CE-SECCION SEGUNDA-15001-33-33-010-2014-00148-01(0600-20)
Consejo de Estado
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Detalles
- Título
- CE-SECCION SEGUNDA-15001-33-33-010-2014-00148-01(0600-20)
- Autor
- Consejo de Estado
- Categoría
- Jurisprudencia
- Área del derecho
- Administrativo
- Año
- 2014
SOLICITUD DE UNIFICACIÓN DE LA JURSIPRUDENCIA DEL TRIBUNAL
ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ POR IMPORTANCIA JURÍDICA Y TRASCENDENCIA ECONÓMICA Y SOCIAL De acuerdo con el citado artículo 271 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el Consejo de Estado puede asumir el conocimiento de los asuntos pendientes de fallo de oficio o a solicitud de parte, o por remisión de las Secciones o Subsecciones o de los Tribunales, o a petición del Ministerio Público, que ameriten la expedición de una sentencia de unificación jurisprudencial, por razones de importancia jurídica, trascendencia económica o social o necesidad de sentar jurisprudencia. En el sub judice el Tribunal Administrativo de Boyacá remitió solicitud de unificación jurisprudencial, en un asunto pendiente de proferir fallo de segunda instancia, la cual está debidamente fundamentada en la importancia jurídica del caso y su trascendencia económica y social.
FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 271
SOLICITUD UNIFICACIÓN DE LA JURISPRUDENCIA – Procedencia / AVOCA
CONOCIMIENTO PARA PROFERIR SENTENCIA DE UNIFICACIÓN SOBRE EL
SOBRESUELDO DEL 20% COMO FACTOR DE LIQUIDACIÓN EN LA PENSIÓN GRACIA Como lo mencionó el Tribunal Administrativo de Boyacá, en el auto de 13 de noviembre de 2019, existe divergencia de criterios al interior de sus Salas(…). [El] recuento jurisprudencial, en términos de la mayoría de las Salas de Decisión del
Tribunal Administrativo de Boyacá, ha permitido establecer que cuando se trata de determinar los factores a incluir en la pensión de jubilación, sea ella gracia u ordinaria, lo único que corresponde al juez es verificar si el factor constituye salario y si fue devengado en el período que ha de atenderse para efecto de la liquidación o reliquidación de la prestación social, pues ello constituye un derecho adquirido, sin que sea de recibo discusión alguna respecto de la legalidad del pago percibido. (…) [El] recuento jurisprudencial, en términos de la Sala de Decisión No. 5, permite impedir que situaciones laborales irregulares, como lo es el reconocimiento del sobresueldo del 20% sin el cumplimiento de los requisitos legales, se prolonguen o avalen con decisiones de reliquidación de la pensión gracia. Lo expuesto, justifica que la Sección Segunda en pleno seleccione el expediente de la referencia para unificar la jurisprudencia, por importancia jurídica, con el fin de determinar si es imperativa o no la verificación ex ante, de la legalidad del pago percibido por concepto de sobresueldo del 20% para efecto de incluir este emolumento en la reliquidación de la pensión gracia, sin perjuicio de que se examinen otros temas que resulten necesarios y conexos.
FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 270 / ORDENANZA NO. 23
DE 1959
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN SEGUNDA
SUBSECCIÓN A
Consejero ponente: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ
Bogotá, D. C., catorce (14) de octubre de dos mil veintiuno (2021).
Radicación número: 15001-33-33-010-2014-00148-01(0600-20)
Actor: ANA GRACIELA NARANJO ROMERO
Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN
PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL (UGPP) Referencia: Solicitud unificación de jurisprudencia Tema: Reliquidación pensión gracia / Inclusión de todos los factores salariales devengados / Sobresueldo del 20% reconocido por la Ordenanza No. 23 de 1959 AUTO QUE AVOCA CONOCIMIENTO Encontrándose el proceso de la referencia para resolver sobre el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia de primera instancia que accedió a la reliquidación de la pensión gracia requerida por la señora Ana Graciela Naranjo Romero; esta Sala de Sección, analizará si es procedente avocar el conocimiento del mismo, en razón de la solicitud de unificación de jurisprudencia promovida por el Despacho No. 2 del Tribunal Administrativo de Boyacá.
