CE-SECCION SEGUNDA-15001-23-33-000-2016-00655-01(4179-17)-2018

INEPTA DEMANDA - Requisitos / DEMANDA DE NULIDAD DE UN ACTO ADMINISTRATIVO - Es obligatorio individualizarlo / DEMANDA DE NULIDAD DE UN ACTO ADMINISTRATIVO - Lo que se pretenda expresado con claridad y precisión / INCUMPLIMIENTO DE LOS REQUISITOS DE LA DEMANDAInadmisión y rechazo / CONTROL DE LOS REQUISITOS FORMALES DE LA DEMANDA - Al momento de admisión de la demanda y en la audiencia inicial La jurisdicción de los Contencioso Administrativo tiene una naturaleza rogada por ende, el juicio de legalidad que se haga respecto de los actos administrativos expedidos por las autoridades públicas no es oficioso y requiere de la interposición del respectivo medio de control, demanda que representa el límite de la decisión del juez. La demanda debe reunir los requisitos que la ley exija para su procedencia y estudio (…) «Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo este se debe individualizar con toda precisión. Si el acto fue objeto de recursos ante la administración se entenderán demandados los actos que los resolvieron». De esta manera, la ley exige que cuando se demanda la nulidad de un acto administrativo es obligatorio individualizarlo. Cabe precisar, que los requisitos formales de la demanda, incluido el antedicho, son taxativos, lo que implica que no puede exigirse a los demandantes el cumplimiento de otros adicionales, so pena de quebrantar el derecho de acceso a la administración de justicia. El incumplimiento de estos trae como consecuencia, en primer lugar, la inadmisión de la demanda (…) En segundo lugar y, de no ser esta subsanada

dentro del término legal, su rechazo (…) A su vez, corresponde al juez efectuar el respectivo control del acatamiento de los requisitos formales de la demanda, lo que puede efectuar en el momento de admitirla y en la audiencia inicial cuando decida sobre las excepciones previas o en el instante en que proceda a efectuar el saneamiento del proceso (…) Superadas estas etapas «no es procedente revivir la discusión sobre los requisitos formales de la demanda, que deben entenderse superados, siempre que ellos, como ocurre en la generalidad de los casos, sean subsanables». […] [S]olo puede declararse probada la excepción previa de «inepta demanda», cuando esta no cumple cualquiera de los requisitos formales consagrados en el CPACA, o en el evento en que exista indebida acumulación de pretensiones. Cabe precisar que se debe tener en cuenta también para los efectos mencionados (…) que «Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo este se debe individualizar con toda precisión» (y que) «Lo que se pretenda, expresado con precisión y claridad». De esta manera, el juez de lo contencioso administrativo únicamente puede estudiar y declarar probada esta excepción cuando se configure alguno de estos supuestos. Las demás situaciones que se presenten deben ser examinadas de acuerdo con las otras excepciones previstas en el CGP.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION "A"

Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUAREZ VARGAS

Bogotá, D.C., veintiocho (28) de noviembre de dos mil dieciocho (2018).

Radicación número: 15001-23-33-000-2016-00655-01(4179-17)

Actor: MINISTERIO DE EDUCACION NACIONAL

Demandado: DEPARTAMENTO DE BOYACA Y ASAMBLEA DEPARTAMENTAL DE BOYACA Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por las entidades demandadas contra la decisión proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, durante la audiencia inicial celebrada el día 25 de septiembre de 2017, mediante la que declaró no probada la excepción de inepta demandada por no demandar todos los actos administrativos.

1. ANTECEDENTES

1.1. Pretensiones1 La Nación, Ministerio de Educación Nacional en ejercicio del medio de control consagrado en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, solicitó la nulidad del Decreto 1325 de 1980 «por el cual se determina y reglamenta el sistema de liquidación de las primas establecidas para los funcionarios de la Administración Central del Departamento», expedido por el gobernador del Departamento de Boyacá. 1.2. Auto apelado El Tribunal Administrativo de Boyacá en la audiencia inicial celebrada el día 25 de septiembre de 20172 declaró no probada la excepción de inepta demanda por no demandar todos los actos administrativos. La excepción fue propuesta por el departamento de Boyacá en la contestación de la demanda3, entidad que consideró que, además del Decreto 1325 de 1980, se debieron demandar también las Ordenanzas 1087 de 1979 y 04 de noviembre de 1 Folios 87 a 89.

