CE-SECCION SEGUNDA-15001-23-33-000-2015-00058-01(3452-16)-2017

PRINCIPIO DE FAVORABILIDAD – Operancia Para que opere el principio de favorabilidad deben darse los siguientes requisitos.

1. Frente a una situación de carácter laboral, existen dos normas vigentes susceptibles de aplicarse al caso concreto, es decir que regulen la misma situación fáctica. 2. Que el juez tenga duda sobre cuál de ellas debe aplicar. 3.

Que la norma que escoja, se aplique en su totalidad, o sea, que no puede interpretarse parcialmente, sino de forma íntegra, como un todo, esto es, como un cuerpo normativo. NOTA DE RELATORIA: Consejo de Estado, Sección Segunda, subsección B., sentencia de 26 de mayo de 2016, C.P., Sandra Lisset Ibarra Vélez, rad. 4554-13

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 53

PENSIÓN GRACIA - Reconocimiento sin cumplimiento de requisitos de ley / CONFIANZA LEGITIMA / PRINCIPIO DE FAVORABILIDADNo puede prosperar un principio como lo es la confianza legítima, sobre el reconocimiento de un derecho que nace a través de un acto administrativo mediante el cual se crea una relación jurídica particular sin el lleno de los requisitos contemplados en la Ley 114 de 1913 y demás que rigen la pensión gracia, normas que no han contemplado excepciones u otras maneras de suplirlos, pues no existe otra forma de acceder al derecho pretendido, y por el sólo hecho de estar gozando la pensión aludida, a la cual no se tenía derecho, no se puede anunciar la vulneración del derecho al mínimo vital, ya que tampoco

demostró ser el único ingreso que tenía para subsistir; y en cuanto al principio de favorabilidad, no aplica porque no hay dos normas contrarias aplicables al caso, pues la ley citada no admite interpretación en contrario en cuanto a los requisitos para obtener el reconocimiento de la prestación aludida.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 83 / LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 164 NUMERAL 1

PENSIÓN GRACIA / DEVOLUCIÓN DE SUMAS PAGADAS SIN JUSTA CAUSA / BUENA FE La entidad demandante no demostró que el accionado actuó de mala fe, pues simplemente emitió afirmaciones y juicios de valor sin allegar las pruebas contundentes que permitan a ésta Sala determinar si el accionado obtuvo el derecho desconociendo los postulados de la buena fe, que como hemos precisado son presumibles, y más aún, cuando se observa que el ente previsional presentó la demanda para obtener la nulidad de los actos acusados y la devolución de las sumas pagadas al demandado, trascurridos más de 8 años después de haberse ordenado la reliquidación de la pensión aludida, evidenciando de esta manera una conducta pasiva frente a lo que considera un acto injusto y de mala fe por parte del accionado.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN B

Consejero ponente: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ

Bogotá, D. C., primero (1) de junio de dos mil diecisiete (2017)

Radicación número: 15001-23-33-000-2015-00058-01(3452-16)

Actor: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y

CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – UGPP

Demandado: JIMENO ANTONIO MEJÍA GARZÓN Trámite: Ley 1437 de 2011

Asunto: Reintegro de dineros percibidos de buena fe.

La Sala procede a resolver1 el recurso de apelación interpuesto por las partes contra la sentencia de 17 de febrero de 2016 proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión Nº 4, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, esto es, la nulidad del reconocimiento de la pensión gracia y la negativa al reintegro de los dineros percibidos de buena fe. ANTECEDENTES La demanda y sus fundamentos2 La UGPP ejerció el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en modalidad de lesividad con el fin de obtener la nulidad de las Resoluciones 240 del 1º de febrero de 1994 mediante la cual, la Caja Nacional de PrevisiónCAJANAL reconoció una pensión gracia al señor Jaime Antonio Mejía Garzón, y la 28681 del 21 de septiembre de 2005 que la reliquidó en cumplimiento de un fallo de tutela. Como consecuencia de la anterior declaración y a título de restablecimiento del derecho, solicitó ordenar al demandado devolver los dineros recibidos desde el 15 de abril de 1991 hasta cuando se verifique la efectiva devolución, sumas que deberán indexarse a valor presente; y por ultimo solicitó condenar en costas al