I. ANTECEDENTES
1. Pretensiones La señora Ana Graciela Naranjo Romero, por intermedio de apoderado judicial, presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, en el cual solicitó la nulidad parcial de la Resolución PAP 015404 de 28 de septiembre de 2010, por medio de la cual le fue reconocida una pensión gracia y total de las Resoluciones (i) RDP 007701 de 15 de
agosto de 2012, RDP 000106 de 3 de enero y RDP 000495 de 8 de enero de 2013, que le negaron la reliquidación de la aludida prestación con la inclusión del sobresueldo del 20% fijado en la Ordenanza 23 de 1959 y confirmaron tal determinación y (ii) RDP 057485 de 19 de diciembre de 2013 y RDP 002752 de 28 de enero de 2014, a través de las cuales se le negó, por segunda vez, el aludido ajuste. Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, pidió que se ordene a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) reliquidar la pensión gracia que le fue reconocida, con la inclusión de todos los factores salariales devengados, entre ellos, el sobresueldo del 20% y pagar las diferencias que surjan, debidamente indexadas y con intereses moratorios.
2. Hechos La demandante relató que (i) se vinculó como docente al Departamento de Boyacá desde el 22 de agosto de 1979, (ii) adquirió el estatus pensional el 11 de septiembre de 2008, (iii) la Caja Nacional de Previsión Social EICE en Liquidación le reconoció una pensión gracia, por medio de la Resolución PAP 015404 de 2010, (iv) la UGPP le negó la reliquidación de la aludida prestación con inclusión del sobresueldo del 20%, a través de la Resoluciones enjuiciadas RDP 007701 de 2012; RDP 000106, RDP 000495 y RDP
057485 de 2013 y RDP 002752 de 2014 y (v) los aludidos actos adolecen de falsa motivación, desconocen la jurisprudencia rectora del Consejo de Estado y pasan por alto que, por vía judicial, ganó el referenciado factor salarial fijado en la Ordenanza 23 de 1959, en el período comprendido entre el 1º de enero de 2004 y el 30 de mayo de 2009.
3. Decisión de primera instancia El Juzgado Décimo Administrativo Oral del Circuito de Tunja, en sentencia de 16 de junio de 2016, declaró la nulidad parcial de la Resolución PAP 015404 de 2010 y total de las Resoluciones RDP 007701 de 2012; RDP 000106, RDP 000495 y RDP 057485 de 2013 y RDP 002752 de 2014, por cuanto la liquidación de la pensión gracia debe tener en cuenta «todo lo percibido por la beneficiaria durante el último año de estatus».
Precisó que si bien es cierto el sobresueldo del 20% no fue certificado por la entidad empleadora, está debidamente acreditado que la actora lo devengó en el año inmediatamente anterior, pues este factor salarial se «cobró desde el día 01 de Noviembre de 2004 hasta el 30 de Mayo de 2009», como consecuencia de un proceso ejecutivo laboral adelantado ante el Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Tunja. Que la entidad demandada solo tuvo en cuenta «la asignación básica, auxilio de movilización, prima de alimentación, prima de grado, prima rural prima de vacaciones [y] prima de navidad, desconociéndose el sobresueldo del 20%, factor salarial que
percibía la docente en el año de consolidación del derecho o de estatus de pensionado y que, por ende, constituye salario base para la liquidación de la prestación adquirida».
4. Recurso de apelación La UGPP inconforme con la anterior decisión, interpuso recurso de apelación porque la pensión gracia reconocida a la señora Ana Graciela Naranjo Romero se liquidó con sujeción a los factores debidamente certificados y sobre los cuales se efectuaron los descuentos contemplados por la ley.
Arguyó que no es posible tener como factor salarial el sobresueldo del 20%, toda vez que la antes nombrada no acreditó en debida forma que le fue cancelado, esto es, con una certificación expedida por la entidad pagadora (Secretaría de Educación), que dé cuenta de este emolumento en el año inmediatamente anterior a la adquisición del estatus pensional. Por último, destacó que para la fecha en que la demandante consolidó su derecho pensional (11 de septiembre de 2008), las Ordenanzas 23 de 1959 y 54 de 1967 ya habían sido derogadas y mantuvieron sus efectos «únicamente frente a quienes consolidaron derechos en su vigencia», lo cual no ocurrió en el presente caso.
