CE-SECCION SEGUNDA-15001-23-33-000-2016-00322-01(4794-16)-2019

CONFLICTO DE COMPETENCIAS ENTRE TRIBUNALES ADMINISTRATIVOOcurrencia El conflicto de competencias surge cuando dos o más jueces o tribunales disputan el conocimiento de una determinada controversia, ya sea porque todos se consideran competentes, caso en el que se tratará de un conflicto positivo, o porque estiman que carecen de competencia, evento en que el conflicto será negativo. Bajo este contexto, resulta imperioso definir la autoridad en la que debe recaer el enjuiciamiento del asunto, en aras de garantizar el debido proceso de las partes involucradas y el respeto por la distribución de competencias legalmente establecidas, conforme a los diferentes factores objetivos y subjetivos en juego.

FUENTE FORMAL: LEY 270 DE 1996 - ARTÍCULO 37 / LEY 270 DE 1996ARTÍCULO 158

ACTO DE ARCHIVO DE INVESTIGACIÓN DISCIPLINARIA – No es un acto definitivo / ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA – Procedencia En este caso se acusan tanto la actuación disciplinaria surtida por la Contraloría General de la República como el auto de archivo suscrito por la Procuraduría General de la Nación; sin embargo, ello no puede dar lugar a entender que el medio de control procedente para encausar las pretensiones sea el de nulidad y restablecimiento del derecho, por cuanto los actos expedidos durante el inicio e instrucción de la actuación disciplinaria no constituyen actos definitivos pasibles de control jurisdiccional, sino que se trata de actos de trámite encaminados a impulsar el proceso en aras de resolver sobre la responsabilidad disciplinaria del sujeto investigado. Por su parte, el auto de archivo expedido por la Procuraduría

General de la Nación no constituye la fuente del daño que alegan los demandantes pues, en realidad, conjuró la situación presuntamente irregular al impedir que se continuara con la actuación disciplinaria, que precisamente se considera nunca debió iniciarse. (…) La fuente del daño en el presente caso corresponde al adelantamiento de la investigación disciplinaria por parte de la Contraloría General de la República contra la señora Lina María Valderrama Fonseca, es decir, a una actuación administrativa cuyo control debe efectuarse a través del mecanismo de reparación directa. En efecto, los accionantes refieren que si bien es cierto que la investigación fue archivada, también lo es que aquella jamás debió iniciarse y de hecho el trámite adelantado les acarreó perjuicios económicos y morales que ameritan se resarcidos.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN A

Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS

Bogotá, D. C., veinte (20) de febrero de dos mil diecinueve (2019).

Radicación número: 15001-23-33-000-2016-00322-01(4794-16)

Actor: LUIS ENRIQUE VALDERRAMA HERNÁNDEZ Y OTROS Demandado: CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA Asunto: Conflicto de competencias Procede el Despacho a dirimir el conflicto de competencias suscitado entre el

Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el Tribunal Administrativo de Boyacá.

1. Antecedentes 1.1. Pretensiones de la demanda

Los señores Lina María Valderrama Fonseca, Edwin Alexander Caballero López, Luis Enrique Valderrama Hernández y María Gilma Fonseca de Valderrama, actuando por intermedio de apoderado judicial, en ejercicio de los medios de control consagrados en los artículos 138 y 140 del CPACA1, presentaron demanda de nulidad y restablecimiento del derecho y de reparación directa contra la Nación, Contraloría General de la República, con el fin de obtener la nulidad del Auto de Archivo de 26 de mayo de 2014, suscrito por la Procuraduría Segunda Distrital de Bogotá - Procuraduría General de la Nación, que dispuso el archivo de la investigación disciplinaria que se estaba surtiendo en contra de la señora Lina María Valderrama Fonseca. Igualmente, se solicitó «declarar la nulidad de todo el proceso disciplinario 3469 adelantado contra LINA VALDERRAMA». Como consecuencia de lo anterior solicitaron condenar a la entidad demandada a indemnizar los perjuicios morales y materiales representados así: a) gastos médicos; b) daño emergente «al no poder realizar una compraventa de vehículo para rentar»; c) erogaciones en que incurrió la señora Lina María Valderrama Fonseca para obtener asesoría jurídica; y d) el sufrimiento de la directamente afectada y su entorno familiar «por afectación al buen nombre, honra y dignidad, así como la inestabilidad y zozobra familiar causados por el acoso y abuso de poder de la Contralora General». 1.2. El conflicto de competencias 1.2.1. El conocimiento del presente asunto le correspondió por reparto al Tribunal

