CE-SECCION SEGUNDA-15001-23-33-000-2016-00389-01(3914-18)-2019

PENSIÓN GRACIA / COSA JUZGADA – Configuración / IDENTIDAD DE PARTES / IDENTIDAD DE OBJETO / IDENTIDAD DE CAUSA PROCESAL La demandante en ocasión anterior ya había instaurado demanda de nulidad y restablecimiento del derecho identificada con el No. 2001-1693-03 ante el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Tunja, en donde pretendió la nulidad de las Resoluciones No. 015676 de 17 de diciembre de 1999 por medio de la cual CAJANAL le negó el reconocimiento y pago de una pensión gracia y la No. 001650 de 2º de abril de 2001, que confirmó la decisión inicial, actos aquí demandados. Es evidente así, la identidad de partes, porque en los dos procesos los extremos son iguales, toda vez que se trata de la misma entidad demandada, la U.G.P.P., antes CAJANAL, y la misma persona natural que actúa tanto en el proceso anterior como en éste, que es la demandante, quien pretende el reconocimiento y pago de una pensión gracia. Ahora bien, respecto de la causa, relacionada con los motivos fácticos y jurídicos por los cuales se obra en derecho de acción, para el caso en estudio, y una vez analizado el origen de las pretensiones inmersas en los dos procesos que se revisan, se establece que en uno y otro, es la misma. En efecto en el proceso con radicado 2001-1693-03, se inició con el objetivo de obtener el reconocimiento y pago de una pensión gracia con base en el cumplimiento de los requisitos consagrados en la Ley 114 de 1913, esto es, edad 50 años y tiempo de servicio 20 en la docencia del orden territorial o

departamental; en este proceso, la causa son los mismos hechos (…) Por lo tanto en el sub judice, no se encuentran elementos diferentes que permitan concluir que se trataba de una nueva demanda con aspectos nuevos o distintos.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 189 / LEY 1564 DE 2012 –

ARTÍCULO 303

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN B

Consejera ponente: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ

Bogotá, D.C., veintitrés (23) de mayo de dos mil diecinueve (2019).

Radicación número: 15001-23-33-000-2016-00389-01(3914-18)

Actor: FLAVIA ALFONSO VARGAS

Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN

PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIALU.G.P.P.- Ordinario: Nulidad y restablecimiento del derecho Trámite: Ley 1437 de 2011

Asunto: Excepción de cosa juzgada oficiosa.

Apelación de Auto. _____________________________________________________________ Ha venido el proceso de la referencia con el informe de la Secretaría de la Sección Segunda1 de 8 de agosto de 2018, para resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra el auto dictado en el marco de la audiencia inicial, el 23 de mayo de 2018 proferido por el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión No. 5, mediante el cual, declaró probada de oficio la

cosa juzgada2.

I. ANTECEDENTES:

Pretensiones3

1. La señora Flavia Alfonso Vargas, por medio de apoderado presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la U.G.P.P., con el fin que se declare la nulidad de las Resoluciones No. 015676 de 17 de diciembre de 1999, proferida por el Subdirector General de Prestaciones Económicas de CAJANAL por la cual se negó una pensión gracia; y la No. 001650 de 2 de abril de 2001, suscrita por la Jefe de Oficina Jurídica de CAJANAL por la cual se resolvió el recurso de apelación en la vía gubernativa, confirmando el acto inicial.

2. A título de restablecimiento del derecho, pidió que se ordene a la parte demandada, reconocer y pagar en su favor una pensión gracia, en monto del 75% del promedio de salarios devengados durante el año anterior a la consolidación del estatus pensional; que las sumas de dinero adeudadas sean indexadas a valor presente conforme al IPC; y se condene en costas.

Hechos4

3. Para una mejor comprensión del asunto, la Sala resumirá de la siguiente manera la situación fáctica de la demandante, así: 1 Folio 173. 2 Folios 163 a 168. 3 Folios 8 y 9. 4 Folios 18 a 20. 3.1 Señaló, que laboró como docente desde el 1º de noviembre de 1978, y que al considerar que reunía los requisitos para acceder a la pensión gracia, el 7 de diciembre de 1998, la solicitó a CAJANAL; no obstante, el derecho le fue negado

mediante Resolución No. 015676 de 17 de diciembre de 1999, al considerar que la actora se desempeñó como docente del orden nacional; ante lo cual interpuso recurso de apelación que confirmó en todas sus partes el acto inicial, a través de Resolución No. 001650 de 2 de abril de 2001. 3.2 Indicó que mediante consulta elevada al Ministerio de Educación Nacional, éste le respondió que aquellos docentes que fueron vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional, tienen la denominación de nacionales y los que fueron vinculados antes del 1º de enero de 1976 y a partir de esa fecha, de acuerdo con lo establecido en la Ley 43 de 1975, son docentes nacionalizados, como es el caso de la accionante, pues ésta tomó posesión en su cargo el 1º de noviembre de 1978.