5. Solicitud del Tribunal Administrativo de Boyacá para que se dicte sentencia de unificación de jurisprudencia.
El Tribunal Administrativo de Boyacá, por auto de 13 de noviembre de 2019, remitió el expediente de la referencia a la Sección Segunda del Consejo de Estado, para que se profiera sentencia de unificación jurisprudencial respecto de la verificación ex ante1, de la legalidad del pago percibido por concepto de sobresueldo del 20% para efecto
de incluir este emolumento en la reliquidación de la pensión gracia. Para tal efecto explicó que, el tema es de importancia jurídica, ya que, existe divergencia de criterios al interior de sus Salas, motivadas en que en la jurisprudencia se han presentado dos posturas contradictorias: - Una, consistente en que en la reliquidación pensional es necesario verificar ex ante, si el reconocimiento del 20% devengado, se encontraba soportado en el ordenamiento jurídico aplicable, toda vez que de no ser así, no es posible validar su inclusión en el ingreso base de liquidación. Lo anterior, porque: […] si el sobresueldo del 20%, creado mediante la Ordenanza 23 de 1959, fue percibido durante el año anterior a la adquisición del estatus pensional - en virtud de proceso ejecutivo laboral - y el docente tiene la condición de nacionalizado, no es procedente la inclusión del factor en la reliquidación de la pensión gracia, por cuanto los beneficios allí contenidos no pueden ser reconocidos a aquellos docentes que se hubieren vinculado como nacionalizados, después de la expedición de la Ley 43 de 1975. En armonía con lo anterior, si el docente se encontraba vinculado antes de la reforma constitucional de 1968, se le continúa aplicando el régimen que venía gozando o el nuevo si le es igual o más favorable y no puede 1 Creado en la Ordenanza 23 de 1959. ser desmejorado salarialmente. No obstante, si fue vinculado después de 1968, queda sometido a las regulaciones que señale el legislador quien es el competente para fijar salarios o factores salariales.
[…] En suma a aquellos docentes que se vincularon después de la Ley 43 de 1975 por medio de la cual se nacionalizó el servicio público de educación, no es posible incluir el sobresueldo del 20% creado la Ordenanza 23 de 1959, en la base de liquidación de la pensión gracia, ya que el beneficio se dio, sin que el docente fuese acreedor para ello, por lo tanto [no se] puede validar su reconocimiento, cuando se encuentra demostrado que su fundamento es ilegal e inconstitucional. - Otra, relativa a que se debe incluir en la pensión lo percibido por concepto de sobresueldo del 20% creado por la Ordenanza 23 de 1959, sin más requisito que su percepción en el período que surte efectos para determinar su base de liquidación. Por lo anterior, el juez colegiado indicó que es de importancia jurídica y trascendencia social que esta Corporación, determine: Cuando se demanda la reliquidación de la pensión y se acredita que la percepción del sobresueldo del 20% creado por la Ordenanza 23 de 1959 en el período que ha de atenderse para determinar la base de liquidación de la pensión, es procedente estudiar si el demandante tenía derecho al pago, para así determinar si el mismo debe ser incluido como factor de liquidación en la pensión. O si, por el contrario: Cuando se demanda la reliquidación de la pensión y se acredita que el sobresueldo del 20% creado por la Ordenanza 23 de 1959, que tiene carácter salarial y se devengó en el período que ha de atenderse para determinar la base de liquidación de la pensión,
basta acreditar que ha ingresado al patrimonio del demandante para ordenar su inclusión como factor de liquidación en la prestación por ostentar carácter salarial. Finalmente, evidenció que la resolución de lo planteado afectará «a un sector importante y amplio de servidores docentes»
II.- CONSIDERACIONES
1. Competencia.
La Sala Plena de la Sección Segunda para efecto de dar trámite al presente asunto, procede a determinar si en el caso concreto se dan los presupuestos exigidos por el artículo 271 de la Ley 1437 de 2011 para asumir el conocimiento del presente proceso, con el objeto de proferir sentencia de unificación jurisprudencial.
2. Cuestión previa – habilitación del tribunal De acuerdo con el citado artículo 271 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el Consejo de Estado puede asumir el conocimiento de los asuntos pendientes de fallo de oficio o a solicitud de parte, o por remisión de las Secciones o Subsecciones o de los Tribunales, o a petición del Ministerio Público, que ameriten la expedición de una sentencia de unificación jurisprudencial, por razones de importancia jurídica, trascendencia económica o social o necesidad de sentar jurisprudencia.
En el sub judice el Tribunal Administrativo de Boyacá remitió solicitud de unificación jurisprudencial, en un asunto pendiente de proferir fallo de segunda instancia, la cual está debidamente fundamentada en la importancia jurídica del caso y su trascendencia económica y social.