accionado. Hechos relevantes del caso 1 Con el informe Secretarial del 3 de marzo de 2017, visible a folio 277. 2 Folios 17 a 32. Para una mejor compresión del caso, la Sala se permite realizar un resumen de la situación fáctica presentada en el libelo demandatorio, así: Señala el ente previsional, que mediante la Resolución 23848 del 6 de mayo de 19933, la Caja Nacional de Previsión – CAJANAL negó el reconocimiento y pago de una pensión gracia al demandado, al considerar que éste no había completado 20 años de servicio como docente territorial y/o nacionalizado del nivel básico de primaria. Afirma que CAJANAL reconoció la pensión gracia en la Resolución 240 del 1º de febrero de 19944 en cuantía de $114.385,73 efectiva a partir del 15 de abril de 1991 al resolver el recurso de apelación interpuesto contra el acto administrativo mencionado en el inciso anterior. Mediante la Resolución 28681 del 21 de septiembre de 20055 proferida por CAJANAL, y atendiendo el fallo de tutela del 28 de abril de 2004 del Juzgado 1º Penal del Circuito de Bogotá, reliquidó la pensión gracia con la inclusión de nuevos factores salariales: las primas de navidad, de alimentación y de exclusividad, elevando la cuantía a $124.920, y con efectos fiscales a partir del 15 de abril de 1991. Sostiene que el accionado no tiene derecho a la pensión gracia, por no cumplir los 20 años de servicio docente territorial o nacionalizado, pues los completó con

vinculaciones del orden nacional, de acuerdo con la información contenida en los certificados expedidos por el Jefe de Archivo General y Pagador Tesorero de la Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia en Tunja del 20 de octubre de 1988 y del 18 de septiembre de 1990, y por el Rector y Pagador del Instituto Nacional de Enseñanza Media Diversificada Carlos Arturo Torres de la misma ciudad del 9 de noviembre de 1990. Normas vulneradas y concepto de la vulneración Se invocaron como disposiciones vulneradas, la leyes: 114 de 1913, 116 de 1928, 037 de 1933 y la 91 de 1989. 3 Folios 42 a 44 del anexo 1 expediente administrativo. 4 Folios 67 a 71 del anexo 1 expediente administrativo. 5 Folios 161 a 164 del anexo 1 expediente administrativo. Señaló la entidad accionante, que la vulneración de las normas citadas obedece al reconocimiento ilegal de la pensión gracia, por haber computado tiempos de servicio del orden nacional para completar los 20 años de servicio docente requeridos en la Ley 114 de 19136, los cuales no cumplen los postulados de las normas que la regulan, en especial, lo dispuesto en el numeral 3º del artículo 4º de la ley en mención, el cual establece que el interesado debe comprobar que no ha recibido ni recibe otra pensión o recompensa de carácter nacional. De igual modo, sustentó que la Ley 91 de 19897 asignó la competencia a CAJANAL, para reconocer y pagar la pensión gracia a aquellos docentes que hayan cumplidos entre otros requisitos, el haber prestado sus servicios en

establecimientos del orden territorial. Contestación de la demanda El accionado se opuso a la prosperidad de las pretensiones8, precisando que los actos demandados gozan de la presunción de legalidad, en especial el acto que reliquidó la pensión gracia, pues provino de una orden judicial de tutela. Sostuvo que en virtud del principio de la buena fe, no debe devolver los dineros recibidos, pues tal como lo ha sostenido el Consejo de Estado en las sentencias de 6 de marzo de 20089, 17 de mayo10 y 21 de junio de 200711, 2 de septiembre de 200012, sólo es posible cuando el actor obra de mala fe para obtener una prestación económica, debe restituir las sumas percibidas como consecuencia de sus actos fraudulentos o mal intencionados. Así mismo solicitó que en caso de prosperar las pretensiones de la demanda, se aplique la prescripción de las mesadas que correspondan. La sentencia de primera instancia 6 “Que crea pensiones de jubilación a favor de los Maestros de Escuela.” 7 “Por la cual se crea el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.” 8 Escrito de 15 de mayo de 2015 – folios 111 a 117 del expediente. 9 Consejero Ponente Dr. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren, Rad. 0488-07 10 Consejero Ponente Dr. Alejandro Ordóñez Maldonado, Rad. 3287-05. 11 Consejera Ponente Dra. Ana Margarita Olaya Forero, Rad. 0950-06. 12 Consejero Ponente Dr. Nicolás Pájaro Peñaranda, Rad. 12.971. El Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión Nº 4, profirió sentencia el

