CE-SECCION SEGUNDA-15001-31-33-012-2005-00853-01(1508-15)-2018

RECURSO EXTRAORDINARIO DE UNIFICACIÓN DE JURISPRUDENCIAFinalidad Este recurso extraordinario fue previsto por el legislador como un instrumento judicial para dar prevalencia a las decisiones proferidas por el Consejo de Estado, ello por cuanto la única causal de procedencia del mismo es cuando la sentencia impugnada contraríe o se oponga a una sentencia de unificación de esta Corporación, en atención al artículo 258 del CPACA, razón por la cual su finalidad a voces del artículo 256 atrás transcrito, es asegurar la unidad de la interpretación del derecho, su aplicación uniforme y garantizar los derechos de las partes y de los terceros que resulten perjudicados con la providencia que desconozca el precedente vinculante y, cuando fuere el caso, reparar los agravios inferidos a tales sujetos procesales (…) el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia habilita que las sentencias judiciales proferidas por los tribunales administrativos, dictadas en única y segunda instancia, sean objeto de revisión por el Consejo de Estado a efectos de dilucidar si se apartaron de una sentencia con carácter vinculante como lo son las de unificación jurisprudencial RECURSO EXTRAORDINARIO DE UNIFICACIÓN DE JURISPRUDENCIASu trámite se aplica sin importar que se trate de sentencia anterior a la vigencia de la Ley 1437 de 2011 La Ley 1437 de 2011 se aplica al trámite del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, sin importar que los procesos hayan sido tramitados o decididos bajo el imperio de leyes anteriores a su vigencia, porque dada su naturaleza extraordinaria debe considerarse como una nueva actuación reglada por la ley

vigente al tiempo de su iniciación. De este modo, el Despacho considera que no le asiste razón al tribunal cuando decidió rechazar de plano el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia presentado por la parte demandante contra la sentencia de 18 de noviembre de 2014, por cuanto dicho instrumento judicial sí resulta aplicable a aquellos procesos iniciados en vigencia del Decreto 01 de 1984, ello en atención a la naturaleza extraordinaria de su proposición y ser considerado como una nueva actuación reglada por la ley vigente al momento de su presentación. RECURSO DE QUEJA CONTRA AUTO QUE NIEGA EL RECURSO EXTRAORDINARIO DE UNIFICACIÓN DE JURISPRUDENCIAProcedencia Teniendo en cuenta que el legislador previó la procedencia de la queja cuando no se conceda el recurso extraordinario, según lo señala el artículo 245 del CPACA y a su vez debe observarse para su trámite las normas consagradas en el Código General del Proceso artículos 252 y 253, resulta adecuado interpretar que la actuación que debe ser adelantada por el tribunal con respecto a la concesión del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, debe ser asumida por esta instancia, toda vez que cuando el superior estima indebida la denegación del recurso, debe admitirlo y además comunicar su decisión al inferior.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 245 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 256/ LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 258 / CÓDIGO GENERAL DEL

PROCESOARTÍCULO 252 / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO ARTÍCULO253

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN A

Consejero ponente: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ

Bogotá, D.C., veinticuatro (24) de octubre de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 15001-31-33-012-2005-00853-01(1508-15)

Actor: ROSA ADELIA GONZÁLEZ LEÓN Demandado: DEPARTAMENTO DE BOYACÁ Tema: Recurso de Queja – Ley 1437 de 2011.

Auto Interlocutorio O-336-2018 ASUNTO El Despacho se pronuncia sobre el recurso de queja interpuesto por la parte demandante contra el auto de 11 de febrero de 2015 mediante el cual el Tribunal Administrativo de Boyacá rechazó el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia presentado contra la sentencia de segunda instancia de 18 de noviembre de 2014.

ANTECEDENTES

1. La señora Rosa Adelia González presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra el Departamento de Boyacá1, en la cual solicitó la nulidad del Decreto 1370 de 19 de noviembre de 2004, mediante el cual se dio por terminada la relación legal y reglamentaria que tenía la demandante y se ordenó su desvinculación del cargo de auxiliar que desempeñaba en el Hospital San Salvador de Chiquinquirá. A título de restablecimiento del derecho solicitó se le reintegrara al cargo y se condenara al pago de los salarios y prestaciones causados.

2. El Juzgado Doce Administrativo del Circuito Judicial de Tunja, mediante

sentencia de 30 de septiembre de 20112, declaró probadas algunas de las excepciones formuladas por la parte demandada y negó las pretensiones de la demanda. 1 Folios 30 a 54 cuaderno 1 de préstamo. 2 Folios 666 a 694 cuaderno 2 de préstamo.

