CE-SECCION SEGUNDA-17001-23-31-000-2001-00428-01(4495-02)-2005

CONTRATO DE PRESTACION DE SERVICIOS – Prestaciones / PRESTACIONES – Solicitud negada por falta de requisitos Para desentrañar la verdadera relación existente, se examinará si en el plenario se encuentran acreditados los elementos que conforman la relación laboral, entre ellos la prestación personal del servicio, la retribución del mismo y que ésta se haya ejecutado bajo una situación de continuada subordinación y dependencia. Entre el libelista y la entidad accionada hubo una relación de coordinación, que no permite configurar la existencia de subordinación, y por tanto, no hay lugar a deducir que en realidad se hubiera encubierto una relación laboral, aún cuando los otros dos (2) elementos, prestación personal del servicio y remuneración si se hallan suficientemente probados en el expediente. Era imperioso, que el accionante demostrara por otros medios de prueba, en forma incontrovertible e inocultable, la circunstancia de especial dependencia de modo que no quedara duda acerca del desempeño del actor en las mismas condiciones que lo efectuaría un servidor público. El plenario se aprecia desértico en cuanto a la existencia de probanzas que pudieran corroborar otros elementos diferentes a la prestación personal del servicio y la remuneración, vale decir no se acreditó de manera inequívoca la subordinación y por ende, no es dable inferir que en realidad, sí existió una relación laboral. De igual forma no se comprobó la obligación para el actor de cumplir ciertas metas u observar determinados métodos en la realización de sus labores; mucho menos se insinuó siquiera como indicio si tenía que rendir informes susceptibles de corrección, o dar cuenta de sus actos a algún superior. Resumiendo, como no se acreditó que al actor se le

impartieran órdenes de perentorio cumplimiento; ni tampoco se probó que ejecutaba las mismas funciones que otros funcionarios de planta en la Corporación Autónoma Regional de Caldas “Corpocaldas” y no siendo suficientes los documentos aportados y atrás referenciados para demostrar la existencia de todos y cada uno de los elementos requeridos para la existencia de una relación laboral a contrario de la contractual, las pretensiones de la demanda no están llamadas a prosperar debiéndose proceder a revocar la sentencia apelada.

NOTA DE RELATORIA: Cita Sentencias de Noviembre 18 de 2003. Rad. IJ-0039, actora: Maria Zulia Ramírez Orozco, C.P. Nicolás Pájaro Peñaranda; de octubre 31 de 2002, Rad. No. 20001-23-21-000-990756-01, Referencia No. 1420-2001, actor: Carlos Chinchilla Lanzziano contra Servicio Nacional de Aprendizaje SENA, C.P.: Alejandro Ordóñez Maldonado y de noviembre 28 de 2002. Ref.: 0804-2002,

actor Henry Javier Cujia Villazón, C.P. Alejandro Ordóñez Maldonado.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

Consejero ponente: ALEJANDRO ORDÓÑEZ MALDONADO

Bogotá, D.C. mayo diecinueve (19) de dos mil cinco (2005).

Radicación: número: 17001-23-31-000-2001-00428-01(4495-2002)

Actor: JOSÉ OTONIEL OSORIO

Demandado: CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE CALDAS

“CORPOCALDAS” Autoridades Departamentales Decide la Sala la apelación de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas, de fecha 18 de julio de 2002, mediante la cual se accedió a las pretensiones de la demanda. ANTECEDENTES JOSÉ OTONIEL OSORIO, acude a la jurisdicción a través de apoderado y en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 85 del C.C.A., solicita se declare la nulidad de los actos administrativos contenidos en los Oficios DIR No. 209089 de febrero 9 de 2001 y No. 209658 de febrero 28 del mismo año, proferidos por el Director General de la CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE CALDAS “CORPOCALDAS”, en relación con la petición formulada el 6 de febrero de 2001, mediante la cual se perseguía el reconocimiento de una relación laboral junto con los derechos económicos que de ella se desprenden. Solicita que a título de restablecimiento de derecho se declare la existencia de una relación de carácter laboral, nacida entre la entidad demandada y el accionante desde el 12 de junio de 1995 hasta 30 de diciembre de 1999 y que se condene a la CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE CALDAS a pagar la diferencia resultante entre los honorarios reconocidos al demandante por ese concepto y el salario que le correspondiente a un servidor de “CORPOCALDAS”, incluyendo las prestaciones sociales devengadas en ese período, tales como el valor de las cesantías definitivas, los intereses a las cesantías, la prima de servicios, la prima de navidad, vacaciones, prima de vacaciones, bonificaciones

