado y a título de restablecimiento del derecho condenó a la demandada, en esa época la Caja Nacional de Previsión Social, a reliquidar la pensión en el 75% del promedio de lo devengado en el último año de servicio comprendido entre el 22 de marzo de 1999 y el 22 de marzo de 2000, con la inclusión de los siguientes factores: asignación básica, la bonificación por servicios prestados, gastos de representación, la prima especial y la bonificación por compensación. Se precisa que dentro de los factores reconocidos en la sentencia del A quo, no se incluyeron la prima de servicios, la de vacaciones ni la prima de navidad. La parte demandada apeló el fallo y el Consejo de Estado – Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, mediante sentencia de 4 de abril de 2013, confirmó la sentencia de primera instancia que había ordenado reconocer la pensión de la actora en el 75% del promedio de lo devengado en el último año de servicio comprendido entre el 22 de marzo de 1999 y 22 de marzo de 2000, con la inclusión de la asignación básica, la bonificación por servicios prestados, los gastos de representación, la prima especial y la bonificación por compensación. Es decir, no se incluyeron los factores prima de vacaciones, de servicios y de navidad.

En el presente caso, se observa que con fundamento en la sentencia de 4 de agosto de 2010, la cual dispuso que en el ingreso base de liquidación se debe tener en cuenta todos los factores que se hubiesen percibido durante el último año de servicio y la inclusión de aquellos que no fueron objeto de descuento para aportar a la pensión, la actora solicitó que en el ingreso base de liquidación de su pensión se tuviera en cuenta una doceava parte de la prima de servicios, la prima de vacaciones y la prima de navidad, ante lo cual la parte demandada expidió los actos acusados y negó la pretensión de reliquidación, por lo que se acude a esta instancia judicial a entablar el medo de control de nulidad y restablecimiento del derecho. La entidad demandada se opone a la demanda y propone la excepción de cosa juzgada toda vez que, en su sentir, mediante los fallos de primera y segunda instancia proferidos en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho Nº 15000-23-31-1000-2005-23899-00, el Tribunal Administrativo de Boyacá accedió a las pretensiones de reliquidar la pensión, lo cual fue confirmado por el Consejo de Estado, por tanto, el asunto de la reliquidación de la pensión de la actora hizo tránsito a cosa juzgada. Pues bien, el artículo 303 del Código General del Proceso consagra la figura jurídica de la cosa juzgada que se define como la inmutabilidad o irrevocabilidad de las sentencia que adquiere los efectos de definitiva y contra ella no procede ningún recurso, ya sea este ordinario o extraordinario, mediante los cuales sea

susceptible de modificación; se trata, entonces, de una cualidad con la cual la ley refuerza su estabilidad y que tiene la misma validez con respecto a todos los efectos que pueda producir. En este orden de ideas, se observa que de conformidad con el artículo 303 del Código General del Proceso, la figura jurídica de la cosa juzgada tiene ocurrencia cuando entre el anterior y el nuevo proceso se cumplen tres supuestos que deben ser concurrentes, es decir, que deben estar presentes para que se configure dicho instituto; o, dicho de otra manera, si llegare a faltar uno de los supuestos del artículo mencionado, no se configura la cosa juzgada. Los supuestos de la disposición del artículo 303 del Código General del Proceso, se refieren a que tanto en el proceso anterior como en el nuevo exista identidad de objeto, partes y causa. Frente al caso concreto, el objeto en los dos procesos se refiere a establecer el ingreso base de liquidación de la mesada pensional y concretamente a determinar cuáles son los factores salariales que se deben tener en cuenta para la obtención de la tasa de reemplazo. En el sub examine, se observa que en los dos procesos existe identidad de objeto, es decir, la reliquidación de la pensión de jubilación con todos los factores percibidos en el último año de servicio, por ende, se cumple el primer supuesto de la norma. En cuanto a la identidad jurídica de partes, se establece que también ocurre este supuesto, toda vez que se trata de la misma entidad demandada Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, lo que antes era la Caja Nacional de Previsión Social, y la

misma persona natural que actúa tanto en el proceso anterior como en éste, que es la señora Cecilia Castillo de Baldi, quien pretende la reliquidación de su pensión, también, con la inclusión de factores que no se tuvieron en cuenta en el primer proceso, como las primas de navidad, servicios y vacaciones, pues, para la fecha en que se inició la acción de nulidad y restablecimiento del derecho (año 2005), no se había proferido la sentencia5 que ordenó que en el ingreso base de liquidación se incluyeran todos los factores salariales percibidos durante el último año de servicio aún sin que sobre los mismo se hubiesen efectuado los descuentos para aportar a la pensión. Ahora, en lo relacionado con el tercer supuesto, la causa, ésta tiene que ver con los motivos por los cuales se obra de determinada manera. Para el caso en estudio y una vez que se ha estudiado y analizado el origen de las pretensiones en los dos procesos que se revisan con la finalidad de determinar el mencionado supuesto fáctico del artículo 303 del Código General del Proceso, se establece que en uno y otro aquélla es distinta. En efecto, el proceso radicado con el Nº 15000-23-31-1000-2389-00, se inició para obtener la liquidación de la pensión en el equivalente al 75% del salario promedio que sirvió de base para calcular los aportes en el último año de servicio, pues, de acuerdo con la Resolución Nº 00607 de 7 de enero de 20056, se reconoció la pensión con el 75% del promedio de lo devengado entre el 25 de abril de 1994 y el 30 de enero de 2000, cuando lo

correcto era el 75% del salario promedio percibido en el último año de servicio como lo determinó el Tribunal Administrativo de Boyacá y lo confirmó el Consejo de Estado. En este proceso, radicado con el Nº 150012333000 201400289 02, la causa se origina en la sentencia de 4 de agosto de 2010 proferida por la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado, en donde se dijo que de acuerdo con la Ley 33 de 1985, los factores que se deben tener en cuenta para el cálculo del monto pensional son todos los devengados en el último año de servicio, con la inclusión 5 4 de agosto de 2010 6 Folio 16 de aquellos que no fueron objeto de descuento para aportar a la pensión. Por tanto, en el sub judice, además de los factores salariales ordenados en la sentencias de primera y segunda instancia proferidas en el proceso primigenio, tales como asignación básica, bonificación por servicios prestados, gastos de representación, prima especial y bonificación por compensación, se pretende que se incluya la prima de servicios, la prima de vacaciones y la prima de navidad, con fundamento en la sentencia de 4 de agosto de 2010. De acuerdo con lo anterior, se llega a la conclusión de que no se trata de la misma causa en los dos procesos, por tanto, no se cumplen los supuestos del artículo 303 del Código General del Proceso, esto es, identidad de objeto, partes y causa, pues, esta última es distinta en ambos. En tal virtud, no tiene ocurrencia la figura de la cosa juzgada, pues, la condición indispensable para ello es que concurran los tres supuestos contemplados en la norma citada. En consecuencia, se

confirmará la decisión de primera instancia que no prosperó la excepción de cosa juzgada. Por lo anteriormente expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda – Subsección B, R E S U E L V E PRIMERO: CONFIRMAR la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo de Boyacá dentro de la Audiencia Inicial del artículo 180 de la Ley 1437 de 2011, llevada a cabo en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho adelantado por la señora Cecilia Castillo de Baldi contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – U.G.P.P., por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: Por la secretaría de la sección segunda de la corporación devuélvase el proceso al Tribunal de Boyacá y déjense las constancias de rigor.

Cópiese, notifíquese y cúmplase

SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ

Consejera de Estado