II. EL AUTO OBJETO DE LA APELACIÓN5

4. El Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión No. 5, mediante auto dictado en el marco de la audiencia inicial, el 23 de mayo de 2018 declaró probada de oficio la excepción de cosa juzgada por las siguientes razones: 4.1 Indicó que previo a resolver una posible excepción de cosa juzgada, dispuso oficiar al Juzgado Tercero Administrativo Oral de Tunja para que remitiera el expediente NUR 15000-23-31-000-2001-01693-01 correspondiente a un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho adelantado por la accionante en contra de CAJANAL. 4.2. Allegada la prueba, reanudó la audiencia y señaló que la figura de cosa

juzgada es un medio exceptivo que requiere algunos elementos tales como, identidad de partes, de objeto y de causa, los cuales se configuran en este caso, 5 Folios 163 a 168. pues al analizar ambos procesos, en cuanto al primer elemento, los extremos son los mismos; en lo que respecta a la identidad de causa, en donde además se persigue el reconocimiento y pago de la pensión gracia teniendo en cuenta el mismo tiempo de servicios; y finalmente, en cuanto a la identidad de objeto, estimó que en los dos procesos, se pretende la nulidad de idénticos actos administrativos, invocando las mismas razones de nulidad. 4.2 En el anterior orden, consideró que se configuró la cosa juzgada, y que en el proceso 2001-1693-03, la pretensión relacionada con el reconocimiento pensional fue estudiada de fondo y decidida de manera negativa luego del análisis efectuado, la cual puso fin a la instancia, y no fue apelada por las partes.

III. EL RECURSO DE APELACIÓN6

5. La parte demandante, a través de su apoderado interpuso recurso de apelación contra el auto que declaró probada de oficio la cosa juzgada, a efecto de que sea revocado y en su lugar se ordene proseguir el curso del proceso.

6. Destacó, que la sentencia proferida por el Juzgado Tercero Administrativo en el proceso 2001-1693-03, no se ajusta a una decisión de fondo frente a la calidad de servidor público de la docente, pues al tratarse de una obligación de tracto sucesivo, puede ser demandada cuantas veces sea posible, porque se está ante el reconocimiento de un derecho fundamental que es la seguridad social.

7. Adujo que mediante las resoluciones acusadas, se indica que la actora tiene el carácter de nacional pues fue nombrada por el Ministerio de Educación Nacional, ante lo cual señaló que para tener la calidad de servidor público, se deben reunir unos requisitos contenidos en el artículo 122 de la Constitución Política, normatividad que se desconoce, pues en este caso, tanto la Secretaria de Educación de Boyacá como la de Tunja, certificaron algunos tiempos de servicio, circunstancia que no se encuentra dentro de sus funciones, razón por la cual el hecho de que la actora haya sido nombrada por el Ministerio en mención no le da la condición de servidor público del orden nacional; igualmente porque nunca laboró para el ministerio plurimencionado, pues los recursos con los cuales le fueron cancelados sus salarios y prestaciones sociales, son del departamento, y en vinculación posterior, los del municipio. 6 Folios 169. Medio magnético Audiencia inicial del 23 de mayo de 2018.

8. Para soportar el punto anterior trajo a colación, los criterios jurisprudenciales del Consejo de Estado, Sección Segunda, contenidos en providencias del 23 de febrero de 2006 C.P. Tarsicio Cáceres Toro, en la cual indicó los elementos esenciales para adquirir el carácter de servidor público; y las providencias del 13 de febrero de 2014, C.P. Gerardo Arenas Monsalve y 2 de febrero de 2004 C.P.

Tarsicio Cáceres Toro, mediante las cuales se dijo que cuando los recursos provienen del Situado Fiscal o Sistema General de Participaciones, éstos son exógenos y no nacionales, pertenecientes a los departamentos o municipios y por

tanto, los docentes tienen la calidad de territoriales, carácter al cual perteneció la accionante.

IV. CONSIDERACIONES

9. Conforme al artículo 125 de la Ley 1437 de 2011, la Sala es competente para decidir de plano el recurso de apelación interpuesto contra la providencia que rechazó la demanda de la referencia, conforme al numeral 6º del artículo 180 del citado código.

Problema Jurídico.

10. Teniendo en cuenta las razones expuestas por el a quo para decretar de manera oficiosa la cosa juzgada y los argumentos que consigna la demandante en su apelación, deberá resolver la Sala si se encuentran demostrados los supuestos fácticos del artículo 303 del Código General del Proceso para que se configure la excepción de cosa juzgada en el presente proceso.