3. La señora Rosa Adelia González interpuso recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia el 11 de octubre de 20113.

4. Mediante providencia del 18 de noviembre de 2014 el Tribunal Administrativo de Boyacá confirmó la sentencia de primera instancia4.

5. Contra la anterior decisión, la demandante mediante escrito del 28 de enero de 2015 interpuso recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia5.

6. A través de providencia de 11 de febrero de 20156, el Tribunal Administrativo de Boyacá, rechazó de plano el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencial, con fundamento en que la demanda fue presentada el 18 de marzo de 2005, razón por la cual, la norma a aplicar era la contenida en el régimen jurídico anterior, es decir, el Código Contencioso Administrativo, además consideró que la Ley 1437 de 2011 solo rige para las demandas y procesos que se presentaron con posterioridad al 2 de julio de 2012, según el artículo 308.

7. La parte demandante interpuso recurso de reposición y en subsidio queja el 17 de febrero de 20157. Sustentó que hubo una mala interpretación respecto del artículo 308 del CPACA, porque el legislador al consagrar el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia indicó que procedía contra las sentencias dictadas

en única y segunda instancia por los tribunales administrativos, sin restringirlo a las que se profieran en los procesos iniciados con posterior a su entrada en vigencia, por lo que comprende de manera genérica las que se emitan en los procesos incoados con anterioridad.

8. El Tribunal Administrativo de Boyacá mediante auto de 18 de marzo de 20158, no repuso el auto y ordenó el trámite correspondiente para la queja.

Señaló que en razón a que el recurso extraordinario de unificación no existe bajo la Ley procesal que regula el sub judice, no es procedente darle trámite, además debido a que el proceso se inició con anterioridad a la vigencia del CPACA, no es viable acudir a ninguna de las nuevas previsiones normativas, pues el nuevo código es claro y no exceptúa o contempla la aplicación inmediata del recurso de unificación de jurisprudencia, sino que su aplicación solo tendrá lugar en el marco de los trámites iniciados luego del 2 de julio de 2012. CONSIDERACIONES Competencia De conformidad con el artículo 245 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el Consejo de Estado es competente para 3 Folios 697 a 727cuaderno 2 de préstamo. 4 Folios 857 a 874 cuaderno 2 de préstamo. 5 Folio 878 cuaderno 2 de préstamo. 6 Folio 24. 7 Folios 25 a 27. 8 Folios 30 a 32. conocer del recurso de queja interpuesto contra el auto de 11 de febrero de 2015 proferido por el Tribunal Administrativo de Boyacá, por medio del cual se rechazó de plano el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia.

Aspectos normativos del recurso de queja. El artículo 245 del CPACA consagra el recurso de queja en los siguientes términos: «Artículo 245. Este recurso procederá ante el superior cuando se niegue la apelación o se conceda en un efecto diferente, para que lo conceda si fuera procedente o corrija tal equivocación, según el caso. Igualmente cuando no se concedan los recursos extraordinarios de revisión y unificación de jurisprudencia previstos en este Código. Para su trámite e interposición se aplicará lo establecido en el artículo 378 del Código de Procedimiento Civil.» Es menester tener en cuenta que la finalidad del recurso de queja, para el caso que ahora nos ocupa, es permitir al superior funcional valorar los motivos por los cuales no se concedió el recurso de extraordinario de unificación de jurisprudencia, para determinar si estuvo bien o mal denegado, como lo expresa el artículo citado. Ahora bien, debido a que el artículo 245 del CPACA remite al Código General del Proceso, para el trámite e interposición del recurso mencionado, el artículo 353 de dicho código indica: «Artículo 353. Interposición y trámite. El recurso de queja deberá interponerse en subsidio del de reposición contra el auto que denegó la apelación o la casación, salvo cuando este sea consecuencia de la reposición interpuesta por la parte contraria, caso en el cual deberá interponerse directamente dentro de la ejecutoria. Denegada la reposición, o interpuesta la queja, según el caso, el juez ordenará la reproducción de las piezas procesales necesarias, para lo cual se procederá en la forma prevista para el trámite de la apelación. Expedidas las copias se remitirán al