2 Folios 87 a 89. 3 Folios 54 a 58. 1978 que crearon las primas de servicios, vacaciones y navidad para los empleados del ente territorial. El Tribunal en la providencia señaló que la demanda va dirigida a determinar si el Decreto 1325 de 1980 por reglamentar la liquidación de los factores salariales referidos, es decir, por su contenido y no por hacer parte de otros actos administrativos que pudieron regular la creación de estos. Además, advirtió que no es un requisito de las demandas de nulidad la acusación de todas las normas sobre las que debería recaer el pronunciamiento, puesto que el juez puede, si a bien lo considera, integrar la unidad normativa y extender los efectos de la sentencia a todas. 1.3. Recurso de apelación 1.3.1. Departamento de Boyacá. El apoderado del departamento enjuiciado presentó recurso de apelación contra la decisión aludida4. En su intervención, manifestó que es requisito de procedibilidad demandar todos los actos administrativos que soportan las pretensiones de la demanda. Para el sub judice señaló que debió demandarse también la Ordenanza 04 de 1978 a través de la cual se creó la prima de servicios para los empleados departamentales. 1.3.2. Asamblea Departamental de Boyacá. La entidad en el recurso5 advirtió que difieren el medio de control de nulidad por inconstitucionalidad y el de nulidad simple. A su juicio, en el caso presente, toda vez que se instauró el medio de control de nulidad simple, debe examinarse si el acto demandado es acorde con las normas en que debía fundarse, máxime

cuando el Decreto 1325 de 1980 contempló la reglamentación de un procedimiento y conformó un acto complejo con las normas que lo sustentan. 4 Folio 89. La intervención del recurrente se encuentra consignada en el cede visible en el folio 86 que contiene la audiencia inicial. Ver minuto 15:04” a 15:43”. 5 Folio 89. Ver Cede en el folio 86, minutos 15:56” al 19:28” y 23:55” a 24:50”. Bajo esos supuestos, señaló que únicamente puede estudiarse la posible vulneración del debido proceso con dicha reglamentación y agregó, que debieron demandarse las ordenanzas que fundamentaron el acto enjuiciado. Finalmente, expresó que existe una indebida acumulación de pretensiones, en tanto que en la demanda no se especificó si se enjuiciaba el procedimiento o la creación de los factores salariales.

2. CONSIDERACIONES 2.1. Asunto preliminar.

El artículo 125 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo6 determinó que es competencia del magistrado ponente dictar los autos interlocutorios y de trámite, excepto en los que se emitan las decisiones contempladas en los ordinales 1.°, 2.°, 3.° y 4.° el artículo 243 ibidem7. Como en el presente caso la decisión apelada no está contemplada dentro de los numerales enunciados, el conocimiento del caso es competencia del ponente.

3. Problema jurídico Corresponde a la Sala Unitaria establecer si en el sub judice era necesario demandar, además del Decreto 1325 de 1980, las Ordenanzas 1087 de 1979 y 04

de noviembre de 1978 que crearon las primas de servicios, vacaciones y navidad para los empleados del Departamento de Boyacá, de conformidad con el ordinal 2.º del artículo 162 y el artículo 163 del CPACA. 6 «Artículo 125. De la expedición de providencias. Será competencia del juez o Magistrado Ponente dictar los autos interlocutorios y de trámite; sin embargo, en el caso de los jueces colegiados, las decisiones a que se refieren los numerales 1, 2, 3 y 4 del artículo 243 de este Código serán de la sala, excepto en los procesos de única instancia. Corresponderá a los jueces, las salas, secciones y subsecciones de decisión dictar las sentencias. Los autos que resuelvan los recursos de súplica serán dictados por las salas, secciones y subsecciones de decisión con exclusión del Magistrado que hubiere proferido el auto objeto de la súplica». 7 Lo autos a los que alude el artículo son «1. El que rechace la demanda.2. El que decrete una medida cautelar y el que resuelva los incidentes de responsabilidad y desacato en ese mismo trámite.3. El que ponga fin al proceso.4. El que apruebe conciliaciones extrajudiciales o judiciales, recurso que solo podrá ser interpuesto por el Ministerio Público». 3.1. Requisitos de la demanda. Consecuencias de su incumplimiento. La jurisdicción de los Contencioso Administrativo tiene una naturaleza rogada por ende, el juicio de legalidad que se haga respecto de los actos administrativos expedidos por las autoridades públicas no es oficioso y requiere de la interposición

