CE-SECCION SEGUNDA-17001-23-31-000-2001-00377-01(1774-04)-2006

EMPRESA SOCIAL DEL ESTADO – Es una categoría especial de entidad pública descentralizada / EMPRESA SOCIAL DEL ESTADO – La Ley 508 de 1999 estableció que deben ajustar su estructura organizacional y planta de personal de tal forma que se garantice su sostenibilidad En sentencia C665 de 8 de junio de 2000, M.P. José Gregorio Hernández Galindo, la Corte Constitucional se ocupó del tema de la constitución y la naturaleza jurídica de las Empresas Sociales del Estado, y señaló que constituyen, de conformidad con el ordenamiento en vigor, una categoría especial de entidad pública descentralizada. La ley 508 de 1999, por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo para los años 1999 a 2002, establece que las Empresas Sociales del Estado deberán ajustar su estructura organizacional y planta de personal de tal forma que se garantice su sostenibilidad a largo plazo. En el artículo 27 de la citada ley el legislador previó que estas empresas deberán suscribir convenios de desempeño en los que se establezcan las condiciones que permitan cumplir con el proceso de ajuste ordenado PLANTA DE PERSONAL – La Junta Directiva del Hospital de Caldas se encontraba plenamente facultada para modificar la planta de personal / SUPRESION DE CARGO – Se encuentra justificada con el estudio técnico que demostraba su necesidad La Junta Directiva del Hospital de Caldas E.S.E. se encontraba plenamente facultada para efectuar la modificación de la planta de personal contenida en el acto atacado, Acuerdo H-011 del 25 de julio de 2000, de acuerdo con la preceptiva del artículo 11, numeral 6 del Decreto 1876 de 1994 ya citado, basándose para

ello en los planes de evaluación y seguimientos y estudios técnicos que obran de folios 232 a 364 del Cuaderno Principal y en el Convenio de desempeño No. 000429 de 22 de diciembre de 1999. La necesidad de supresión del cargo de terapista desempeñado por la demandante se encuentra justificada con el estudio técnico que obra de folios de 232 a 364 del cuaderno principal. Obra también en el plenario (fls. 171 a 186 del cuaderno principal) el convenio de desempeño celebrado el 22 de diciembre de 1999 entre el Ministerio de Salud, el Departamento de Caldas, la Dirección Seccional de Salud de Caldas, el Municipio de Manizales y el Hospital de Caldas, con el fin de fijar los términos y condiciones bajo las cuales dichas entidades concurren para adelantar las acciones de mejoramiento y fortalecimiento de la gestión del Hospital de Caldas E.S.E. En este orden de ideas, para la supresión del cargo de la demandante, la entidad demandada contó con los estudios técnicos que demostraban la necesidad de modificar la planta de personal del Hospital, máxime si se tiene en cuenta la difícil situación financiera por la que atravesaba.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION “B”

Consejero ponente: JESUS MARIA LEMOS BUSTAMANTE

Bogotá, D.C., tres (3) de agosto de dos mil seis (2006).- Radicación número: 17001-23-31-000-2001-00377-01(1774-04)

Actor: LUCY MONCADA HERRERA

Demandado: HOSPITAL DE CALDAS, EMPRESA SOCIAL DEL ESTADO AUTORIDADES DEPARTAMENTALES.- Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la actora contra la sentencia del 5 de febrero de 2004, proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas, que negó las súplicas de la demanda incoada por LUCY MONCADA

HERRERA contra el Hospital de Caldas, Empresa Social del Estado. LA DEMANDA Estuvo encaminada a obtener la nulidad de la Resolución HCG-039 de 26 de julio de 2000, proferida por el Hospital de Caldas E.S.E., en cuanto suprimió el cargo que desempeñaba la actora y del Acuerdo H-11 de 25 de julio de 2000, artículo 1, numeral 48. Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento solicitó el reintegro al cargo de Terapista, Código 34107, o a otro de igual o superior categoría, teniendo en cuenta que no pueden desmejorársele las condiciones laborales y salariales, declarar que no existió solución de continuidad en la prestación del servicio, el pago de todos los sueldos, primas, bonificaciones, vacaciones, cesantías, aumentos de salario, prestaciones y demás emolumentos dejados de percibir desde la fecha de su desvinculación hasta cuando sea efectivamente reintegrada, realizar los aportes que se debieron hacer a la entidad encargada del sistema pensional, pagarle sobre las sumas adeudadas los ajustes de valor teniendo en cuenta el índice de precios al consumidor y los intereses moratorios y compensatorios, según sea el caso, tal como lo dispone el artículo 178 del C.C.A., darle cumplimiento a la sentencia en los términos del artículo 176