superior, quien podrá ordenar al inferior que remita copias de otras piezas del expediente. El escrito se mantendrá en la secretaría por tres (3) días a disposición de la otra parte para que manifieste lo que estime oportuno, y surtido el traslado se decidirá el recurso.[…]» Sobre el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia De acuerdo con el artículo 256 del CPACA el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia tiene como fin: «Artículo 256. Fines. El recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia tiene como fin asegurar la unidad de la interpretación del derecho, su aplicación uniforme y garantizar los derechos de las partes y de los terceros que resulten perjudicados con la providencia recurrida y, cuando fuere del caso, reparar los agravios inferidos a tales sujetos procesales.» En cuanto a su procedencia, causal, competencia y trámite en general, el CPACA se ocupa en los artículos 257 y siguientes. En efecto, este recurso extraordinario fue previsto por el legislador como un instrumento judicial para dar prevalencia a las decisiones proferidas por el Consejo de Estado, ello por cuanto la única causal de procedencia del mismo es cuando la sentencia impugnada contraríe o se oponga a una sentencia de unificación de esta Corporación, en atención al artículo 258 del CPACA, razón por la cual su finalidad a voces del artículo 256 atrás transcrito, es asegurar la unidad de la interpretación del derecho, su aplicación uniforme y garantizar los derechos de las partes y de los terceros que resulten perjudicados con la providencia que desconozca el precedente vinculante y, cuando fuere el caso, reparar los agravios inferidos a tales sujetos procesales.

De este modo, puede concluirse que el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia habilita que las sentencias judiciales proferidas por los tribunales administrativos, dictadas en única y segunda instancia, sean objeto de revisión por el Consejo de Estado a efectos de dilucidar si se apartaron de una sentencia con carácter vinculante como lo son las de unificación jurisprudencial . 9 Ahora bien, con respecto al punto objeto de debate debe precisarse que el artículo 308 del CPACA señaló el régimen de transición y vigencia para la aplicación de dicho estatuto así: «Artículo 308. Régimen de transición y vigencia. El presente Código comenzará a regir el dos (2) de julio del año 2012. Este Código sólo se aplicará a los procedimientos y las actuaciones administrativas que se inicien, así como a las demandas y procesos que se instauren con posterioridad a la entrada en vigencia. Los procedimientos y las actuaciones administrativas, así como las demandas y procesos en curso a la vigencia de la presente ley seguirán rigiéndose y culminarán de conformidad con el régimen jurídico anterior. […]» (Subrayado fuera del texto original). Conforme al artículo en mención el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo comenzó a regir a partir del 2 de julio de 2012 y se aplica exclusivamente a las demandas y procesos que se instauren con posterioridad a su entrada en vigencia. En consecuencia, los demás procesos continúan rigiéndose por la codificación anterior, es decir, por el Decreto 01 de 1984. Con base en lo anterior, en el presente caso, se observa que la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho se presentó el 18 de marzo de 200510, es

decir, en vigencia del Decreto 01 de 1984, razón por la cual es este el régimen procesal que se tuvo en cuenta para adelantar el proceso de la referencia, y en efecto se tramitó bajo el estatuto mencionado. 9 Frente al punto el artículo 271 del CPACA señala: «Artículo 270. Sentencias de unificación jurisprudencial. Para los efectos de este Código se tendrán como sentencias de unificación jurisprudencial las que profiera o haya proferido el Consejo de Estado por importancia jurídica o trascendencia económica o social o por necesidad de unificar o sentar jurisprudencia; las proferidas al decidir los recursos extraordinarios y las relativas al mecanismo eventual de revisión previsto en el artículo 36A de la Ley 270 de 1996, adicionado por el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009.» 10 Según se observa en el sello de recibido a folio 54 del cuaderno 1 en préstamo. Sumado a ello, por expresa disposición del artículo 308 de la Ley 1437 de 2011 solo es posible aplicar el CPACA a las demandas y procesos que se hayan iniciado con posterioridad al 2 de julio de 2012, fecha en la cual entró en vigencia. No obstante, en lo que respecta a los recursos extraordinarios, como el de unificación de jurisprudencia, en providencia de 16 de febrero de 201611, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación sostuvo lo siguiente: « […] Valga aclarar -para finalizarque lo que aquí se decide no puede dar lugar a confusión respecto del trámite de los recursos extraordinarios de revisión y de

unificación de jurisprudencia contenidos en la Ley 1437 de 2011, en la medida en que al trámite de tales recursos le resultan aplicables las normas del C.P.A.C.A. En efecto, resultan aplicables las disposiciones de la referida Ley a los trámites que versen sobre el recurso extraordinario de revisión y el de unificación de jurisprudencia, sin importar si los procesos primigenios -o de los que se deriva la posibilidad de recurrirhayan sido tramitados, decididos y cobrado ejecutoria sus sentencias bajo el imperio de leyes anteriores a la vigencia del C.P.A.C.A (2 de julio de 2012), pues, dada la naturaleza extraordinaria de su proposición, deben ser considerados como una nueva actuación reglada por la Ley vigente al tiempo de su iniciación, a lo cual se suma que ese tipo de recursos no hace parte del proceso ordinario contencioso administrativo original […]» Subraya fuera de texto. Así las cosas, en atención a la providencia en cita, la Ley 1437 de 2011 se aplica al trámite del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, sin importar que los procesos hayan sido tramitados o decididos bajo el imperio de leyes anteriores a su vigencia, porque dada su naturaleza extraordinaria debe considerarse como una nueva actuación reglada por la ley vigente al tiempo de su iniciación. De este modo, el Despacho considera que no le asiste razón al tribunal cuando decidió rechazar de plano el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia presentado por la parte demandante contra la sentencia de 18 de noviembre de 2014, por cuanto dicho instrumento judicial sí resulta aplicable a aquellos procesos iniciados en vigencia del Decreto 01 de 1984, ello en atención a la naturaleza