por servicios, horas extras, diurnas y nocturnas, indemnización legal, salarios moratorios y en todo caso la indemnización moratoria por concepto de retardo en el pago de lo pretendido. Se depreca el reconocimiento de la indexación que determina el artículo 178 del C.C.A. desde la fecha en que se hizo exigible la obligación hasta el momento en que se profiera la sentencia que ponga fin al proceso. Fundamenta sus pedimentos, en que el Sr. JOSÉ OTONIEL OSORIO, fue contratado por la CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE CALDAS como Promotor ambiental, igualmente laboró en actividades de control de contaminación hídrica, apoyo en la subdirección de normatización, calidad ambiental y atendía público; iniciando sus labores el 12 de junio de 1995 hasta el 30 de diciembre de 1999, fecha en la cual fue despedido sin justa causa. Manifiesta que prestó sus servicios en forma personal y bajo la continuada subordinación y dependencia del empleador, habiéndose pactado una suma como asignación básica mensual, cumpliendo con un horario de trabajo señalado y sin que se llegare a presentar queja o llamado de atención alguno. Considera violadas las disposiciones contenidas en el preámbulo, en los artículos 1°, 2°, 6°, 25, 29 y 53 de la C.P.; 30 de la Ley 10 de 1990; 195 literal 5° de la Ley 100 de 1993; 3° del Decreto Extraordinario 451 de 1984; 47 y 135 del C.C.A. puesto que se omitió garantizar la primacía de la realidad sobre las formalidades

establecidas por los sujetos de las relaciones laborales. LA SENTENCIA APELADA El Tribunal Administrativo de Caldas, profirió sentencia el 18 de julio de 2002, mediante la cual accedió a la mayor parte de las pretensiones de la demanda. Sostuvo el a-quo, que el actor desempeñó su labor en forma personal, cumplió un horario de trabajo y estuvo permanentemente subordinado a la entidad demandada, constituyendo todo ello un verdadero vínculo laboral. Afirmó que tampoco podía conferírsele el status de empleado público, porque aquel debió cumplir con el lleno de las formalidades que para ello se exigían, por lo cual declinó tal petición hecha en la demanda. Entendió el a quo, que como la vinculación del actor se produjo mediante órdenes de servicios, de acuerdo al artículo 32 de la Ley 80 de 1993, se encubrió una verdadera relación de trabajo, asistiéndole el derecho de reclamar los beneficios que otorga una relación laboral, y por consiguiente, el acto acusado debía declararse nulo. Finalmente, como el actor reclamó el pago de las prestaciones sociales, atendiendo a que existió una verdadera relación laboral oculta, ordenó el Tribunal reconocerlas, pero por lo mismo, a título de indemnización, en aplicación del derecho fundamental a la igualdad consagrado en el artículo 13 de la Constitución Política. RAZONES DE LA IMPUGNACIÓN En escrito visible a folios 160 a 169, propuso la parte demandada el recurso de alzada, manifestando que la sentencia apelada, interpretó erradamente los testimonios que obran en el expediente, puesto que, de dichas deposiciones no se

puede concluir terminantemente que el actor tuviera con la entidad demandada una relación laboral. Además, la CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE CALDAS, atendiendo las pautas señaladas en la Ley 80 de 1993 sobre la materia, procedió a vincular personas pero todas ellas, como el actor, únicamente bajo la estela de un contrato de prestación de servicios. Manifiesta su descontento con la sentencia, en el hecho que el demandante realizó las labores con plena autonomía técnica y administrativa, bajo la coordinación de un supervisor, siguiendo las instrucciones impartidas y con fijación de metas para el desarrollo de la labor contratada, circunstancias que excluyen la subordinación. Concluye diciendo que en el plenario no quedó demostrada la subordinación o dependencia jurídica, por eso el superior debe revocar el fallo apelado y que en todo caso, los oficios impugnados no tienen el carácter ni los elementos de un acto administrativo. Se decidirá la controversia previas las siguientes, CONSIDERACIONES Se debate la legalidad de los actos administrativos contenidos en los Oficios DIR No. 209089 de febrero 9 de 2001 y No. 209658 de febrero 28 del mismo año, proferidos por el Director General de la CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE CALDAS “CORPOCALDAS”, en relación con la petición formulada el 6 de febrero de 2001, mediante la cual se perseguía el reconocimiento de una relación laboral junto con los derechos económicos que de ella se desprenden. En primer término, advierte la Sala que únicamente es exigible el período comprendido del 25 de enero de 1998 al 30 de diciembre de 1999, aserto que