Administrativo de Cundinamarca; sin embargo, mediante auto de 25 de febrero de 1 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 20162, se ordenó remitir el expediente al Tribunal Administrativo de Boyacá, teniendo en cuenta que el numeral 3 del artículo 156 del CPACA prevé que la competencia en los asuntos de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral se determina por el último lugar donde se prestaron los servicios. En efecto, en el sub lite se encuentra acreditado que la demandante laboraba en la Gerencia Departamental Colegiada de Boyacá – Contraloría General de la República y, por lo tanto, en dicho distrito judicial se encuentra radicada la competencia por el factor territorial. 1.2.2. Como consecuencia de la anterior remisión, el expediente fue asignado al Tribunal Administrativo de Boyacá; sin embargo, a través de auto de 12 de octubre de 20163, la mencionada corporación declaró su falta de competencia para conocer del presente proceso, toda vez que las pretensiones realmente no corresponden al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral, sino al de reparación directa, por cuanto: a) la actora solicita declarar la nulidad de la investigación disciplinaria que se surtió en su contra, incluyendo el auto de archivo, es decir, que el objeto del debate no tiene connotación laboral sino que se circunscribe a los perjuicios morales y patrimoniales causados por el adelantamiento del referido proceso disciplinario; ii) el auto de archivo no constituye el origen de los perjuicios reclamados y tampoco se demandó a la Procuraduría General de la Nación, es decir, la entidad

que suscribió el acto enjuiciado; iii) la fuente de los daños alegados es la actuación de la Contraloría General de la República y, por lo tanto, las pretensiones corresponden al medio de control de reparación directa. Bajo este marco, conforme al numeral 6 del artículo 156 del CPACA, la competencia para resolver el sub lite se determina por el lugar donde se produjeron los hechos, las omisiones o las operaciones administrativas, o por el domicilio o sede principal de la entidad demandada a elección del demandante. Entonces, como el proceso disciplinario que ahora se cuestiona se surtió en Bogotá D.C., el presente asunto debe conocerlo el Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Como consecuencia, se ordenó la remisión del expediente al Consejo de Estado para dirimir el conflicto de competencias. 1.3. Trámite Procesal 2 Folios 213 a 214 del expediente. 3 Folio 218 a 220 del expediente. El Despacho, mediante el auto de 1 de diciembre de 20164, concedió a las partes un término común de tres días para que presentaran sus alegaciones, conforme al artículo 158 del CPACA. La parte demandante descorrió el referido traslado y manifestó que la competencia en este caso debe determinarse por el lugar en el que se expidieron los actos acusados y donde tuvieron lugar las actuaciones de la administración, esto es, Bogotá D.C. y, por lo tanto, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca debe conocer de la presente controversia5. A su vez, la Contraloría General de la República consideró que, conforme al numeral 3 del artículo 156 del CPACA, el expediente debe enviarse al Tribunal

Administrativo de Boyacá, toda vez que la demandante prestaba sus servicios en el municipio de Tunja6.

2. Consideraciones 2.1. Problema jurídico El problema jurídico se contrae a determinar cuál es la autoridad judicial competente para conocer y decidir sobre la demanda de la referencia. 2.2. Del conflicto de competencias El conflicto de competencias surge cuando dos o más jueces o tribunales disputan el conocimiento de una determinada controversia, ya sea porque todos se consideran competentes, caso en el que se tratará de un conflicto positivo, o porque estiman que carecen de competencia, evento en que el conflicto será negativo. Bajo este contexto, resulta imperioso definir la autoridad en la que debe recaer el enjuiciamiento del asunto, en aras de garantizar el debido proceso de las partes involucradas y el respeto por la distribución de competencias legalmente establecidas, conforme a los diferentes factores objetivos y subjetivos en juego. 4 Folio 225 del expediente. 5 Folios 229 a 230 del expediente. 6 Folios 234 a 236 del expediente.

Ahora bien, el artículo 37 de la Ley 270 de 1996, dispone como función de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, entre otras, la de resolver los conflictos de competencia, así: Artículo 37. De la sala plena de lo contencioso administrativo. La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo tendrá las siguientes funciones especiales:

1. Resolver los conflictos de competencia entre las Secciones del Consejo de

Estado. […] Parágrafo. Los conflictos de competencia entre los Tribunales Administrativos, entre Secciones de distintos Tribunales Administrativos, entre los Tribunales y Jueces de

la Jurisdicción Contencioso-Administrativa pertenecientes a distintos distritos judiciales administrativos y entre Jueces Administrativos de los diferentes distritos judiciales administrativos, serán resueltos por las respectivas Secciones o Subsecciones del Consejo de Estado, de acuerdo con su especialidad. Los conflictos entre juzgados administrativos de un mismo circuito o entre secciones de un mismo Tribunal Administrativo serán decididos por el correspondiente Tribunal en pleno. Por su parte, el artículo 158 del CPACA regula la competencia del Consejo de Estado para dirimir los conflictos de competencia, en los siguientes términos: Artículo 158. Conflictos de competencia. Los conflictos de competencia entre los Tribunales Administrativos y entre estos y los jueces administrativos de diferentes distritos judiciales, serán decididos de oficio o a petición de parte por el Consejo de Estado, conforme al siguiente procedimiento: […]. De acuerdo con las normas transcritas, se evidencia que en caso de que surja un conflicto de competencias entre tribunales o juzgados administrativos de diferentes distritos judiciales le corresponderá resolverlo a las secciones y subsecciones del Consejo de Estado, de acuerdo a la especialidad. 2.3. Del medio de control incoado y solución al caso concreto En el presente caso la parte demandante refiere que interpone los medios de control de nulidad y restablecimiento del derecho y de reparación directa con el fin de obtener la nulidad del Auto de 26 de mayo de 2014, suscrito por la Procuraduría Segunda Distrital de Bogotá - Procuraduría General de la Nación, que dispuso el archivo de la investigación disciplinaria que se estaba surtiendo en contra de la señora Lina María Valderrama Fonseca. Igualmente, se solicitó

«declarar la nulidad de todo el proceso disciplinario 3469», adelantado por la Contraloría General de la República. A su turno, la parte actora solicitó el pago de los perjuicios morales y patrimoniales derivados de la referida actuación disciplinaria, pues considera que nunca debió iniciarse. Ahora bien, conforme a los artículos 1387 y 1408 del CPACA, los medios de control de nulidad y restablecimiento del derecho y reparación directa tienen elementos diferenciadores que impiden que los demandantes escojan a su arbitrio la vía procesal bajo la cual elevarán sus pretensiones; por el contrario, las partes deben acogerse a las reglas de procedimiento establecidas por el legislador para lograr el acceso a la administración de justicia, pues estas hacen efectivas las garantías fundamentales al debido proceso y el derecho de defensa de los intervinientes. Al respecto, el Consejo de Estado ha precisado que para efectos de ejercer la acción contencioso administrativa debe verificarse la fuente del daño, pues de ello dependerá la procedencia de cada medio de control para encausar las diferentes pretensiones que se eleven ante la jurisdicción. En tal sentido, se ha sostenido9: 2.2. En efecto, si la causa del daño es un hecho de la administración, una omisión, una operación administrativa o la ocupación de un inmueble, debe formularse una pretensión de reparación directa (artículo 140 del C.P.A.C.A.). Si, por el contrario, la causa de los perjuicios es una decisión de la administración que crea, modifica o extingue una situación jurídica, es decir, un acto administrativo, la pretensión adecuada es, por regla general, la de nulidad (si éste es de carácter general,

7 Artículo 138. Nulidad y restablecimiento del derecho. Toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le restablezca el derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño. La nulidad procederá por las mismas causales establecidas en el inciso segundo del artículo anterior. Igualmente podrá pretenderse la nulidad del acto administrativo general y pedirse el restablecimiento del derecho directamente violado por este al particular demandante o la reparación del daño causado a dicho particular por el mismo, siempre y cuando la demanda se presente en tiempo, esto es, dentro de los cuatro (4) meses siguientes a su publicación. Si existe un acto intermedio, de ejecución o cumplimiento del acto general, el término anterior se contará a partir de la notificación de aquel. 8 Artículo 140. Reparación directa. En los términos del artículo 90 de la Constitución Política, la persona interesada podrá demandar directamente la reparación del daño antijurídico producido por la acción u omisión de los agentes del Estado. De conformidad con el inciso anterior, el Estado responderá, entre otras, cuando la causa del daño sea un hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de inmueble por causa de trabajos públicos o por cualquiera otra causa imputable a una entidad pública o a un particular que haya obrado siguiendo una expresa instrucción de la misma. […]. 9 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, consejero