11. Para resolverlo, se analizará i) de la cosa juzgada y; finalmente se ii) abordará el estudio del caso concreto.

De la cosa jugada.

12. La cosa juzgada representa una garantía de certeza, seriedad y seguridad jurídica sobre las decisiones judiciales. Asegura la inmutabilidad, inimpugnabilidad y obligatoriedad del fallo frente a todo eventual proceso futuro que pueda iniciarse sobre el mismo objeto, evitando así que un asunto ya resuelto sea debatido nuevamente ante la jurisdicción, sin significar ello que no sea posible reabrir el debate jurídico siempre y cuando se traten de nuevos hechos suscitados con posterioridad a la sentencia proferida7.

13. El artículo 1898 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo señala los efectos de la cosa juzgada en materia

administrativa, en los siguientes términos: «La sentencia que declare la nulidad de un acto administrativo en un proceso tendrá fuerza de cosa juzgada erga omnes. La que niegue la nulidad pedida producirá cosa juzgada erga omnes pero solo en relación con la causa petendi juzgada…».

14. Del aparte transcrito se desprende que cuando se trata de sentencias que declaran la nulidad de un acto administrativo, el fenómeno de cosa juzgada produce efectos erga omnes, es decir, una vez está en firme la decisión, aquella se hará extensiva a todos los procesos en los cuales el acto demandado sea exactamente el mismo, independientemente de cuál sea la causal invocada para sustentar la nulidad solicitada.

15. Ahora bien, Código General del Proceso en su artículo 303 establece que las sentencias ejecutoriadas hacen tránsito a cosa juzgada cuando el nuevo litigio tenga: i) identidad de objeto; ii) identidad de causa; y iii) identidad de partes, tal como se evidencia a continuación: «ARTÍCULO 303. COSA JUZGADA. La sentencia ejecutoriada proferida en proceso contencioso tiene fuerza de cosa juzgada siempre que el nuevo proceso verse sobre el mismo objeto, se funde en la misma causa que el anterior y entre ambos procesos haya identidad jurídica de partes.

Se entiende que hay identidad jurídica de partes cuando las del segundo proceso son sucesores por causa de muerte de las que figuraron en el primero o causahabientes suyos por acto entre vivos celebrado con posterioridad al registro de la demanda si se trata de derechos sujetos a registro, y al secuestro en los

demás casos. En los procesos en que se emplace a personas indeterminadas para que comparezcan como parte, incluidos los de filiación, la cosa juzgada surtirá efectos en relación con todas las comprendidas en el emplazamiento. 7 Sentencia de 31 de enero de 2018, expediente: 52001-23-33-000-2014-00582-01(2859-16); C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. 8 Artículo 189. Efectos de la sentencia. La sentencia que declare la nulidad de un acto administrativo en un proceso tendrá fuerza de cosa juzgada erga omnes. La que niegue la nulidad pedida producirá cosa juzgada erga omnes pero solo en relación con la causa petendi juzgada. Las que declaren la legalidad de las medidas que se revisen en ejercicio del control inmediato de legalidad producirán efectos erga omnes solo en relación con las normas jurídicas superiores frente a las cuales se haga el examen. Cuando por sentencia ejecutoriada se declare la nulidad de una ordenanza o de un acuerdo distrital o municipal, en todo o en parte, quedarán sin efectos en lo pertinente sus decretos reglamentarios. Las sentencias de nulidad sobre los actos proferidos en virtud del numeral 2 del artículo 237 de la Constitución Política, tienen efectos hacia el futuro y de cosa juzgada constitucional. Sin embargo, el juez podrá disponer unos efectos diferentes. La cosa juzgada no se opone al recurso extraordinario de revisión.»

16. La identidad de partes, consiste en que figuren las mismas personas como sujetos pasivo y activo de la acción, no necesariamente ocupando el mismo

extremo de la litis pasada. Basta con que sean las mismas personas que resultaron vinculadas y obligadas por la providencia.

17. Por su parte, la identidad de objeto ocurre cuando las pretensiones reclamadas en el nuevo proceso correspondan a las mismas que integraban la primera donde se dictó el fallo en donde se reconoció, declaró o modificó un derecho o una relación jurídica; y finalmente, la identidad de causa hace referencia a que el motivo o razón que sirvió de fundamento a la primera demanda, se invoque nuevamente en una segunda.

18. Los anteriores presupuestos para la configuración de la cosa juzgada permiten brindarle a los ciudadanos la certeza de que una vez resuelta su controversia, ella quedará en firme en tanto que con ella se evita la aparición de cadenas interminables de decisiones judiciales sobre un mismo asunto que afectarían la seguridad jurídica y la confianza en la administración de justicia.

Caso concreto.