fluye al aplicar el término prescriptivo previsto en el artículo 102 del Decreto 1848 de 1969 el cual para el sub-júdice, se contabiliza retroactivamente tres (3) años atrás del derecho de petición. Ahora bien, como quiera que el demandante formuló este escrito el 25 de enero de 2001 (fl 19), serían viables de analizar los pretendidos reconocimientos desde el 25 de enero de 1998 al 30 de diciembre de 1999, lapso éste último hasta el cual se limitan los pedimentos de la demanda por conceptos diferentes a la relación de trabajo. Para desentrañar la verdadera relación existente, se examinará si en el plenario se encuentran acreditados los elementos que conforman la relación laboral, entre ellos la prestación personal del servicio, la retribución del mismo y que ésta se haya ejecutado bajo una situación de continuada subordinación y dependencia. En lo atinente al fondo del asunto, la Sala ha venido expresando que el contrato de prestación de servicios no puede constituirse en un instrumento para desconocer los derechos laborales y conforme a ello, en aras de hacer triunfar la relación laboral sobre las formas que pretendan ocultarla, es dable acudir a los principios constitucionales del artículo 53 de la C.P. que contemplan la primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales y la irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en las normas del mismo carácter, con la finalidad de exigir la especial protección en igualdad de condiciones a quienes realizan la misma función pero en calidad de servidores públicos. Para desentrañar la verdadera relación existente, se examinará si en el plenario

se encuentran acreditados los elementos que conforman la relación laboral, entre ellos la prestación personal del servicio, la retribución del mismo y que ésta se haya ejecutado bajo una situación de continuada subordinación y dependencia. La prueba documental aportada consiste en las órdenes de prestación de servicios y algunos testimonios de compañeros del actor, documentos todos que militan a folios 3, 4, 5, 6, 7, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18 y 19 del cuaderno principal, del 1° al 20 del cuaderno No. 3 y del 1° al 27 del cuaderno No. 4 de pruebas, que no fueron en momento alguno tachados como falsos por la demandada, razón para que se les atribuya pleno valor probatorio. De los referenciados documentos, se puede deducir tanto la prestación personal del servicio como el pago percibido por el mismo, pues en todos ellos se consigna la suma correspondiente por cada vigencia fiscal efectivamente laborada por el actor. No obstante, no ocurre lo mismo con el elemento subordinación. Al respecto es dable examinar el Contrato de Prestación de Servicios No. 037-97 visto a folio 9 del expediente, suscrito entre el demandante y el Director de la CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE CALDAS “CORPOCALDAS”, en el cual se aduce: “...EL CONTRATISTA prestará a la Entidad los servicios de apoyo en labores de administración de los recursos naturales en Caldas, bajo las condiciones y cláusulas adicionales del presente documento, teniendo en cuenta que debe desarrollar actividades de tipo tecnológico que

no pueden realizarse con personal de planta por requerir conocimientos especializados (...). El valor que se cancelará a el CONTRATISTA por sus servicios será de NUEVE MILLONES CUATROCIENTOS NOVENTA Y TRES MIL TRESCIENTOS TREINTA PESOS ($9.493.333.00) m/te, los cuales se le cancelarán en cuotas quincenales de Cuatrocientos mil pesos ($400.000.00) (...). [...] EL CONTRATISTA se compromete a: a) Cumplir de manera personal, eficiente y oportuna los trabajos encomendados y aquellas obligaciones que se generen de acuerdo a la naturaleza del servicio contratado. [...] El control, revisión y verificación del desarrollo de las actividades y el cumplimiento de las obligaciones derivadas de este contrato será ejercida por la doctora Mariela Londoño Silva, Coordinadora del Grupo de Autorizaciones Concesiones y Permisos, quien deberá suscribir, junto con el contratista, actas mensuales de recibo parcial de los servicios contratados. [..] Cuando en cumplimiento del objeto del contrato EL CONTRATISTA deba desplazarse fuera de la ciudad de Manizales, CORPOCALDAS reconocerá los gastos del viaje, manutención y alojamiento de acuerdo a las tarifas oficiales vigentes previstas en la Resolución que al efecto expida el Director General...”. (Subrayado y negrilla fuera de texto). Aunque a primera vista se puede pensar que el cumplimiento de un horario es de suyo un elemento configurativo de la subordinación transformando una relación que ab initio se consideró como contractual en laboral, lo cierto es que en determinados casos el cumplimiento de un horario es sencillamente la manifestación de una concertación contractual entre las partes, administración y

