CE-SECCION SEGUNDA-15001-23-33-000-2014-00340-01(1895-16)-2019

EXCEPCIÓN DE COSA JUZGADA / DEMANDA DE ACTO DE CUMPLIMIENTO DE FALLO DE TUTELA - Procedencia La Sala considera que no le asiste razón a la parte demandada al proponer la excepción de cosa juzgada, toda vez que la entidad demandante al proferir la Resolución RDP 039413 del 27 de agosto de 2013, no esta reabriendo el mismo debate jurídico decantado en el fallo de tutela de 6 de octubre de 2006, proferido por el Juzgado Segundo (2) Civil del Circuito de Magangué (Bolívar); por el contrario, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social en cumplimiento de su deber legal y constitucional demandó el acto administrativo producto de una orden impartida por un juez de tutela, el cual debe ser revisado en sede jurisdiccional con el fin de efectuar el control de legalidad al que deben estar sujetos todos los actos administrativos expedidos por la administración. CONTROL JUDICIAL DE ACTOS DE CUMPLIMIENTO DE FALLO DE TUTELA – Procedencia Si bien es cierto los actos administrativos de ejecución no son demandables ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo en virtud del artículo 75 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contenciosos Administrativo; no es menos cierto, que el acto que ejecuta una orden de tutela sí podrá ser demandado ante esta Jurisdicción, en la medida que el acto no es producto de la voluntad de la administración, sino de la protección transitoria de derechos por parte del juez de tutela; que a todas luces, no es el juez natural para estudiar aquellos litigios que se

susciten con ocasión de las controversias entre los servidores públicos y las autoridades administrativas. Por lo anterior, se concluye que es posible demandar ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, aquellos actos administrativos proferidos en cumplimiento de un fallo de tutela, por ser esta acción de una naturaleza diferente a la acción ordinaria, y toda vez que solo el juez contencioso es competente para decidir sobre la legalidad de los actos administrativos.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN B

Consejero ponente: CÉSAR PALOMINO CORTÉS

Bogotá, D.C., nueve (9) de mayo de dos mil diecinueve (2019).

Radicación número: 15001-23-33-000-2014-00340-01(1895-16)

Actor: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y

CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – U.G.P.P.

Demandado: SOFÍA CRISTINA JARAMILLO CARDONA Medio de Control : Nulidad y restablecimiento del derecho Tema : Apelación auto– Ineptitud sustantiva de la demanda, cosa juzgada y falta de jurisdicción y competenciaLey 1437 de 2011

Se desata el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra el auto de 31 de marzo de 2016, proferido por el Tribunal Administrativo de Boyacá Sala Unitaria de Decisión Sistema Oral, que negó las excepciones previas de ineptitud sustantiva de la demanda, cosa juzgada y falta de jurisdicción y competencia.

I. ANTECEDENTES Mediante Resolución RDP 039413 del 27 de agosto de 2013, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, en adelante - UGPP., reconoció y pagó una pensión gracia a favor de la señora Sofía Cristina Jaramillo Cardona en cumplimiento del fallo de tutela de 6 de octubre del 2006, proferido por el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Magangué (Bolívar).

A través de apoderado judicial, la UGPP interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Resolución RDP 039413 del 27 de agosto de 2013.1 El Tribunal Administrativo de Boyacá, en audiencia inicial de 31 de marzo de 2016, declaró no probadas las excepciones de ineptitud sustantiva de la demanda, cosa juzgada y falta de jurisdicción y competencia, razón por la cual el apoderado de la parte demandada presentó recurso de apelación contra la misma.2 1.2 La providencia recurrida El Tribunal Administrativo de Boyacá en audiencia inicial, negó las excepciones formuladas por el apoderado de la señora Sofía Cristina Jaramillo Cardona, así: (i) Respecto a la excepción de cosa juzgada, el a quo adujo que el fallo de tutela de 6 de octubre del 2006, proferido por el Juzgado Segundo Civil del Circuito de 1 Folios 1 al 10 2 Folios 1 al 10 Magangué (Bolívar), no constituye cosa juzgada porque el juez natural para conocer de las controversias relacionadas con los derechos pensionales de los

servidores públicos (docentes) es la jurisdicción de lo contencioso administrativo; en ese sentido, el juez de tutela no podrá sobrepasar la funciones asignadas por ley al Juez competente, pues mal haría este despacho al considerar que la decisión tomada por el juez constitucional hizo tránsito a cosa juzgada en la medida que a través de la acción constitucional se reconoció un derecho que debió ser discutido en sede contenciosa.3 (ii) Conforme a la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda, consideró el Tribunal que: “(…) cuando se demanden los actos de ejecución derivados de fallos de tutela y cuando se evidencia que el juez de tutela desconoció el ordenamiento jurídico al haber desbordado su competencia de manera dolosa, si es posible conocer por la vía de nulidad y restablecimiento del derecho la validez de los actos de ejecución proferidos por las autoridades administrativas (…)”4 (iii) Frente a la excepción de falta de jurisdicción y competencia, el magistrado expuso que “(…) el artículo 20 de la Ley 797 de 20035 dispone que el recurso extraordinario de revisión procede contra las providencias proferidas por el juez natural, en este caso, el contencioso administrativo y no por los derivados del cumplimiento de un fallo de tutela, en ese sentido la UGPP no cuenta con la legitimación para iniciar la acción de revisión como lo pretende hacer, por otra parte según el artículo 104 del Código Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo el Tribunal es el competente para conocer asuntos referidos a las prestaciones sociales de los servidores públicos, razones que