extraordinaria de su proposición y ser considerado como una nueva actuación reglada por la ley vigente al momento de su presentación.

En conclusión: Frente a la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá el 18 de noviembre de 2014 sí procede el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, contrario a lo resuelto por el a quo.

Concesión del recurso extraordinario En consecuencia, al estimarse indebido el rechazo, deberá en esta instancia verificarse los presupuestos para la concesión del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia. 11 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, CP: Carlos Alberto Zambrano Barrera, auto del 16 de febrero de 2016. Radicado: 70001-33-31-007-2005-01762-01. Ahora bien, en cuanto a la interposición del recurso, el artículo 261 del CPACA prevé lo siguiente: «Artículo 261. Interposición. El recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia deberá interponerse por escrito ante el Tribunal Administrativo que expidió la providencia, a más tardar dentro los cinco (5) días siguientes a la ejecutoria de esta. En el auto en el que el Tribunal, en Sala de Decisión, conceda el recurso ordenará dar traslado por veinte (20) días al recurrente o recurrentes para que lo sustenten. Vencido este término, si el recurso se sustentó, dentro de los cinco (5) días siguientes remitirá el expediente a la respectiva sección del Consejo de Estado. Si no se sustenta dentro del término de traslado el recurso se declarará desierto. La concesión del recurso no impide la ejecución de la sentencia, salvo cuando haya

sido recurrida totalmente por ambas partes y por los terceros reconocidos en el proceso, pero aun en este caso si el recurso no comprende todas las decisiones, se cumplirá lo no recurrido.» Como se observa existe una actuación que en principio debe ser adelantada por el tribunal administrativo, esto es la concesión del recurso así como dar traslado para que el recurrente proceda a sustentarlo. Ahora bien, teniendo en cuenta que el legislador previó la procedencia de la queja cuando no se conceda el recurso extraordinario, según lo señala el artículo 245 del CPACA y a su vez debe observarse para su trámite las normas consagradas en el Código General del Proceso artículos 252 y 253, resulta adecuado interpretar que la actuación que debe ser adelantada por el tribunal con respecto a la concesión del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, debe ser asumida por esta instancia, toda vez que cuando el superior estima indebida la denegación del recurso, debe admitirlo y además comunicar su decisión al inferior. Colofón de lo anterior, al haberse presentado dentro de la oportunidad prevista para ello, se concederá el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia que presentó la señora Hilda Inés Moreno contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá el 18 de noviembre de 2014. Así mismo, se ordenará correr traslado por veinte (20) días a la recurrente para que lo sustente. Finalmente, por la Secretaría de la Sección comunicar al Tribunal Administrativo de Boyacá sobre la presente decisión, con la aclaración que el expediente que ellos enviaron en calidad de préstamo continuará en esta Corporación mientras se

resuelve el recurso extraordinario propuesto, esta circunstancia sin perjuicio de los asuntos que deban adelantarse y decidirse eventualmente para la ejecución de la sentencia. En mérito de lo expuesto se, RESUELVE Primero: Estimar mal denegado el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia interpuesto por la parte demandante contra el auto proferido el 11 de febrero de 2015 por el Tribunal Administrativo de Boyacá.

Segundo: Conceder el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia que presentó la señora Rosa Adelia González León contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá el 18 de noviembre de 2014.

Tercero: En atención al artículo 261 del CPACA correr traslado por veinte (20) días contados a partir del día siguiente a la ejecutoria de la presente providencia a la recurrente para que sustente el recurso extraordinario propuesto.

Cuarto: Por la Secretaría de la Sección comunicar al Tribunal Administrativo de Boyacá sobre la presente decisión, con la aclaración que el expediente que ellos enviaron en calidad de préstamo continuará en esta Corporación mientras se resuelve el recurso extraordinario propuesto, esta circunstancia sin perjuicio de los asuntos que deban adelantarse y decidirse eventualmente para la ejecución de la sentencia.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ

Consejero Ponente