particular, para desarrollar el objeto del contrato en forma coordinada con los usos, condiciones generalmente aceptadas y necesarias para llevar a cabo el cumplimiento de la labor. Así lo sostuvo la Sala Plena del Consejo de Estado en reciente pronunciamiento: “(…) si bien es cierto que la actividad del contratista puede ser igual a la de empleados de planta, no es menos evidente que ello puede deberse a que este personal no alcance para colmar la aspiración del servicio público; situación que hace imperiosa la contratación de personas ajenas a la entidad. Y si ello es así, resulta obvio que deben someterse a las pautas de ésta y a la forma como en ella se encuentran coordinadas las distintas actividades. Sería absurdo que contratistas encargados del aseo, que deben requerirse con urgencia durante la jornada ordinaria de trabajo de los empleados, laboren como ruedas sueltas y a horas en que no se les necesita. Y lo propio puede afirmarse respecto del servicio de cafetería, cuya prestación no puede adelantarse sino cuando se encuentra presente el personal de planta. En vez de una subordinación lo que surge es una actividad coordinada con el quehacer diario de la entidad, basada en las cláusulas contractuales” 1. El sub-lite se encuadra dentro de tal circunstancia, pues entre el libelista y la entidad accionada hubo una relación de coordinación, que no permite configurar la existencia de subordinación, y por tanto, no hay lugar a deducir que en realidad se hubiera encubierto una relación laboral, aún cuando los otros dos (2) elementos, prestación personal del servicio y remuneración si se hallan suficientemente probados en el expediente.

Además, en el sub-exámine para que la Sala hubiese llegado al aserto de considerar existente la relación laboral entre las partes en contienda, no era suficiente probar la existencia de un horario como único elemento indicativo de subordinación. Era imperioso, que el accionante demostrara por otros medios de prueba, en forma incontrovertible e inocultable, la circunstancia de especial dependencia de modo que no quedara duda acerca del desempeño del actor en las mismas condiciones que lo efectuaría un servidor público. Así lo ha consignado la jurisprudencia de la Sala en varias oportunidades: “...A la parte actora en el ejercicio de la acción jurisdiccional, le corresponde acreditar los elementos de la relación laboral que se dejaron enunciados. Vale decir, que con las funciones plasmadas en el contrato de prestación de servicios se desplegaron actividades propias de los servidores públicos. “Para lograr este objetivo, tendrá que revestir el proceso de pruebas documentales, testimoniales y los demás medios 1 Sentencia de Noviembre 18 de 2003. Rad. IJ-0039, actora: Maria Zulia Ramírez Orozco, C.P. Nicolás Pájaro Peñaranda. que sean pertinentes. A través de las documentales, tendrá que demostrar por ejemplo, que las actividades asignadas mediante contratos son similares o iguales a las cumplidas por el personal de planta; que al contratista se le brindaba el trato propio de un empleado público porque recibía órdenes y llamados de atención; que se le asignaban actividades que implicaban subordinación y dependencia; que recibía por concepto de honorarios unos ingresos aproximados a los devengados por el personal de planta (para efectos de

desvirtuar indiciariamente el concepto de “honorarios”); que entregaba tareas e informes los cuales eran objeto de revisión o corrección, que los contratos se celebraban en intervalos próximos (para efectos de desvirtuar indiciariamente la temporalidad) o que el desarrollo de la función comprendía naturalmente elementos propios de la relación laboral. “A través de las testimoniales, podrá demostrar la subordinación, la dependencia, el cumplimiento de horario y de órdenes. Es importante precisar, que la Sala ha venido restando valor probatorio a las declaraciones rendidas por personas que se encuentran en similares condiciones al demandante, vale decir, vinculados a su turno mediante contratos de prestación de servicios2 por considerar que son probanzas carentes de imparcialidad en tanto se trata de declarantes que ostentan interés en el proceso...” 3 (Subrayado y negrilla fuera de texto). La providencia anterior consigna la tesis desestimatoria de las declaraciones rendidas por personas que se encuentren en situación semejante a la del demandante, vale decir en condición de contratistas siempre que hayan promovido demandas tendientes a obtener reconocimientos derivados del contrato realidad, hipótesis que no se evidencia en el sub-lite, pues del contenido de las deponencias y del resto del material probatorio allegado al plenario no es dable colegir que los testigos acudieron a la jurisdicción en procura de obtener reconocimientos equiparables a los pretendidos por el actor. 2 Sentencia de octubre 31 de 2002, Rad. No. 20001-23-21-000-990756-01, Referencia No. 1420-2001, actor:

Carlos Chinchilla Lanzziano contra Servicio Nacional de Aprendizaje SENA, C.P.: Alejandro Ordóñez Maldonado. 3 Sentencia de noviembre 28 de 2002. Ref.: 0804-2002, actor Henry Javier Cujia Villazón, C.P. Alejandro Ordóñez Maldonado. En consecuencia, se valorarán los testimonios rendidos por GLORIA GONZÁLEZ DE GÓMEZ, JORGE ENRIQUE VELÁSQUEZ YEPES y HEBERT ENRIQUE SOTO SALAMANCA de cuyos dichos no es posible inferir las condiciones de subordinación del actor en la ejecución de su labor. En efecto, el plenario se aprecia desértico en cuanto a la existencia de probanzas que pudieran corroborar otros elementos diferentes a la prestación personal del servicio y la remuneración, vale decir no se acreditó de manera inequívoca la subordinación y por ende, no es dable inferir que en realidad, sí existió una relación laboral. Se insiste en que la parte actora, tampoco aportó documento alguno a través del cual se le llamara la atención o se le impusiera cierta orden no susceptible de ser discutida; por eso no se logró desvirtuar la simple facultad de supervisión que el contratante tiene sobre el contratista y que puede darse perfectamente en una orden de prestación de servicios. De igual forma no se comprobó la obligación para el actor de cumplir ciertas metas u observar determinados métodos en la realización de sus labores; mucho menos se insinuó siquiera como indicio si tenía que rendir informes susceptibles de corrección, o dar cuenta de sus actos a algún superior. Como corolario, la falencia de la prueba evidencia que estaba ausente el

elemento subordinación. El expediente guardó silencio en cuanto a las funciones desempeñadas por el Sr. JOSÉ OTONIEL OSORIO, así como tampoco se acreditaron las funciones de los de más empleados de planta, si es que existían tales empleados, razón que impide efectuar parangón alguno a través del cual se pueda concluir que el accionante se le estaba brindando un trato desigual en detrimento de las previsiones contenidas en el artículo 13 de la C.P. Ocurre la misma situación con las sumas pagadas a título de contraprestación del servicio, pues no se sabe si existiendo empleados de similar carácter, éstos sí en planta de personal, se les retribuía sus labores en forma igual o diferente, discriminatoria o superior que al Sr. OSORIO, como para realizar el juicio de razonabilidad en la determinación de la violación al principio de igualdad. Por otro lado, y aunado a todo cuanto antecede, no coadyuva las pretensiones del libelista que la misma Ley 80 de 1993 en su artículo 32, permita la contratación estatal bajo dos (2) supuestos claramente definidos: la insuficiencia de la planta de personal para atender funciones no propias del giro de la entidad ni permanentes; y como otra opción diferente, la contratación de personal con conocimientos específicos, como por ejemplo los Técnicos Agropecuarios. Y es justamente ésta última la situación del demandante, pues al tratarse de un Técnico con amplio conocimiento en recursos naturales y agropecuarios, bien podía la administración contratar sus servicios sin desmedro alguno a la legislación vigente. Resumiendo, como no se acreditó que al Sr. JOSÉ OTONIEL OSORIO se le

impartieran órdenes de perentorio cumplimiento; ni tampoco se probó que ejecutaba las mismas funciones que otros funcionarios de planta en la CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE CALDAS “CORPOCALDAS” y no siendo suficientes los documentos aportados y atrás referenciados para demostrar la existencia de todos y cada uno de los elementos requeridos para la existencia de una relación laboral a contrario de la contractual, las pretensiones de la demanda no están llamadas a prosperar debiéndose proceder a revocar la sentencia apelada. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A REVÓCASE la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas, de fecha 18 de julio de 2002, que accedió a las súplicas de la demanda, dentro del proceso instaurado por JOSÉ OTONIEL OSORIO. DENIÉGANSE las pretensiones de la demanda.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. EJECUTORIADA ESTA PROVIDENCIA

REMÍTASE EL EXPEDIENTE AL TRIBUNAL DE ORIGEN.

Discutida y aprobada en sesión de la fecha.

ALBERTO ARANGO MANTILLA TARSICIO CÁCERES TORO

JESÚS MARÍA LEMOS BUSTAMANTE

ANA MARGARITA OLAYA FORERO (E)

ALEJANDRO ORDÓÑEZ MALDONADO

ENEIDA WADNIPAR RAMOS

Secretaria