3. Breves consideraciones Con fundamento en la constitución Política de 1886 y las reformas
de los actos legislativos de 3 de 1910 y 1 de 19452, los entes territoriales tenían una potestad amplia para la fijación de los sueldos de los empleados departamentales, facultad que incluía el poder crear factores o elementos de salario. A partir de la reforma del acto legislativo 1º de 1968, para la fijación de salarios y prestaciones de los empleados públicos, la competencia de los entes territoriales se limitó a determinar las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos. Así las cosas, la Asamblea Departamental de Boyacá al crear el sobresueldo del 20%, mediante la Ordenanza No. 23 de 1959, estaba plenamente facultada por normas legales y constitucionales que regían para la época, pues dichas Corporaciones Administrativas tenían competencia para crear elementos salariales. Ahora bien, la reforma de 1968 implicó que los empleados debían someterse a las regulaciones que señale el competente para fijar salarios o los factores que lo conforman que, en este caso, es el previsto por el legislador. Lo expuesto, comporta que si un trabajador se vinculó (i) antes de la reforma constitucional de 1968, se le continuaba aplicando el régimen que venía gozando o el nuevo si es igual o más favorable y (ii) después de la aludida anualidad, se 2 «ARTICULO 83 del Acto Legislativo 1 de 16 de febrero de 1945. EL ARTICULO 186 de la Constitución quedará así: […] ARTICULO 186 Corresponde a las asambleas:
[…]
5. La fijación del número de empleados departamentales, sus atribuciones y sueldos». somete a las regulaciones que señale el competente para fijar salarios o los factores que lo conforman, que en dicho caso es el previsto por el legislador.
Luego, con ocasión del proceso de nacionalización al que se vio avocada la educación en 1975, el régimen prestacional y salarial de los docentes quedó a cargo de la nación, lo que hacía inaplicable cualquier régimen salarial del orden territorial, pues dichos servidores entraron a regirse por lo señalado en el Decreto 715 de 1978.
4. Análisis de los argumentos para avocar conocimiento en el presente asunto.
En el caso sub lite se cumplen los requisitos de orden legal para unificar jurisprudencia por la Sección Segunda del Consejo de Estado, atendiendo a los argumentos que se exponen a continuación: Como lo mencionó el Tribunal Administrativo de Boyacá, en el auto de 13 de noviembre de 2019, existe divergencia de criterios al interior de sus Salas, que pueden evidenciarse en dos grupos, así: (i) El que reliquida la pensión gracia con inclusión del sobresueldo del 20%, este grupo se puede subdividir en dos: En el que se considera el En el que se considera el sobresueldo porque se obtuvo a sobresueldo porque hay través de un proceso ejecutivo certificación que evidencia su laboral que culminó con pago. sentencia ejecutoriada. En este evento se hace innecesario En este evento se incluyen todos y, escapa de cualquier ámbito de los factores acreditados como
estudio, verificar si el emolumento devengados durante el año anterior en comento se encontraba a la adquisición de estatus soportado legal y materialmente. pensional. Esta línea es adoptada por las Esta línea es adoptada por la Sala Salas de Decisión No. 1, 2, 3, 4 y de Decisión No. 6. 6. Lo evidenciado se funda en la jurisprudencia de la Sección Segunda de esta Corporación que ha sido consistente al indicar que, para efecto del reconocimiento o reliquidación de las pensiones, basta con que el emolumento, además de ostentar el carácter de salario, haya sido percibido en el período a tener en cuenta para determinar el ingreso base de liquidación. - Sentencia de la Subsección A de 10 de mayo de 2001, radicado 25000-23-25-000-1998-01803-01 (3320-00), con ponencia del Consejero Alberto Arango Mantilla. - Sentencia de la Subsección A de 15 de junio de 2006, radicado 25000-23-25-000-2003-07415-01 (6796-05), con ponencia del Consejero Jaime Moreno García. - Sentencia de Unificación del 25 de enero de 2007, radicado 25000-23-25-000-2002-08879-01 (2748-05), con ponencia del Consejero Jesús María Lemos Bustamante - Sentencias de la Subsección B de 25 y 29 de marzo de 2007, radicados 25000-23-25-0002002-08582-01 (5679-03) y 25000-2325-0002001-00724-01 (4216-04), con ponencia de la Consejera