17 de febrero de 201613, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda declarando la nulidad de los actos administrativos demandados, pero negó la devolución de los dineros percibidos por el accionado, bajo los siguientes argumentos: Respecto de la declaración de nulidad de los actos demandados, sostuvo que se comprobó en el proceso, que el demandado no ejerció la docencia oficial territorial o nacionalizada durante 20 años, pues el ente previsional tuvo en cuenta para reconocer la pensión gracia tiempos de servicio nacionales, estos son, los ejercidos entre 1960 y 1961, y entre 1974 hasta 1991, en la Escuela Nacional de Varones y en el Instituto Nacional de Enseñanza Media Diversificada INEM Carlos Arturo Torres, de acuerdo con los certificados expedidos por el Jefe de Archivo General y Pagador Tesorero de la Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia en Tunja del 20 de octubre de 1988 y 18 de septiembre de 199014, así como la expedida por el Rector y Pagador del Instituto Nacional de Enseñanza Media Diversificada Carlos Arturo Torres de la misma ciudad expedida el 9 de noviembre de 199015, contrariando lo dispuesto en la Ley 114 de 1913, artículos 1º y 4, numeral 3º, concretamente que el docente debe demostrar que no ha recibido ni recibe recompensa o pensión de carácter nacional. Igualmente negó la pretensión de devolución de los dineros por las mesadas pensionales recibidas por la demandada, al considerar que la entidad demandante no desvirtuó la presunción de buena fe consagrada en el artículo 83 de la Constitución Política, y que el reconocimiento de la pensión aludida obedeció al

error propio de la administración. Finalmente se abstuvo de condenar en costas por haber prosperado parcialmente las pretensiones de la actora, de acuerdo con lo previsto en el artículo 365, numeral 5º del Código general del Proceso. El recurso de apelación 13 Folios 111 a 117. 14 Visibles a folios 30 y 31. 15 Visible a folio 39. La accionante, estando de acuerdo con la decisión de primera instancia en cuanto a la anulación de la pensión gracia del demandado, pero inconforme con la negativa de la devolución de los dineros, interpuso el recurso de apelación16, pues considera que el accionado a sabiendas de que no tenía derecho a la prestación aludida, actuó de mala fe para obtener su reconocimiento y su reliquidación. Para sustentar su argumento, citó la sentencia del 1º de septiembre de 201417 proferida por esta Corporación, en la cual se resolvió un asunto similar, en que la docente obtuvo el reconocimiento de la pensión gracia a través de la orden impartida en un fallo de tutela, dando validez a vinculaciones nacionlaes. Por su parte, el demandado interpuso la alzada18 solicitando que se mantenga el derecho prestacional, pues estima que por ser una persona de la tercera edad, revocarle la pensión gracia afectaría su derecho al mínimo vital y móvil, y los principios de favorabilidad y de la confianza legítima. Solicitó que en el eventual caso de no prosperar sus cargos, se abstenga de ordenar la devolución de los dineros recibidos de buena fe. Para sustentar lo anterior, sostuvo que el A Quo no aplicó el principio de