del C.C.A. y condenar en costas a la entidad demandada. Para fundamentar sus pretensiones expuso los siguientes hechos: La actora fue vinculada al Hospital de Caldas E.S.E. mediante Resoluciones 1.1. B 039 de 17 de febrero de 1982 y B 094 del mismo año, proferidas por la Beneficencia de Manizales, para desempeñar el cargo de Fisioterapeuta. Posteriormente desempeñó el cargo de Terapista, código 34107, perteneciente a carrera administrativa. Con base en la Ley 508 de 1999, por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo para los años 1999-2002, el Ministerio de Salud, el Departamento de Caldas, la Dirección Seccional de Salud de Caldas, el Municipio de Manizales y el Hospital de Caldas E.S.E. suscribieron el convenio de desempeño No. 000429 de 22 de diciembre de 1999, con el fin de ajustar la estructura organizacional y planta de personal del hospital, como Empresa Social del Estado, para mejorar su capacidad de gestión (artículo 1 de la Ley 508 de 1999). La Junta Directiva del Hospital de Caldas E.S.E. expidió el Acuerdo H-011 de 2000, por medio del cual suprimió y creó unos cargos en la planta de personal del hospital, sin tener en cuenta el estudio técnico y el convenio de desempeño. Entre los cargos suprimidos se encontraba el de Terapista, código 34107, que desempeñaba la actora Lucy Moncada Herrera. El gerente del Hospital de Caldas, a través de la Resolución HCG-039 de 26 de julio de 2000, artículo 1, adoptó el Acuerdo H-011 de 25 de julio de 2000,

proferido por la Junta Directiva del hospital. En el artículo 9 se determinó que la supresión de los cargos surtiría efectos legales a partir de la fecha de comunicación de la decisión a cada uno de los funcionarios afectados. El Jefe de la División Administrativa del Hospital de Caldas E.S.E., a través de Oficio HCDA 6160 de 28 de diciembre de 2000, le comunicó la supresión del cargo de Terapista, código 34107, adscrito a la División de Salud, Medicina Física, que ocupaba en esa entidad, a partir del 31 de diciembre de 2000 Contra los actos demandados no interpuso recurso pues contra ellos sólo procedía el recurso de reposición, que no es obligatorio para agotar la vía gubernativa. NORMAS VIOLADAS Como disposiciones violadas se citan las siguientes: Constitución Política, artículos 2, 6, 13, 20, 25, 29, 42, 53, 58, 90, 121, 122, 123 y 315; Código Contencioso Administrativo, artículos 2, 3, 84 y 85; Acuerdo 156 de 1999, artículo 2, parágrafo 1, y artículo 240 del Código del Régimen Político y Municipal. LA SENTENCIA El Tribunal Administrativo de Caldas negó las súplicas de la demanda (fls. 453 a 468). Manifestó que la Ley 508 de 1999, que aprobó el Plan Nacional de Desarrollo durante el período comprendido entre los años 1999 a 2002, estableció que las Empresas Sociales del Estado, a fin de garantizar su sostenibilidad a largo plazo, deberían ajustar su estructura organizacional y planta de personal para