llevaron a negar esta excepción(…)”6 (sic) 1.3 Del recurso de apelación 3 Minutos 18 a 30:20,cd folio 23 4 Minutos 32 a 34, cd folio 23 5 ARTÍCULO 20. REVISIÓN DE RECONOCIMIENTO DE SUMAS PERIÓDICAS A CARGO DEL TESORO PÚBLICO O DE FONDOS DE NATURALEZA PÚBLICA. Las providencias judiciales que hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial.La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse por las causales consagradas para este en el mismo código y además: a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, yb) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables. 6 Minutos 34:16 a 38:33, cd folio 23 La parte demandada a través de su apoderado, solicitó en la audiencia inicial de que se revoque la providencia de 31 de marzo de 2016, al considerar que: “(…) la

sentencia de fecha 6 de octubre del 2006 adquirió el valor de cosa juzgada, y en caso dado no se tornaría inmutable e intangible, seria controvertida y no sería obligatoria y vinculante. El auto de exclusión de la Corte Constitucional del año 2007 sobrepasa el término máximo que la legislación permite para el recurso extraordinario de revisión en materia civil, por tal razón la sentencia recurrida se torna excesiva frente a la cosa juzgada y para tener como referente Cajanal en liquidación presentó una acción de tutela ante el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cartagena Bolívar, sala civil – familia contra la sentencia de fecha 6 de octubre del 2006 proferida por el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Magangué Bolívar obteniendo sentencia de primera instancia de fecha 1 de junio de 2011 procediendo a negar por improcedente la protección pedida siendo objeto de impugnación, impugnación que correspondió a la sala de casación civil de la Corte Suprema de Justicia profiriendo la segunda instancia de fecha 31 de julio de 20127, igualmente la sentencia T 497 del 2014 expediente T3821269.8(…)”.9 (sic)

II. CONSIDERACIONES 2.1 Problema jurídico 7 “(…) numeral 5. Bajo el contexto planteado luce evidente que por estar revestida la sentencia de fecha 6 de octubre del 2006 proferida por el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Magangué Bolívar y autoridad de cosa juzgada constitucional no puede la sala en sede de protección se derecho fundamentales no puede entrar aquella a estudiarse pues

eventualmente fue dictada en las mismas circunstancias de irregularidad en que fue emitida la decisión del 11 de diciembre del 2006 del mismo juzgado y que fue objeto de anulación por la Corte Constitucional por medio de la sentencia T – 218 del presente año, máxime que aquella corporación manifestó ser la competente conforme al artículo 241 superior frente a situaciones análogas que reclaman la aplicación del precepto fraudis corrompis (…)” 8 “(…)Dado el análisis efectuado en el proceso de la referencia sobre el carácter ejecutorio del acto administrativo que da cumplimiento a un fallo de tutela, esta Sala concluye que contra dichas decisiones no procede la acción de lesividad, siendo los caminos adecuados para su cuestionamiento judicial la impugnación de la sentencia de tutela respectiva, la solicitud de insistencia de revisión en el evento en que haya sido excluida para su análisis por la Corte Constitucional, o excepcionalmente la acción de tutela con el lleno de los requisitos fijados por la jurisprudencia constitucional. Lo anterior, atendiendo a la ausencia de norma jurídica especial que contemple un remedio diverso -como sí lo hace el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 frente a las sentencias dictadas por la jurisdicción ordinaria o contenciosa administrativa-, y la competencia privativa asignada por la Carta Política a la Corte Constitucional para la revisión de las sentencias de tutela de instancia.” T 497 de 2014. Finalmente, cabe precisar que excepcionalmente la acción de lesividad podría proceder, cuando la tutela se concede de forma transitoria y el juez constitucional, invirtiendo la carga procesal dispuesta en la normatividad [ 35 ], faculta

expresamente a la administración en tutelada para accionar por vía de lesividad su propio acto(…)” 9 Minutos 40 a La Sala se pronunciará sobre si debe revocar el auto de 31 de marzo de 2016, que declaró no probadas las excepciones de ineptitud sustantiva de la demanda, cosa juzgada y falta de jurisdicción y competencia formuladas por el apoderado judicial de la parte demandada. i) De la excepción de cosa juzgada Respecto al estudio de la cosa juzgada, la Sala se remitirá a lo dispuesto en el auto interlocutorio del 11 de abril de 201810, expediente 52001-33-33-000-201500291-01; Magistrado Ponente César Palomino Cortés. El Tribunal Administrativo de Boyacá negó la excepción de cosa juzgada porque el juez natural para conocer de las controversias relacionadas con los derechos pensionales de los servidores públicos (docentes) es la jurisdicción de lo contencioso administrativo; en ese sentido, el juez de tutela no podrá sobrepasar las funciones asignadas por ley al Juez competente. Para el caso sub examine, la Sala considera que no le asiste razón a la parte demandada al proponer la excepción de cosa juzgada, toda vez que la entidad demandante al proferir la Resolución RDP 039413 del 27 de agosto de 2013, no esta reabriendo el mismo debate jurídico decantado en el fallo de tutela de 6 de octubre de 2006, proferido por el Juzgado Segundo (2) Civil del Circuito de Magangué (Bolívar); por el contrario, la Unidad Administrativa Especial de Gestión

Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social en cumplimiento de su deber legal y constitucional demandó el acto administrativo producto de una orden impartida por un juez de tutela, el cual debe ser revisado en sede jurisdiccional con el fin de efectuar el control de legalidad al que deben estar sujetos todos los actos administrativos expedidos por la administración. 10 “(…) La cosa Juzgada es un instrumento jurídico procesal que fue consagrado en el artículo 243 de la Constitución Política?, a través del cual se busca que las decisiones judiciales sean inmutables y definitivas. Cuando este fenómeno se configura, surge para el juez la prohibición de conocer y decidir sobre un asunto que ya ha sido resuelto, todo esto con el propósito de brindarle a sus providencias estabilidad y seguridad jurídica, salvaguardando la consistencia y certidumbre que se espera de las decisiones judiciales. Para que una decisión alcance el valor de cosa juzgada se requiere que converjan varios elementos: a.) identidad de objeto: que las pretensiones reclamadas en un nuevo proceso correspondan a las mismas que integraban el petitum del primero en donde se dictó el fallo; b.) identidad de partes: que se trate de los mismos sujetos procesales y; c.) identidad de causa: que el motivo, fundamento o los hechos en que se sustentó la primera acción sea el mismo que en el segundo proceso que esté siendo promovido. Teniendo estos elementos, el nuevo proceso se confrontará con el fallo dictado en un primer momento (…)? Por otra parte, la Sala advierte que no se configuró el fenómeno jurídico de cosa juzgada, toda vez que no existe identidad de objeto y causa entre la solicitud de

tutela presentada por la señora Sofia Cristina Jaramillo Cardona y la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho que aquí se ventila, razones suficientes para que la excepción propuesta no tenga vocación de prosperidad. ii) De la ineptitud sustantiva de la demanda La señora Sofía Cristina Jaramillo Cardona mediante apoderado alegó la existencia de inepta demanda por falta de requisitos formales, con el argumento de que la Resolución RDP 039413 del 27 de agosto de 2013 es un acto de ejecución y por ello no es susceptible del medio de control incoado. La Sala estima, que si bien es cierto los actos administrativos de ejecución no son demandables ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo en virtud del artículo 7511 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contenciosos Administrativo; no es menos cierto, que el acto que ejecuta una orden de tutela sí podrá ser demandado ante esta Jurisdicción, en la medida que el acto no es producto de la voluntad de la administración, sino de la protección transitoria de derechos por parte del juez de tutela; que a todas luces, no es el juez natural para estudiar aquellos litigios que se susciten con ocasión de las controversias entre los servidores públicos y las autoridades administrativas. Por lo anterior, se concluye que es posible demandar ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, aquellos actos administrativos proferidos en cumplimiento de un fallo de tutela, por ser esta acción de una naturaleza diferente a la acción ordinaria, y toda vez que solo el juez contencioso es competente para

decidir sobre la legalidad de los actos administrativos. iii) De la falta de jurisdicción y competencia Respecto de la excepción invocada por la parte demandada, la Sala precisa que no esta llamada prosperar en la medida que el artículo 104 del CPACA12, 11 ARTÍCULO 75. IMPROCEDENCIA. No habrá recurso contra los actos de carácter general, ni contra los de trámite, preparatorios, o de ejecución excepto en los casos previstos en norma expresa. 12 ARTÍCULO 104. DE LA JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función establece los asuntos que conoce la jurisdicción de lo contencioso administrativo; entre los que se encuentran, los relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y Estado, por esta razón y por la naturaleza de las pretensiones que se ventilan en la demanda interpuesta por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, la cual consiste en la nulidad de la Resolución RDP 039413 del 27 de agosto de 2013, mediante la cual reconoció y pagó una pensión gracia a favor de la señora Sofía Cristina Jaramillo Cardona, la Sala confirmará la providencia de 31 de marzo de 2016, proferida por el Tribunal Administrativo de

Boyacá en audiencia inicial, mediante la cual negó las excepciones propuestas por el apoderado judicial de la parte demandada. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, RESUELVE PRIMERO: Se confirma la providencia de 31 de marzo de 2016, proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá en audiencia inicial, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: Por Secretaría, devuélvase el expediente de la referencia al Tribunal de origen, para que continúe con el trámite respectivo.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

CÉSAR PALOMINO CORTÉS

CARMELO PERDOMO CUÉTER SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ administrativa.