favorabilidad, pues revocó la pensión mencionada sin analizar que fue el ente previsional el que incurrió en error al concederle el derecho, para lo cual, trajo a colación las sentencias T-545 de 2014, T-248 de 2008, de la Corte Constitucional, en las cuales se concluyó que el operador jurídico deberá elegir entre las diferentes fuentes normativas de derecho o de las interpretaciones concurrentes que sean razonables y que ofrezcan un motivo de duda serio y objetivo, aquella que más favorezca los derechos constitucionales del trabajador. Respecto de la confianza legítima, luego de definirla, sostuvo que la entidad demandante no puede desconocer derechos adquiridos que se consolidaron sin ser objeto de debate en sede administrativa, pues irían en contra de los postulados de la buena fe, o mientras no recaigan en algún juicio que los declare ilegales, de conformidad con lo expuesto en la sentencia del 5 de octubre de 2015 proferida por el Consejo de Estado19. 16 Folios 218 a 219. 17 Consejero Ponente Dr. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren, Rad. 3130-13. 18 Folios 220 a 226. 19 Rad. 15001333300520140017000. Alegatos en segunda instancia Las partes demandante20 y demandada21, presentaron alegatos de conclusión con los mismos argumentos esbozados en la apelación. Concepto del Ministerio Público El Ministerio Público no rindió concepto en esta oportunidad CONSIDERACIONES DE LA SALA PARA FALLAR Expuestas las inconformidades presentadas contra la sentencia de primera instancia, la Sala encuentra que debe resolver los siguientes problemas jurídicos:

1. Si es dable mantener el reconocimiento de la pensión gracia por el hecho de que quien lo disfruta es una persona de la tercera edad, atendiendo los principios de favorabilidad laboral, la confianza legítima y el derecho al mínimo vital y móvil.

2. Definido lo anterior, y en el evento de que prospere la nulidad de los actos administrativos demandados, se deberá determinar si se ha desvirtuado el principio de la buena fe del demandado cuando obtuvo el reconocimiento y la reliquidación de la pensión gracia.

Bajo este contexto, la Sala decidirá el asunto sometido a su consideración en el siguiente orden: i) sobre el principio de favorabilidad en materia laboral; ii) sobre el principio de la confianza legítima; iii) sobre el derecho al mínimo vital y móvil; iv) sobre el principio de la buena fe en materia de reintegro de dineros; y v) solución del caso. Lo anterior se abordará de acuerdo a las normas constitucionales y legales que rigen tales principios y derechos, y a los pronunciamientos jurisprudenciales que sobre el asunto han expuesto el Consejo de Estado y de la Corte Constitucional. i) Sobre el principio de favorabilidad en materia laboral. 20 Mediante escrito visible a folios 266 a 267. 21 Mediante escrito visible a folios 273 a 277. La Constitución Política en su artículo 53, consagró el principio de favorabilidad en materia laboral, como la garantía que tiene el empleado de optar por la situación más favorable en caso de duda en la aplicación e interpretación de las normas. “Articulo 53. El Congreso expedirá el estatuto del trabajo. La ley correspondiente tendrá en cuenta por lo menos los siguientes principios

mínimos fundamentales: Igualdad de oportunidades para los trabajadores; remuneración mínima vital y móvil, proporcional a la cantidad y calidad de trabajo; estabilidad en el empleo; irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales; facultades para transigir y conciliar sobre derechos inciertos y discutibles; situación más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales de derecho; primacía de la realidad sobre formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales; garantía a la seguridad social, la capacitación, el adiestramiento y el descanso necesario; protección especial a la mujer, a la maternidad y al trabajador menor de edad. El estado garantiza el derecho al pago oportuno y al reajuste periódico de las pensiones legales. Los convenios internacionales del trabajo debidamente ratificados, hacen parte de la legislación interna. La ley, los contratos, los acuerdos y convenios de trabajo, no pueden menoscabar la libertad, la dignidad humana ni los derechos de los trabajadores.” (Resalta la Sala) La Corte Constitucional en la sentencia T-545/0422 del 28 de mayo de 2004, definió el mencionado principio de la siguiente manera: “(…)en caso de duda y ante la existencia de dos o más interpretaciones de una disposición jurídica contenida en una fuente formal del derecho (ley, acto administrativo, convención colectiva) debe preferirse aquella interpretación que mejor satisfaga los intereses del trabajador. Este y no otro es el entendido que le ha otorgado la jurisprudencia a la disposición pertinente del artículo 53 de la Constitución.” Así mismo, procedió a definir la interpretación razonable y objetiva, determinando