ponente: Dr. Carlos Alberto Zambrano Barrera, providencia de 2 de agosto de 2018, radicado: 25000-23-36000-2015-00679-01(57079)A, actor: Lírica S.A. impersonal y abstracto) (artículo 137 del C.P.A.C.A.), o la de nulidad y restablecimiento del derecho, (si el acto es de carácter particular, individual y concreto o si es presunto o ficto, o si se profirió en la etapa previa de un contrato estatal) (artículo 138 del C.P.A.C.A.), mientras que si, se expidió durante o después de la ejecución de un contrato de tal naturaleza, la pretensión que corresponde es la de controversias contractuales (artículo 41 del C.P.A.C.A.). 2.3. No obstante, debe recordarse que, de manera excepcional y bajo determinadas condiciones, el C.P.A.C.A. contempla la posibilidad de que por vía de nulidad se demanden actos de carácter particular, individual y concreto y de que por vía de nulidad y restablecimiento del derecho se demanden actos de carácter general, impersonal y abstracto (artículos 137 y 138). […]. Ahora bien, una vez revisados los hechos narrados por los actores, en consonancia con el contenido de los actos acusados y las pretensiones elevadas, se concluye que el presente caso no atañe a una acumulación de pretensiones de nulidad y restablecimiento del derecho y reparación directa, sino que el contexto fáctico reconduce, exclusivamente, al último medio de control, esto es, reparación directa, como procederá a exponerse: i) En este caso se acusan tanto la actuación disciplinaria surtida por la

Contraloría General de la República como el auto de archivo suscrito por la Procuraduría General de la Nación; sin embargo, ello no puede dar lugar a entender que el medio de control procedente para encausar las pretensiones sea el de nulidad y restablecimiento del derecho, por cuanto los actos expedidos durante el inicio e instrucción de la actuación disciplinaria no constituyen actos definitivos pasibles de control jurisdiccional, sino que se trata de actos de trámite encaminados a impulsar el proceso en aras de resolver sobre la responsabilidad disciplinaria del sujeto investigado10. 10 Al respecto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, con ponencia del Dr. William Hernández Gómez, mediante sentencia de 12 de abril de 2018, proferida dentro del proceso radicado: 11001-03-25-000-2013-00831-00 (1699-13), actor: Elmer Castañeda Carvajal, precisó lo siguiente: En el presente caso, el actor demanda la nulidad de los autos proferidos dentro del proceso disciplinario radicado 671-170 adelantado en su contra por el Grupo de Control Disciplinario Interno de la CREMIL, a saber, el de apertura de la investigación del 23 de diciembre de 2009, el pliego de cargos del 3 de mayo de 2010, el auto de nulidad del 17 de junio del mismo año y el pliego de cargos de fecha 23 de junio de 2010; los cuales tienen la connotación de actos de trámite de conformidad con lo expuesto en párrafos precedentes, en tanto fueron proferidos con el fin de cumplir una serie

de etapas dentro del procedimiento previsto en la Ley 734 de 2002. De ahí que sea viable concluir que dichas providencias no constituyen actos administrativos demandables ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, pues con ellos solo se pretendió dar cumplimiento a cada una de las actuaciones previstas en la ley disciplinaria, para finalmente establecer si el aquí accionante era o no responsable disciplinariamente de la falta que se le imputó. Es decir, que con ellos no se modificó, creó ni se extinguió su situación jurídica, motivo por el cual no son susceptibles de control jurisdiccional, lo que sí ocurrió con el acto sancionatorio. Por su parte, el auto de archivo expedido por la Procuraduría General de la Nación no constituye la fuente del daño que alegan los demandantes pues, en realidad, conjuró la situación presuntamente irregular al impedir que se continuara con la actuación disciplinaria, que precisamente se considera nunca debió iniciarse. Inclusive, la anulación de esta decisión acarrearía consecuencias desfavorables para la actora, pues ello implicaría reanudar la aludida investigación. Inclusive, en estos casos el Consejo de Estado, ha precisado que el medio de control de reparación directa procede cuando la causa de las pretensiones se encuentra en «un acto administrativo, siempre que no se cuestione su legalidad11»12. A su vez, en el presente caso no se encuentra demandada la Procuraduría General de la Nación, esto es, el órgano de control que expidió el acto de archivo objeto de enjuiciamiento, es decir, que no se integró el contradictorio frente a la pretensión de nulidad del citado auto.

1. La fuente del daño en el presente caso corresponde al adelantamiento de la investigación disciplinaria por parte de la Contraloría General de la República contra la señora Lina María Valderrama Fonseca, es decir, a una actuación administrativa cuyo control debe efectuarse a través del mecanismo de reparación directa. En efecto, los accionantes refieren que si bien es cierto que la investigación fue archivada, también lo es que aquella jamás debió iniciarse y de hecho el trámite adelantado les acarreó perjuicios económicos y morales que ameritan se resarcidos.