mejorar su capacidad de gestión, diseñar un portafolio de servicios que se ajuste tanto a las necesidades de la población como a la demanda pública y privada de servicios en la región, atendiendo a sus recursos físicos, humanos y financieros. Estableció igualmente que tales empresas debían suscribir Convenios de Desempeño en los que establecieran las condiciones que les permitieran cumplir con el proceso de ajuste ordenado. En el expediente aparece copia del estudio para el ajuste institucional del Hospital de Caldas del mes de julio de 1999, en el que, entre otros aspectos, se hace análisis de mercadeo y venta de servicios, de resultados de gestión financiera, análisis del recurso humano y propuesta de ajuste. En relación con el servicio de Fisioterapia se consignó en el estudio que “no obstante ser servicio misional, genera para la Institución altos costos laborales en relación con la producción/productividad/costo/beneficio, por lo cual se debe implementar mecanismos para lograr iguales o mejores niveles de productividad a un menor costo en la prestación del servicio...” y se concluyó que el servicio podía prestarse usando una modalidad de vinculación diferente o por contratación, para reducir costos laborales y lograr mayor rentabilidad y competitividad en la venta del servicio. La propuesta de ajuste a la estructura orgánica y funcional de la planta de personal del Hospital de Caldas implicó la supresión de varios cargos del nivel profesional, técnico, auxiliar y operativo, entre ellos, 5 cargos de terapista código

341. No se crearon nuevos o similares cargos en esa disciplina.

El acuerdo H-011 de 2000 fue expedido con fundamento en las normas

legales aplicables al caso, tal como lo reseñó la Procuradora Judicial en su concepto de fondo; además, la junta directiva del centro hospitalario estaba expresamente facultada para suprimir los cargos de la planta de personal, atendiendo a lo dispuesto en el convenio de desempeño No. 429 de 1999 y en el estudio técnico, tal como lo hizo, “y no la ley 508 de 1999 como se asegura en el libelo introductorio”. EL RECURSO La actora interpuso recurso de apelación con la sustentación visible de folios 475 a 482. Manifestó su inconformidad diciendo que el a quo valoró erróneamente las pruebas pues no las concordó con los hechos, las normas jurídicas y los principios de derecho pertinentes. Pasó por alto lo siguiente:

1. El Hospital de Caldas E.S.E., por ser de tercer nivel de complejidad, requiere de la prestación, en forma directa, del servicio de terapia en las mejores condiciones de eficiencia y eficacia, que no puede ser sustituidas por una aspecto meramente económico, violatorio del artículo 53 de la Constitución política, que impida el cumplimiento de los fines esenciales del Estado y la observancia de los principios rectores de la administración pública, contenidos en los artículos 209 de la Constitución Política y 3 del C.C.A.

2. La base normativa en que se apoyó para la supresión de cargos se encontraba fuera del ordenamiento jurídico vigente, Ley 508 de 1999.

3. La desvinculación de la actora desmejoró el servicio pues es necesaria la prestación del mismo en el centro hospitalario.

4. El estudio técnico, respecto de la desvinculación de la demandante, no

se acomoda a las necesidades del servicio ni a los requerimientos del mismo y tampoco a las disposiciones que rigen la materia, Decreto 1572 de 1998, artículos 148 y 149. Como no se observa causal de nulidad que invalide lo actuado procede la Sala a decidir previas las siguientes CONSIDERACIONES Problema Jurídico Determinar si la Resolución HCG 039 de 26 de julio de 2000, por medio de la cual se adopta el Acuerdo A-011 de 25 de julio de 2000, en cuanto suprimió el cargo que venía desempeñando la demandante como terapista, código 34107, del Hospital de Caldas E.S.E., se ajusta a la legalidad o si por el contrario fue expedida con falsa motivación y desviación de poder ya que, a juicio de la libelista, la supresión del cargo no se realizó por razones del servicio sino por aspectos de carácter económico. Actos Acusados

1. Resolución HCG-039 de 26 de julio de 2000, (fl. 5) mediante la cual el Gerente del Hospital de Caldas, Empresa Social del Estado, resolvió adoptar el Acuerdo H-011 de 25 de julio de 2000, proferido por la Junta Directiva del centro hospitalario.