19. El Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión No. 5, consideró que en efecto se configuró la cosa juzgada, pues se cumplen los tres requisitos de identidad de partes, causa y objeto con el primer proceso surtido en el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Tunja con radicado 2001-1693-03, que estuvo encaminado al reconocimiento de la pensión gracia de la hoy demandante.

20. En el escrito de apelación, la parte demandante manifestó que no es posible tener en cuenta los certificados de tiempos de servicio aportados en el primer proceso 2001-1693-03, pues el hecho de que la actora haya sido nombrada por el

Ministerio de Educación Nacional no le da la condición de servidor público de ese carácter, y los recursos con los cuales le fueron cancelados sus salarios y prestaciones sociales, son del departamento, y en vinculación posterior, correspondieron al municipio.

21. Para dilucidar lo anterior, lo primero que observa la Sala es que la apelación está edificada sobre argumentos sustanciales que ponen en discusión el derecho a la pensión gracia pretendido, frente a lo que en otrora fue alegado para negarlo en vía gubernativa y en sede judicial, pero en momento alguno, se está controvirtiendo las conclusiones del a quo, para sostener que ocurrió cosa juzgada.

22. No obstante, en aras de garantizar una tutela judicial efectiva, y entendiendo que la decisión revisada dio terminación al proceso, la Sala analizará la situación fáctica del asunto, encontrando de acuerdo a la prueba documental, que la demandante en ocasión anterior ya había instaurado demanda de nulidad y restablecimiento del derecho identificada con el No. 2001-1693-039 ante el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Tunja, en donde pretendió la nulidad de las Resoluciones No. 015676 de 17 de diciembre de 1999 por medio de la cual CAJANAL le negó el reconocimiento y pago de una pensión gracia y la No. 001650 de 2º de abril de 2001, que confirmó la decisión inicial, actos aquí demandados.

23. Es evidente así, la identidad de partes, porque en los dos procesos los extremos son iguales, toda vez que se trata de la misma entidad demandada, la U.G.P.P., antes CAJANAL, y la misma persona natural que actúa tanto en el

proceso anterior como en éste, que es la señora Flavia Alfonso Vargas, quien pretende el reconocimiento y pago de una pensión gracia.

24. Ahora bien, respecto de la causa, relacionada con los motivos fácticos y jurídicos por los cuales se obra en derecho de acción, para el caso en estudio, y una vez analizado el origen de las pretensiones inmersas en los dos procesos que se revisan, se establece que en uno y otro, es la misma.

25. En efecto en el proceso con radicado 2001-1693-03, se inició con el objetivo de obtener el reconocimiento y pago de una pensión gracia con base en el cumplimiento de los requisitos consagrados en la Ley 114 de 1913, esto es, edad 50 años y tiempo de servicio 20 en la docencia del orden territorial o departamental; en este proceso, la causa son los mismos hechos, teniendo en cuenta que la demandante allegó el tiempo de servicio comprendidos entre el 1º de noviembre de 1978 al 13 de julio de 1997 en el Colegio INEM Carlos Arturo 9 Folios 19 a 28, Primer cuaderno, y sentencia que resolvió, Folios 188 a 196, también del primer cuaderno.

Torres; del 14 de julio de 1997 al 11 de junio de 1998 en la Escuela Bosigas Centro de Sotaquira; y del 12 de junio al 30 de octubre de 1998 en la primera institución, que fue desestimado en anterior oportunidad. Por lo tanto en el sub judice, no se encuentran elementos diferentes que permitan concluir que se trataba de una nueva demanda con aspectos nuevos o distintos.

26. De acuerdo con lo anterior, la sentencia ejecutoriada proferida el 10 de mayo

de 2007, tiene fuerza de cosa juzgada, encontrando que este proceso se funda en la misma causa, sin que se observe en él elementos diferenciales desde lo fáctico o jurídico que se aparten de los argumentos la sentencia que en anterior oportunidad ya definió este litigio, reitera la Sala, encaminado al reconocimiento de una pensión gracia, invocando tiempos nacionales. Por tanto, se validan las razones del a quo para declarar probada la cosa juzgada, y en consecuencia, se confirmará la providencia apelada sin consideración adicional. En mérito de lo expuesto, la subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado; RESUELVE: PRIMERO: CONFIRMAR el auto de 23 de mayo de 2018, proferido por el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión No. 5, mediante el cual, declaró probada de oficio la cosa juzgada.

SEGUNDO: Por la Secretaría de la Sección Segunda, devuélvase el expediente al Tribunal Administrativo de origen y déjense las constancias de rigor.

Notifíquese y cúmplase, La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión. Los Consejeros,

SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ

CÉSAR PALOMINO CORTÉS CARMELO PERDOMO CUÉTER