del respectivo medio de control, demanda que representa el límite de la decisión del juez8. La demanda debe reunir los requisitos que la ley exija para su procedencia y estudio y que se encuentran establecidos en el artículo 162 del CPACA. Precisamente, esta norma estableció en su ordinal 2.º el siguiente: Artículo 162. Contenido de la demanda. Toda demanda deberá dirigirse a quien sea competente y contendrá: (…)

2. Lo que se pretenda, expresado con precisión y claridad. Las varias pretensiones se formularán por separado, con observancia de lo dispuesto en este mismo Código para la acumulación de pretensiones. (…) (Negrilla fuera de texto).

A su vez, el artículo 163 ibidem señaló que «Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo este se debe individualizar con toda precisión. Si el acto fue objeto de recursos ante la administración se entenderán demandados los actos que los resolvieron». De esta manera, la ley exige que cuando se demanda la nulidad de un acto administrativo es obligatorio individualizarlo. Cabe precisar, que los requisitos formales de la demanda, incluido el antedicho, son taxativos, lo que implica que no puede exigirse a los demandantes el cumplimiento de otros adicionales, so pena de quebrantar el derecho de acceso a la administración de justicia. El incumplimiento de estos trae como consecuencia, en primer lugar, la inadmisión de la demanda, tal como lo dispone el artículo 170 del CPACA. En segundo lugar y, 8 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección A. Radicación:

11001-03-25-000-2011-00359-00(1338-11). Actor: Luis Carlos Caicedo. Demandado: Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario –INPEC-. Consejero ponente: Gustavo Eduardo Gómez Aranguren. Bogotá, D.C. 13 de febrero de 2014. de no ser esta subsanada dentro del término legal, su rechazo, conforme lo manda el artículo 169 ibidem. A su vez, corresponde al juez efectuar el respectivo control del acatamiento de los requisitos formales de la demanda, lo que puede efectuar en el momento de admitirla y en la audiencia inicial cuando decida sobre las excepciones previas o en el instante en que proceda a efectuar el saneamiento del proceso, según lo ordena el artículo 180 en sus ordinales 5.º y 6.º. Superadas estas etapas9 «no es procedente revivir la discusión sobre los requisitos formales de la demanda, que deben entenderse superados, siempre que ellos, como ocurre en la generalidad de los casos, sean subsanables». 3.2. Sobre la ineptitud de la demanda. De conformidad con el ordinal 5.° del artículo 100 del CGP, solo puede declararse probada la excepción previa de «inepta demanda», cuando esta no cumple cualquiera de los requisitos formales consagrados en los artículo 162 y 166 del CPACA, o en el evento en que exista indebida acumulación de pretensiones. Cabe precisar que se debe tener en cuenta también para los efectos mencionados, el contenido del artículo 163 ibidem, que advierte que «Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo este se debe individualizar con toda

precisión» en tanto que este se aplica junto con lo regulado en el artículo 162 ejusdem en su ordinal 2.º porque establece como uno de los requisitos formales de la demanda señalar «Lo que se pretenda, expresado con precisión y claridad». De esta manera, el juez de lo contencioso administrativo únicamente puede estudiar y declarar probada esta excepción cuando se configure alguno de estos supuestos. Las demás situaciones que se presenten deben ser examinadas de acuerdo con las otras excepciones previstas en el artículo 100 del CGP10. 9 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección B. Radicación: 23001-23-33-000-2016-00125-01(0364-17).Actor: Roberto Argel Rodelo. Demandado: Nación, Ministerio de Defensa, Policía Nacional. Consejero ponente: Sandra Lisset Ibarra Vélez. Bogotá, D.C. 7 de junio de 2018. 10 Esta ha sido la posición de la Sala en casos similares. Al respecto se puede consultar la siguiente providencia: Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsecció0n A.