2. Acuerdo H-011 de 25 de julio de 2000 (fl. 7), expedido por la Junta Directiva del Hospital de Caldas, a través del cual se suprimen y se crean unos cargos en la planta de personal y se adiciona el Acuerdo H-006 de 4 de mayo de

1999. Este acuerdo suprimió 5 cargos de terapista, código 34107, uno de ellos el

desempeñado por la demandante (fl. 14). Mediante oficio de 28 de diciembre de 2000 (fl. 59) el Jefe de la División Administrativa del Hospital de Caldas informó a la demandante que el cargo de Terapista Código 34107, por ella ocupado, fue suprimido y, por lo tanto, le asiste el derecho de optar entre percibir la indemnización o tener tratamiento preferencial para ser incorporada en un empleo equivalente, con la advertencia de que debe informar al Gerente, dentro de los cinco días calendario siguientes a la fecha de recibo, la decisión y en caso de no manifestarla se entenderá que opta por la indemnización. Tiempo Laborado Con la certificación que corre a folio 60 del cuaderno principal quedó demostrado que la demandante laboró para el Hospital de Caldas E.S.E. desde el 1 de marzo de 1982 hasta el 31 de diciembre de 2000 como terapista. Normatividad Aplicable El Decreto 1876 de 3 de agosto de 1994, por el cual se reglamentan los artículos 96, 97 y 98 del Decreto Ley 1298 de 1994 en lo relacionado con las Empresas Sociales del Estado, establece disposiciones relacionadas con la conformación y funciones de las juntas directivas de dichas entidades. El artículo 5 del Decreto 1876 de 1994 preceptúa que sin perjuicio de la autonomía otorgada por la Constitución Política y la ley a las corporaciones administrativas para crear o establecer empresas de esta índole, se organizaron a partir de una estructura básica que incluye tres áreas: a) Dirección b) Atención al usuario y c) Logística. El parágrafo del citado artículo prescribe:

“A partir de la estructura básica, las Empresas Sociales del Estado definirán su estructura organizacional de acuerdo con las necesidades y requerimientos de los servicios que ofrezca cada una de ellas.”. A su turno el artículo 11 ibidem fija las funciones de la Junta directiva, entre las que se encuentra, en el numeral 6, la de aprobar la planta de personal y las modificaciones a la misma para su posterior adopción por la autoridad competente. El numeral 16 le atribuye a la Junta Directiva la de “determinar la estructura orgánica funcional de la entidad y someterla para su aprobación ante la autoridad competente”. A su vez el Decreto 1298 de 1994, por el cual se expide el estatuto orgánico del Sistema General de Seguridad Social en Salud, fue declarado inexequible por la Corte Constitucional, mediante sentencia C-255 de 7 de junio de 1995, porque violó la prohibición contenida en el artículo 150, numeral 10, de la Carta Política, en el sentido de que no se pueden conferir facultades extraordinarias al Presidente de la República para expedir códigos. El Decreto 1621 del 25 de septiembre de 1995 aclaró el Decreto 1876 de 1994, en el sentido de indicar que el mismo reglamenta los artículos 194, 195 y 197 de la Ley 100 de 1993. En sentencia C665 de 8 de junio de 2000, M.P. José Gregorio Hernández Galindo, la Corte Constitucional se ocupó del tema de la constitución y la naturaleza jurídica de las Empresas Sociales del Estado, en los siguientes términos: “La propia Ley 100 de 1993 establece que el objeto de las empresas

sociales del Estado es la prestación de servicios de salud, como servicio público a cargo del Estado, o como parte del servicio público de seguridad social. Estas empresas constituyen, de conformidad con el ordenamiento en vigor, una categoría especial de entidad pública descentralizada creada por el legislador en virtud de las facultades que le confiere el artículo 150, numeral 7, según el cual corresponde al Congreso determinar la estructura de la Administración Nacional, crear, suprimir y fusionar ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos "y otras entidades del orden nacional". Para la Corte resulta indudable que la Constitución no ha hecho una enumeración taxativa de las entidades que integran la administración técnicamente descentralizada, y por tanto las denominaciones, las características de los diferentes tipos de personas jurídicas públicas de ese orden así como la creación de la tipología misma corresponden al legislador. De modo que las referencias del numeral 7 del artículo 150 de la Carta apenas enuncian, pero no agotan, las entidades públicas que integran la Administración Nacional. La configuración completa de ellas es de competencia del Congreso, o en su caso del Presidente de la República revestido de facultades extraordinarias. En el artículo 210 de la Constitución se ratifica que las entidades del orden nacional descentralizadas por servicios sólo pueden ser creadas por la ley o autorizadas por ésta, con fundamento en los principios que orientan la actividad administrativa.”. La ley 508 de 1999, por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo para los años 1999 a 2002, establece que las Empresas Sociales del Estado deberán ajustar su estructura organizacional y planta de personal de tal forma que se garantice su sostenibilidad a largo plazo.