los criterios a tener en cuenta para su efectiva aplicación. “La Corte no niega que el recurso a la razonabilidad, por la imprecisión del término, parece no decir mucho sobre cuáles son las características de una interpretación admisible. Sobre el punto, la Corte adelantará algunos de los criterios que permiten identificar una interpretación como razonable y objetiva; estos criterios son: (i) la corrección de la 22 Magistrado Ponente Dr. Eduardo Montealegre Lynett, expediente T-857487. fundamentación jurídica, (ii) la aplicación judicial o administrativa reiterada, y (iii) la corrección y suficiencia de la argumentación. El criterio de razonabilidad de la interpretación como producto de una correcta fundamentación jurídica, es un desarrollo del artículo 53 de la Constitución, en la medida en que la duda debe surgir a partir de una divergencia interpretativa sobre las fuentes formales del derecho. Esto implica que las opciones hermenéuticas, por un lado deben encuadrar en el marco semántico de las disposiciones de las fuentes formales, y de otro, deben estar en consonancia con las disposiciones de la Constitución. Sólo serán admisibles como razonables, aquellas interpretaciones de las fuentes formales, que además de encuadrarse en el marco de las disposiciones normativas respectivas, también se correspondan con la interpretación autorizada de las normas constitucionales. El criterio de razonabilidad de la interpretación como producto de su aplicación administrativa y judicial reiterada, es un desarrollo del artículo 13 de la Constitución, en la medida en que garantiza uniformidad en la forma en que el derecho objetivo se concreta en las prácticas sociales:

ya sea en la decisión judicial de controversias o en el funcionamiento ordinario de la administración. Además, la aplicación reiterada de ciertas interpretaciones de las disposiciones jurídicas ofrece un elemento de objetividad que permite a su vez cualificar, en los casos problemáticos, cuando se está en presencia de una duda objetiva y no se trata en cambio de un eventual capricho del operador jurídico. Finalmente, el criterio de razonabilidad de la interpretación como resultado de un proceso de argumentación suficiente, es un desarrollo del artículo 29 de la Constitución, en la medida en que se proscribe la arbitrariedad del operador jurídico y se exige que su actuación esté debidamente motivada. El control racional del discurso jurídico está determinado entonces por la posibilidad real de escrutinio sobre las razones para la decisión de los operadores jurídicos: que sea posible un juicio sobre la suficiencia de los argumentos, su idoneidad, su corrección, y su pertinencia. Por otra parte, además de la razonabilidad, las interpretaciones deben ser efectivamente concurrentes al caso bajo estudio. Es decir, las opciones hermenéuticas deben aplicar a los supuestos de hecho de las disposiciones en juego y a las situaciones que delimiten fácticamente cada caso bajo examen. En este sentido, no sería admisible hablar de dos interpretaciones divergentes cuando se pueda establecer que las mismas no son aplicables a un mismo supuesto de hecho o que no consulten los límites fácticos de los casos por resolver. Por su parte el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, en sentencias de 26 de mayo de 2016, sostuvo que la aplicación del principio de la favorabilidad en materia laboral, se presenta cuando existe un conflicto entre dos

normas vigentes o cuando existe una sola que admite varias interpretaciones, el cual debe emplearse respetando el principio de inescindibilidad de la ley, en el sentido que la norma favorable deberá aplicarse en su integridad. “Ahora bien, la aplicación del principio de favorabilidad supone el conflicto entre dos normas de distinta fuente formal o entre dos normas de idéntica fuente que estén “vigentes” al momento en que se realiza el análisis del caso particular, o cuando existe una sola norma que admite varias interpretaciones.”23 “Igualmente, esta Corporación ha señalado que el principio de favorabilidad debe emplearse respetando el de inescindibilidad de la ley, el cual consiste en que la norma que se adopte debe ser aplicada en su integridad quedando prohibido, dentro de una sana hermenéutica, el desmembramiento de las normas legales que regulan la misma situación de hecho, para tomar de cada una de ellas sus aspectos más favorables.” 24 Entonces, para que opere el principio de favorabilidad deben darse los siguientes requisitos.

1. Frente a una situación de carácter laboral, existen dos normas vigentes susceptibles de aplicarse al caso concreto, es decir que regulen la misma situación fáctica.

2. Que el juez tenga duda sobre cuál de ellas debe aplicar.

3. Que la norma que escoja, se aplique en su totalidad, o sea, que no puede interpretarse parcialmente, sino de forma íntegra, como un todo, esto es, como un cuerpo normativo. ii) Sobre el principio de la confianza legítima.

Se pronuncia la Sala sobre el concepto de la confianza legítima, y para ello, trae lo

que la doctrina y la jurisprudencia han expuesto. La Corte Constitucional en la Sentencia de Unificación 360 de 1999, lo definió en los siguientes términos: “Este principio se define como el deber que permea el derecho administrativo, el cual, si bien se deriva directamente de los principios de seguridad jurídica, de respeto al acto propio y buena fe, adquiere una identidad propia en virtud de las especiales reglas que se imponen en la relación entre administración y administrado. Es por ello que la confianza en la administración no sólo es éticamente deseable sino jurídicamente exigible. 23 Consejera Ponente: Sandra Lisset Ibarra Vélez Rad. 4554-13. 24 Consejera Ponente: Sandra Lisset Ibarra Vélez, Rad. 0409-15. Este principio se aplica como mecanismo para conciliar el conflicto entre los intereses público y privado, cuando la administración ha creado expectativas favorables para el administrado y lo sorprende al eliminar súbitamente esas condiciones. Por lo tanto, la confianza que el administrado deposita en la estabilidad de la actuación de la administración, es digna de protección y debe respetarse . Lo anterior no significa que las autoridades están impedidas para adoptar modificaciones normativas o cambios políticos para desarrollar planes y programas que consideran convenientes para la sociedad.” (Subrayado no es del texto original) Posteriormente, en la sentencia de constitucionalidad C-131 de 200425, lo identificó como un principio de rango constitucional aplicable en la resolución de casos en los que se involucran derechos fundamentales, así: “En esencia, la confianza legítima consiste en que el ciudadano debe poder evolucionar en un medio jurídico estable y previsible, en cual

pueda confiar. Para Müller, este vocablo significa, en términos muy generales, que ciertas expectativas, que son suscitadas por un sujeto de derecho en razón de un determinado comportamiento en relación con otro, o ante la comunidad jurídica en su conjunto, y que producen determinados efectos jurídicos; y si se trata de autoridades públicas, consiste en que la obligación para las mismas de preservar un comportamiento consecuente, no contradictorio frente a los particulares, surgido en un acto o acciones anteriores, incluso ilegales, salvo interés público imperioso contrario. Se trata, por tanto, que el particular debe ser protegido frente a cambios bruscos e inesperados efectuados por las autoridades públicas. En tal sentido, no se trata de amparar situaciones en las cuales el administrado sea titular de un derecho adquirido, ya que su posición jurídica es susceptible de ser modificada por la Administración, es decir, se trata de una mera expectativa en que una determinada situación de hecho o regulación jurídica no serán modificadas intempestivamente. De allí que el Estado se encuentre, en estos casos, ante la obligación de proporcionarle al afectado un plazo razonable, así como los medios, para adaptarse a la nueva situación.” (Subraya la Sala) Acorde con lo anterior, el alto tribunal constitucional en la sentencia T-210 de 201026 del 23 de marzo de 2010, definió de forma mas clara este principio, como la obligación que tiene el Estado de no cambiar posturas sobre un tema o alguna situación de forma repentina o abrupta, en la medida que se llegare a afectar su relación con los particulares, y eventualmente sus derechos fundamentales.

“3.2.5.2. Principio de confianza legítima. 25 Magistrada Ponente Dra. Clara Inés Vargas Hernández. 26 Magistrado Ponente Dr. Juan Carlos Henao Pérez, expediente T-2.367.072.