Expediente: 08001233300020130020101. Número interno: 2825-2014. Demandante: Antonio Julio Mazenet Contreras. Demandado: Departamento del Atlántico. Asamblea Departamental. Consejero ponente. William Hernández Gómez. Bogotá 26 de octubre de 2017.

4.

5. Caso concreto.

En el presente caso, el Departamento de Boyacá y la Asamblea Departamental sostienen que se configuró la excepción previa de «ineptitud de la demanda»

puesto que a su juicio, además del Decreto 1325 de 1980 debieron demandarse también las ordenanzas que crearon las primas de servicios, vacaciones y navidad para los empleados departamentales. El a quo declaró no probada la excepción. Consideró que bastaba demandar el decreto aludido que reglamentó tales primas, en tanto que los argumentos de la demanda van dirigidos contra su contenido y no ataca la ilegalidad de las normas que le dieron origen. Agregó que no es un requisito de las demandas de nulidad la acusación de todas las normas sobre las que debería recaer el pronunciamiento, puesto que el juez puede integrar la unidad normativa y extender los efectos de la sentencia a todas. Pues bien, lo primero a señalar es que lo discutido en el sub examine encaja dentro de los supuestos que exige el ordinal 5.º del artículo 100 del CGP para el estudio de la inepta demanda, en tanto que lo debatido gira en torno a si se cumplió el requisito consagrado en el ordinal 2.º del artículo 162 del CPACA, en concordancia con el artículo 163 ibidem. En segundo lugar, para la Sala Unitaria no se configuró la excepción invocada puesto que el Decreto 1325 de 1980 se expidió para reglamentar la liquidación de las primas creadas a través de las Ordenanzas 1087 de 1979, 1006 de 1980 y 9 de igual año, lo que le otorga un carácter de acto administrativo autónomo que puede contener vicios propios de legalidad. En efecto, dentro de estos en la demanda11 la parte actora alegó que a través de

esta norma el gobernador de Boyacá extralimitó su facultad reglamentaria, actuó por fuera de sus competencias y en contravía de la competencia exclusiva del legislador para crear salarios y prestaciones sociales para los empleados públicos. Además, esgrimió que el acto demandado fue falsamente motivado al esbozarse en este que dicho funcionario tenía la competencia para crear y reglamentar las primas de servicios, vacaciones y navidad departamentales12. 11 Folios 3 a 6. 12 Folio 7. Para la Sala Unitaria, estos aspectos deben ser analizados cuando se decida el fondo de la controversia, momento en el que del examen de legalidad del acto enjuiciado pueda determinarse si es cierto o no la supuesta extralimitación de las facultades del gobernador al reglamentar las ordenanzas atrás mencionadas. Si bien es cierto, el fundamento del Decreto 1325 de 1980 son las ordenanzas que crearon las primas de servicios, navidad y vacaciones a nivel departamental, ello no implica que estás deban demandarse obligatoriamente, puesto que, tal como se expuso, el decreto puede ser nulo por vicios que no necesariamente se encuentren también en estas. Finalmente, en lo que se refiere a la excepción de «indebida acumulación de pretensiones» propuesta en el recurso de apelación por la Asamblea Departamental, debe advertirse que su formulación debía hacerse en la contestación de la demanda y dentro del término de traslado de esta, de conformidad con los artículos 172 y 175 del CPACA y no se hizo. En razón a ello, la Sala Unitaria no emitirá pronunciamiento al respecto, y además, porque tal punto

no fue objeto de la decisión que se recurre. En mérito de lo expuesto, la Sala Unitaria RESUELVE Confirmar la decisión proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá en la audiencia inicial celebrada el día 25 de septiembre de 2017, mediante la cual declaró no probada la excepción de inepta demanda propuesta por el Departamento de Boyacá y la Asamblea Departamental por las razones expuestas en esta providencia. Ejecutoriado este auto, devuélvase el expediente al tribunal de origen para lo de su cargo. Cópiese, notifíquese, cúmplase.

RAFAEL FRANCISCO SUAREZ VARGAS

Consejero de Estado

Relatoría: AJSD/Lmr.