En el artículo 27 de la citada ley el legislador previó que estas empresas deberán suscribir convenios de desempeño en los que se establezcan las condiciones que permitan cumplir con el proceso de ajuste ordenado, en los siguientes términos: “Cada una de las empresas sociales del Estado deberá ajustar su estructura organizacional y planta de personal, para mejorar su capacidad de gestión y diseñar un portafolio de servicios ajustado a las necesidades de la población así como a la oferta y demanda, pública y privada de servicios de la región, y a sus recursos físicos, humanos y financieros, de tal forma que se garantice su sostenibilidad a largo plazo. El Conpes Social, con base en la propuesta elaborada por el Ministerio de Salud, establecerá la tipología hospitalaria por niveles de complejidad y establecerá los indicadores de gestión en las áreas de producción, calidad, eficiencia administrativa, técnica y financiera y la gradualidad con la que deberán alcanzar las Empresas Sociales del Estado dichos indicadores. Para establecer las condiciones que permitan cumplir con el proceso de ajuste, las Empresas Sociales del Estado deberán suscribir convenios de desempeño con el Ministerio de Salud y las entidades territoriales, en los cuales se señale el término y la forma en que éste se realizará. De manera excepcional con el objeto de garantizar el servicio público de salud y como consecuencia de fallas de mercado, el Ministerio de Salud presentará a consideración del Conpes, la revisión de los indicadores de gestión generales, con el fin de adaptarlos a los principios de equidad y eficiencia distributiva. Las Empresas Sociales del Estado que no se ajusten a la tipología

establecida o no cumplan los convenios de desempeño, sólo podrán recibir recursos o bienes del Estado por el pago de facturación de servicios. Las indemnizaciones que se originen por la supresión de cargos a causa del ajuste a la tipología podrán ser pagadas con los recursos del situado fiscal exceptuando los destinados al subsidio de la demanda y la participación de los municipios en los ingresos corrientes de la Nación exceptuando los destinados al régimen subsidiado en salud las rentas cedidas, la venta de servicios, los demás recursos propios y otros recursos que transfiera el Gobierno Nacional.”. De acuerdo con lo precedentemente reseñado, la Junta Directiva del Hospital de Caldas E.S.E. se encontraba plenamente facultada para efectuar la modificación de la planta de personal contenida en el acto atacado, Acuerdo H011 del 25 de julio de 2000, de acuerdo con la preceptiva del artículo 11, numeral 6 del Decreto 1876 de 1994 ya citado, basándose para ello en los planes de evaluación y seguimientos y estudios técnicos que obran de folios 232 a 364 del Cuaderno Principal y en el Convenio de desempeño No. 000429 de 22 de diciembre de 1999. La necesidad de supresión del cargo de terapista desempeñado por la demandante se encuentra justificada con el estudio técnico que obra de folios de 232 a 364 del cuaderno principal. Obra también en el plenario (fls. 171 a 186 del cuaderno principal) el convenio de desempeño celebrado el 22 de diciembre de 1999 entre el Ministerio de Salud, el Departamento de Caldas, la Dirección

Seccional de Salud de Caldas, el Municipio de Manizales y el Hospital de Caldas, con el fin de fijar los términos y condiciones bajo las cuales dichas entidades concurren para adelantar las acciones de mejoramiento y fortalecimiento de la gestión del Hospital de Caldas E.S.E. La Junta Directiva y el Gerente del Hospital están obligados a:

1. IMPLEMENTAR LAS ACCIONES NECESARIAS PARA LA REORGANIZACIÓN HOSPITALARIA: EL HOSPITAL deberá desarrollar las actividades requeridas dentro del proceso de ajuste, con el fin de garantizar el normal funcionamiento del HOSPITAL durante el período de transición que se presentará mientras se ejecutan las acciones propias de la reorganización institucional, preparará un Plan de Contingencia, el cual deberá prever las acciones a desarrollar, discriminando responsables y tiempos dentro de un cronograma de actividades. Estas Obligaciones a desarrollar son: 1.1. La Junta Directiva expedirá los actos administrativos necesarios para modificar la Planta de Personal, ajustar el presupuesto y adoptar el manual específico de funciones y requisitos de los cargos, acorde al marco legal vigente y en concordancia con la PROPUESTA DE REORGANIZACIÓN HOSPITALARIA elaborada por EL HOSPITAL , y aprobada por LA DIRECCIÓN, EL DEPARTAMENTO, LA SECRETARIA Y EL MUNICIPIO, la cual hace parte integral del presente convenio. 1.2. EL HOSPITAL expedirá los actos administrativos y adelantará los trámites administrativos necesarios, para cancelar las compensaciones y prestaciones sociales a que haya lugar, originadas por la supresión de los cargos, los cálculos de compensaciones y liquidaciones deberán ser aprobados por LA

SECRETARIA, con la plena observancia de las disposiciones legales que rigen la materia.”. Con las documentales antes reseñadas y las facultades otorgadas en las normas citadas, la Junta Directiva expidió el Acuerdo H-011-2000 del 26 de julio de 2000, en cuyo artículo 1 dispuso suprimir de la planta de personal de Empleados Públicos de la Entidad, entre otros cargos, 5 de terapistas, entre los que se encontraba el de la demandante; a la demandante, a título de indemnización por supresión del cargo, le fue pagada la suma de $35.323.755 (folio 77 cuaderno No. 2). También se encuentra acreditado dentro del plenario (fl. 375) que por los meses de febrero y marzo de 2001 se realizaron cuatro contratos de prestación de servicios de Terapia Física y Rehabilitación con la Empresa Medicare de Colombia S.A. Sin embargo, observa la Sala, este fue uno de los mecanismos propuestos en el Convenio 429 de 1999 como forma de suplir la necesidad del servicio y abaratar costos. Esta contratación evidencia que se han generado menores costos que los que se pagaban a las terapistas de planta, lográndose con tal proceder la racionalización del gasto, de acuerdo con las reales necesidades del servicio. En este orden de ideas, para la supresión del cargo de la demandante, la entidad demandada contó con los estudios técnicos que demostraban la necesidad de modificar la planta de personal del Hospital, máxime si se tiene en cuenta la difícil situación financiera por la que atravesaba. Si bien es cierto que en el libelo demandatorio se aduce que el acto

acusado fue expedido con falsa motivación, también lo es que no se indicaron las razones o el soporte de tal afirmación y tampoco se demostró que con la supresión se hubieran perseguido fines diferentes al buen servicio; antes por el contrario se evidenció la necesidad y conveniencia de la supresión del cargo ocupado por la demandante. En criterio de la Sala, la Junta Directiva del Hospital de Caldas al ordenar la supresión del empleo desempeñado por la libelista actuó conforme a las facultades legales, teniendo en cuenta que la realidad procesal demuestra que las razones de hecho y de derecho expuestas en el acuerdo se ajustan al ordenamiento jurídico. En este orden de ideas la presunción de legalidad del acto acusado sale avante y así el proveído impugnado, que denegó las pretensiones de la demanda, amerita ser confirmado. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley FALLA Confírmase la sentencia de 5 de febrero de 2004, proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas, que negó las pretensiones de la demanda incoada por

LUCY MONCADA HERRERA.

COPIESE, NOTIFIQUESE Y DEVUELVASE EL EXPEDIENTE AL

TRIBUNAL DE ORIGEN. CUMPLASE.

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión.

ALEJANDRO ORDOÑEZ MALDONADO

JESUS MARIA LEMOS BUSTAMANTE