21. En abundante jurisprudencia, la Corte Constitucional ha aplicado el principio de confianza legítima que ha sido definido por esta Corporación como: “un corolario de la buena fe [que] consiste en que el Estado no puede súbitamente alterar unas reglas de juego que regulaban sus relaciones con los particulares, sin que se les otorgue a estos últimos un periodo de transición para que ajusten su comportamiento a una nueva situación jurídica. No se trata, por tanto, de lesionar o vulnerar derechos adquiridos, sino tan sólo de amparar unas expectativas válidas que los particulares se habían hecho con base en acciones u omisiones estatales prolongadas en el tiempo, bien que se trate de comportamientos activos o pasivos de la Administración pública, regulaciones legales o interpretaciones de las normas jurídicas. De igual manera, como cualquier otro principio, la confianza legítima debe ser ponderada, en el caso concreto, con los otros, en especial, con la salvaguarda del interés general y el principio democrático.

Por lo tanto, se trata de un concepto que se deriva de los principios de la buena fe y de la seguridad jurídica y que se erige como un límite a la actuación de la Administración. Así, cuando, debido a hechos objetivos de las autoridades se le genera al particular “la convicción de estabilidad en el estado de cosas anterior y la convicción de que su actuar tiene una imagen de aparente legalidad, estas no pueden crear

cambios sorpresivos que afecten al particular y, en esta medida, deben ofrecerle tiempo y medios para que se pueda ajustar a la nueva situación.” El Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, en la sentencia del 1º de septiembre de 201627, se pronunció respecto del principio así: “(…) Ahora, enfocando nuestro juicio a la confianza legítima en las relaciones del Estado con los particulares, encontramos que en gracia de éste principio de confianza y su relación con el principio de legalidad, han surgido mecanismos dentro del derecho administrativo Colombiano para morigerar el aire de cambio legal y Jurisprudencial, otorgando garantías ciudadanas de acople a la nueva situación, un claro ejemplo de ello se refleja en el deber de aplicación uniforme de las normas y la jurisprudencia contenido en el artículo 10 de la Ley 1437 del año 2011. Sobre la confianza legítima en las relaciones ciudadano-estado, podemos afirmar que la aplicación más común dentro del Derecho Administrativo, es la prohibición en cabeza del Estado de alterar de manera súbita sus relaciones con los particulares, sin que se les otorgue la posibilidad de un periodo de transición para que ajusten su comportamiento a la nueva situación jurídica28 . De manera que no existe prohibición expresa o disposición que obligue a la administración a mantener las circunstancias, con un statu 27 Consejera Ponente: Sandra Lisset Ibarra Vélez, Rad. 4876-14. 28 Ver: Sentencia C-131 de 2004 quo petrificado o inmutable, como si existe la obligación de proveer a los asociados de los medios y los plazos suficientes para adaptar su

vida al cambio en las condiciones29. Aterrizando al caso concreto, encontramos que los mecanismos judiciales de control de legalidad de los actos administrativos, como el recurso de lesividad, son una autentica invitación a las partes interesadas al examen reflexivo y probatorio de los efectos lesivos de la anulación, y proponen a las partes y al juez un análisis, sustancial y procesal complejo de los derechos subjetivos en disputa.” Así mismo, se pronunció la Corporación en la sentencia del 1º de septiembre de 201430, en la que se concluyó, que por el hecho de que la entidad pretenda que se declare en sede judicial la nulidad de un acto propio por medio del cual reconoció un derecho pensional, a pesar de haber trascurrido un tiempo considerable, se vaya a quebrantar el aludido principio, pues durante dicho proceso, se da la oportunidad de determinar si al demandado le asiste el derecho, bajo los principios de legalidad, buena fe, al debido proceso y al derecho a la defensa, sumado que se busca con la acción de lesividad, preservar el interés general y la salvaguarda del patrimonio público y el respeto por la juridicidad. “3. No hay lugar a amparar a la demandada bajo el principio de confianza legítima, tal y como estima el Tribunal. El a quo al hablar de este principio anota que el mismo permite armonizar casos en los que la administración en su condición de autoridad, por acción o por omisión ha creado expectativas favorables a los administrados y de forma abrupta elimina es