Bajo este contexto, en atención al factor territorial sobre el cual se fundó el presente conflicto de competencias, para establecer la autoridad judicial que debe resolver el presente caso, es necesario acudir al numeral 6 del artículo 156 del CPACA, cuyo tenor literal es el siguiente: Artículo 156. Competencia por razón del territorio. Para la determinación de la competencia por razón del territorio se observarán las siguientes reglas: […] 11 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 27 de abril de 2006, rad. 16.079, C.P. Ramiro Saavedra Becerra. 12 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, consejera ponente: Dra. MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO, providencia de 16 de agosto de 2018, radicado: 66001-2333-000-2017-00266-01(59693), actor: Yaneth Patricia Martínez Osorio.

6. En los de reparación directa se determinará por el lugar donde se produjeron los hechos, las omisiones o las operaciones administrativas, o por el domicilio o sede

principal de la entidad demandada a elección del demandante. En este orden de ideas, teniendo en cuenta que la actuación disciplinaria se surtió por la Oficina de Control Disciplinario Interno de la Contraloría General de la República en el Distrito de Bogotá D.C. y que, a su vez, este es el domicilio principal de dicho ente de control13, el conocimiento del asunto le correspondería a la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca14. Sin embargo, al revisar la cuantía de la demanda incoada se observa que los perjuicios materiales se estimaron en 414 smlmv y, por su parte, el artículo 152 del CPACA dispone que los tribunales administrativos conocerán en primera instancia de las demandas de reparación directa «cuando la cuantía exceda de quinientos (500) salarios mínimos legales mensuales vigentes», es decir, que el asunto, por factor cuantía, corresponde en primera instancia a los juzgados administrativos, conforme lo dispone el artículo 155 ibidem15. De otro lado, los accionantes estimaron los perjuicios morales en un monto de 680 smlmv, los cuales sumados a los perjuicios materiales arrojan un total de 1094 smlmv; sin embargo, esta suma no varía la competencia de los juzgados administrativos, ya que el artículo 157 del CPACA prevé que para efectos de determinar la competencia por el factor cuantía, se deberá acudir al «valor de la multa impuesta o de los perjuicios causados, según la estimación razonada hecha por el actor en la demanda, sin que en ello pueda considerarse la estimación 13 https://www.contraloria.gov.co/web/rendicion-de-cuentas/transparencia-y-acceso-a-la-informacionpublica/notificaciones-judiciales 14 Al respecto, el Decreto 2288 de 1989 dispone:

CAPITULO III

DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA. […] Artículo 18. Atribuciones de las secciones. Las Secciones tendrán las siguientes funciones: […] Sección tercera. Le corresponde el conocimiento de los siguientes procesos de competencia del Tribunal:

1. De reparación directa y cumplimiento.

2. Los relativos a contratos y actos separables de los mismos.

3. Los de naturaleza agraria. 15 Artículo 155. Competencia de los jueces administrativos en primera instancia. Los jueces administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos:

[…]

6. De los de reparación directa, inclusive aquellos provenientes de la acción u omisión de los agentes judiciales, cuando la cuantía no exceda de quinientos (500) salarios mínimos legales mensuales vigentes. […]. de los perjuicios morales, salvo que estos últimos sean los únicos que se reclamen» (Resalta el Despacho).

En este orden de ideas, conforme al artículo 158 del CPACA16, en consonancia con los principios de tutela judicial efectiva, celeridad y economía que orientan la función jurisdiccional, se ordenará la remisión del expediente a la Sección Tercera de los juzgados administrativos de Bogotá D.C. para lo de su cargo. En mérito de lo expuesto, el Despacho Resuelve Primero. Declarar que las autoridades judiciales competentes para conocer de la demanda de reparación directa instaurada por los señores Luis Enrique Valderrama Hernández y otros contra la Nación – Contraloría General de la República, son los juzgados administrativos de Bogotá D.C. que conocen de los

asuntos de la Sección Tercera, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de este auto. Segundo. Una vez ejecutoriada esta providencia, por Secretaría de la Sección Segunda del Consejo de Estado, remítase el presente proceso a la Oficina de Apoyo para los Juzgados Administrativos de Bogotá D.C. con el fin de que haga el reparto del expediente entre los referidos despachos que conocen de los asuntos de la Sección Tercera y se imparta el trámite de rigor. Tercero. Por Secretaría de la Sección Segunda del Consejo de Estado, comuníquese lo resuelto al Tribunal Administrativo de Cundinamarca y al Tribunal Administrativo de Boyacá. Notifíquese y cúmplase RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Consejero de Estado 16 En lo pertinente, la norma dispone que el conflicto de competencias se resolverá « mediante auto que ordenará remitir el expediente al competente». cgg/ddg