Bertha Lucía Ramírez de Páez. - Sentencias de la Subsección B de 22 de abril de 2010 y 3 de marzo de 2011, radicados 1500100-23-31-000-2001-01878-01 (068309) y 5001-23-31-000-200203704-01(1761-10), con ponencia del Consejero Víctor Hernando Alvarado Ardila. - Sentencia de la Subsección A de 9 de abril de 2014, radicado 15001-23-31000-2009-00384-01 (3058-13), con ponencia del Consejero Luis Rafael Vergara Quintero. - Sentencia de la Subsección B de 13 de noviembre de 2014, radicado 15001-23-33-000-2012-00170-01(3008-13), con ponencia del Consejero Gerardo Arenas Monsalve. - Sentencia de la Subsección B de 6 de abril de 2017, radicado 6600123-33-000-2014-00476-01(0674-16), con ponencia de la Consejera Sandra Lisset Ibarra Vélez. Este recuento jurisprudencial, en términos de la mayoría de las Salas de Decisión del Tribunal Administrativo de Boyacá, ha permitido establecer que cuando se trata de determinar los factores a incluir en la pensión de jubilación, sea ella gracia u ordinaria, lo único que corresponde al juez es verificar si el factor constituye salario y si fue devengado en el período que ha de atenderse para efecto de la liquidación o reliquidación de la prestación social, pues
ello constituye un derecho adquirido, sin que sea de recibo discusión alguna respecto de la legalidad del pago percibido . (ii) El que considera que si el pago por concepto de sobresueldo 20% es ilegal, no puede ser incluido como factor de liquidación en la pensión. Esta línea es adoptada por la Sala de Decisión No. 5 del Tribunal Administrativo de Boyacá y consiste en que si el sobresueldo del 20%, creado mediante la Ordenanza 23 de 1959, fue percibido durante el año anterior a la adquisición del estatus pensional - en virtud de proceso ejecutivo laboral — y el docente tiene la condición de nacionalizado, no es procedente la inclusión de dicho emolumento en la reliquidación de la pensión gracia. Lo anterior, también fundado en la jurisprudencia de esta Corporación: - Sentencia de la Subsección A, radicado 25000-23-42-0002012-00447-01 (4011-2013), con ponencia del Consejero Alfonso Vargas Rincón. - Sentencia de la Subsección A de 28 de junio de 2012, radicado 15001233100020020322701 (2535-07), con ponencia del Consejero Luis Rafael Vergara Quintero. - Sentencias de tutela de 3 de marzo de 2016 y 19 de octubre de 2017, radicado 11001-03-15-000-2017-01823-0012, con ponencia del Consejero Jorge Octavio Ramírez Ramírez. - Sentencia de la Subsección A de 3 de marzo de 2016, radicado 15001-23-31-000-2004-03001-01 (1027-08), con ponencia
del Consejero William Hernández Gómez Este recuento jurisprudencial, en términos de la Sala de Decisión No. 5, permite impedir que situaciones laborales irregulares, como lo es el reconocimiento del sobresueldo del 20% sin el cumplimiento de los requisitos legales, se prolonguen o avalen con decisiones de reliquidación de la pensión gracia. Lo expuesto, justifica que la Sección Segunda en pleno seleccione el expediente de la referencia para unificar la jurisprudencia, por importancia jurídica, con el fin de determinar si es imperativa o no la verificación ex ante, de la legalidad del pago percibido por concepto de sobresueldo del 20% para efecto de incluir este emolumento en la reliquidación de la pensión gracia, sin perjuicio de que se examinen otros temas que resulten necesarios y conexos. En mérito de lo expuesto, la sección segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, RESUELVE: PRIMERO. AVOCAR el conocimiento del presente asunto con el objeto de proferir sentencia de unificación jurisprudencial. SEGUNDO. ORDENAR NOTIFICAR el presente auto de conformidad con el artículo 201 y 205 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo – Ley 1437 de 20113, a las partes y a sus apoderados. 3 «Artículo 205. Notificación por medios electrónicos.» TERCERO. NOTIFICAR este auto al agente del Ministerio Público delegado ante la sección segunda del Consejo de Estado, y al señor representante legal de la Agencia de Defensa Jurídica del Estado. CUARTO. COMUNÍQUESE a los tribunales administrativos y a los
coordinadores de los juzgados administrativos del país la presente decisión, para que dispongan lo pertinente respecto de casos que tengan supuestos fácticos similares, a fin de garantizar los principios de seguridad jurídica, celeridad, publicidad e igualdad, todo ello sin perjuicio de la autonomía e independencia judicial. Notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala Plena de la Sección Segunda, en sesión de la fecha, por los señores
Consejeros:
