CE-SECCION SEGUNDA-17001-23-31-000-2004-01043-02(1563-10)-2017

ACTO ADMINISTRATIVO - Elementos El Acto administrativo tiene como elementos esenciales los de existencia, que han sido ubicados en el órgano y su contenido; los de validez, que son relativos a la voluntad y las formalidades o el procedimiento, y la eficacia u oponibilidad, sumergidas en las ritualidades para hacerlo eficaz y capaz de producir efectos jurídicos. ACTO ADMINISTRATIVO - Validez Al referirnos a la validez de un Acto Administrativo, se hace alusión a la conformidad que este tiene con el ordenamiento jurídico, consecuencia del respeto a la legalidad o del sometimiento a las exigencias del derecho vigente, o en otras palabras, se refiere al valor que tiene el acto administrativo cuando quiera que es confrontado con los preceptos legales, los cuales generan acatamiento por parte de los administrados en la medida en que rigen las relaciones entre ellos y el Estado ACTO ADMINISTRATIVO - Existencia En lo que respecta a la existencia del Acto Administrativo, la Corte Constitucional ha considerado que está ligada al momento en que la voluntad de la administración se manifiesta a través de una decisión. De forma que, el Acto Administrativo existe desde el momento en que es producido por la administración, y en sí mismo lleva envuelta la prerrogativa de producir efectos jurídicos, es decir, de ser eficaz. De igual manera, la existencia del Acto Administrativo está ligada a su vigencia, la cual se da por regla general desde el momento mismo de su expedición, condicionada a su publicación o notificación FUERZA EJECUTORIA DEL ACTO ADMINISTRATIVO Un Acto Administrativo tiene fuerza ejecutoria cuando una vez proferido,

publicado, notificado o comunicado, según su naturaleza jurídica, produce efectos jurídicos frente a los administrados, cumpliéndose directamente incluso sin su consentimiento y sin que la Administración deba acudir ante el juez contencioso para imponer sus decisiones. De esta manera y por medio de esta prerrogativa inmersa en los Actos Administrativos, la administración lleva a cabo el cumplimiento de sus fines. SANCIÓN DISCIPLINARIA / MANIFESTACIÓN DE PROCEDENCIA DE RECURSO DE APELACIÓN CONTRA DECISIÓN ADMINISTRATIVA DE ÚNICA INSTANCIA – Efecto / GERENTE DE EMPRESA SOCIAL DEL ESTADO – No tiene superior jerárquico funcional El yerro cometido por la administración al comunicar de la posibilidad de acudir a un recurso que legalmente no estaba previsto, por cuanto que se trataba de un proceso administrativo sancionatorio de única instancia, adelantado por una autoridad carente de superior jerárquico funcional; no tornaba nugatoria la posibilidad que tenía el administrado sancionado, en este caso el Médico Becerra Bolívar, para acudir al recurso de reposición, como tampoco creaba de manera automática una segunda instancia.

SANCIÓN DISCIPLINARIA / RECURSO DE APELACIÓN IMPROCEDENTE

RESUELTO POR AUTORIDAD AJENA A LA VÍA GUBERNATIVA / ACTO ADMINISTRATIVO ESPUREO No puede ser de recibo en la órbita de lo jurídico que una persona ajena a un trámite administrativo, cuya vía gubernativa ya había sido agotada, adelante un procedimiento con apariencia de legalidad y genere un pronunciamiento bajo el

ropaje de haber decido legítimamente una controversia que ope legis no tenía por qué conocer, ni decidir; como de hecho ocurrió frente a la supuesta decisión adoptada por el Director Territorial de Salud de Caldas. Pues bien, a primera vista podría pensarse que la decisión emitida por el director Territorial de Salud de Caldas se encuentra viciada por tratarse de una autoridad incompetente. Pero eso sería tanto como aceptar que efectivamente la decisión emanada bajo la apariencia de acto administrativo nació a la vida jurídica y produjo efectos jurídicos, conllevando en términos concretos a hacer una negación de la realidad procesal y material, admitiendo que en el proceso administrativo sancionatorio, sub judice, existió una prolongación de la vía gubernativa bajo la forma de segunda instancia y que se completaron todos los requisitos esenciales para la expedición de un acto administrativo de tales características. De suerte que, en tanto la Resolución 203 de 2003, que sancionara disciplinariamente al Médico Bolívar Becerra, no fue objeto de la interposición del recurso de reposición, dejándola en firme y por consiguiente agotando la vía gubernativa, en consonancia con lo dispuesto en la parte final del artículo 63 del CCA; es dable concluir que la Resolución 0411 de 2004, por la cual se revocó la sanción que se le impusiera mediante la primera, no se profirió en el marco del proceso administrativo sancionatorio adelantado, e incluso, no fue expedida dentro de vía gubernativa alguna, por lo que dicho acto es objetivamente espurio.

PÉRDIDA DE FUERZA EJECUTORIA DE SANCIÓN DISCIPLINARIA

Es dable establecer que los efectos de la Resolución 203 de 2003 se han mantenido suspendidos por más de cinco (5) años, por razones de inejecución imputables al Hospital San Juan de Dios, toda vez que el término para que la administración lo ejecutara prescribió el 21 de enero de 2009. Por consiguiente, la citada Empresa Social del Estado perdió competencia para hacerlo cumplir, deviniendo el fenómeno de la pérdida de fuerza ejecutoria del acto administrativo por virtud de la causal tercera del artículo 66 del CCA; y en consonancia, así será declarado por esta Corporación.

FUENTE FORMAL : CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVOARTÍCULO 66 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVOARTÍCULO 63

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN B

Consejero ponente: CÉSAR PALOMINO CORTÉS

Bogotá, D.C., cinco (5) de octubre de dos mil diecisiete (2017).

Radicación número: 17001-23-31-000-2004-01043-02(1563-10)

Actor: HOSPITAL SAN JUAN DE DIOS DE RIOSUCIO – CALDAS

Demandado: DIRECCIÓN TERRITORIAL DE SALUD DE CALDAS

Tema: Vía Gubernativa, Inexistencia y Pérdida de Fuerza

Ejecutoria de Acto Administrativo.

Acción: Nulidad y restablecimiento del derecho - Decreto 01 de 1984

La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada y el tercero interviniente, señor Orlando Becerra Bolívar, contra la sentencia del 16 de octubre de

2008 proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas, que accedió a las pretensiones de la demanda.

I. ANTECEDENTES

1. La demanda En ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, prevista en el artículo 85 del C.C.A., Decreto 01 de 1984, el Hospital San Juan de Dios de Riosucio, Caldas, por conducto de apoderado judicial, demanda las siguientes declaraciones y condenas1: 1.1 Pretensiones 1.1.1. Que se declare la nulidad de la Resolución 0411 del 22 de abril de 2004, proferida por el director general de la Dirección Territorial de Salud de Caldas, a través de la cual se resolvió el recurso de apelación interpuesto en contra de la Resolución 203 del 1 de diciembre de 2003, expedida por el director del Hospital San Juan de Dios del Municipio de Riosucio, Caldas, en la que se sancionó al señor Orlando Becerra Bolívar con destitución e inhabilidad para ejercer cargos públicos por 3 años. 1.1.2. Que como consecuencia de lo anterior se declare que el recurso interpuesto en contra de la Resolución 203 del 1 de diciembre de 2003 fue presentado ante funcionario incompetente, tramitado en forma ilegal y violando el debido proceso. 1.1.3. Que en virtud de las declaraciones referidas, se disponga que quedó en firme la Resolución 203 del 1 de diciembre de 2003, expedida por el director del Hospital San Juan de Dios de Riosucio, Caldas, en la que se sancionó al señor Orlando Becerra Bolívar con destitución e inhabilidad por el término de 3 años.

En escrito separado la parte actora solicitó la suspensión provisional de la Resolución 0411 del 22 de abril de 2004, expedida por el director general de la Dirección Territorial de Salud de Caldas. 1 Folios 204 al 230 del cuaderno principal Los hechos en que se fundamentan las pretensiones son los siguientes: El señor Orlando Becerra Bolívar se encuentra vinculado al Hospital San Juan de Dios de Riosucio como médico general de la planta, inscrito en carrera administrativa. El Hospital San Juan de Dios de Riosucio inició un proceso disciplinario contra el referido médico, que se tramitó conforme a la Ley 200 de 1995 y culminó en primera instancia con la Resolución 203 del 1 de diciembre de 2003, mediante la cual se sancionó al médico Orlando Becerra Bolívar con destitución e inhabilidad por el término de 3 años. El 20 de enero de 2004 se notificó al sancionado de la Resolución 203 del 1 de diciembre de 2003, quien interpuso recurso de apelación el 27 del mismo mes y año ante el director general de la Dirección Territorial de Salud de Caldas, cuando en criterio de la entidad demandante debió presentarse ante el director del Hospital San Juan de Dios de Riosucio, de acuerdo con los artículos 51 (inciso 2) del Código Contencioso Administrativo y 104 de la Ley 200 de 1995. La Dirección Territorial de Salud de Caldas resolvió el recurso de apelación, mediante la Resolución 0411 del 22 de abril de 2004, revocando la sanción impuesta al señor Orlando Becerra Bolívar en la Resolución 203 del 1 de diciembre de 2003.

1.2 Normas violadas y concepto de violación Como normas violadas se citan las siguientes: De la Constitución Política, el artículo 29 De la Ley 200 de 1995, el artículo 104 Del Código Contencioso Administrativo, el artículo 51 inciso 2 Violación al debido proceso Señaló la parte demandante que el acto administrativo acusado desconoció el artículo 29 de la Carta Política al no tener en cuenta lo previsto en el artículo 104 de la Ley 200 de 1995, pues el recurso de apelación interpuesto contra la Resolución 203 del 1 de diciembre de 2003, emitida por el director del Hospital San Juan de Dios de Riosucio, no se presentó ante el mismo funcionario como lo exige la disposición aludida, sino en la Dirección Territorial de Salud de Caldas, entidad incompetente para recibir y tramitar el recurso. Reiteró que la Dirección Territorial de Salud de Caldas desconoció los artículos 104 de la Ley 200 de 1995 y 51 inciso 2 del Código Contencioso Administrativo, pues el recurso lo presentó el apoderado del sancionado ante esta entidad, la que sin tener competencia resolvió la alzada mediante la Resolución 0411 del 22 de abril de 2004, revocando la resolución impugnada.

2. La contestación de la demanda La Dirección Territorial de Salud de Caldas, a través de apoderado, contestó la demanda sosteniendo que no le desconoció ningún derecho a la entidad demandante, por el contrario decidió un proceso disciplinario en segunda instancia, y la inobservancia fue del apoderado del disciplinado Orlando Becerra Bolívar, al momento de presentar el recurso2.

Manifestó que la circunstancia de no haberse presentado el recurso ante el funcionario que profirió la primera instancia como lo prevén las normas invocadas por el demandante no genera vulneración al debido proceso, pues ello se traduce en un formalismo que afecta el principio de celeridad al dilatar la decisión del proceso disciplinario, privilegiándose la formalidad sobre lo sustancial. Expresó que si se acogen las pretensiones del hospital, al declarar la nulidad de la Resolución 0411 del 22 de abril de 2004, se causaría un daño irreparable al disciplinado quien fue sancionado por abandono de cargo, cuando su ausencia estaba justificada, ya que la vida del médico y su familia corrían peligro en el Municipio de Riosucio, Caldas, como lo declararon por vía de tutela el Juzgado Penal del Circuito de Manizales y la Sala Penal del Tribunal Superior de Manizales, al ordenar su traslado a otro lugar de la geografía caldense. Indicó que las actuaciones en primera y segunda instancia adelantadas por el Hospital San Juan de Dios de Riosucio y la Dirección Territorial de Salud de Caldas, respectivamente, se surtieron ante las autoridades competentes y conforme a las etapas del juicio disciplinario.

3. Suspensión provisional Mediante auto del 8 de noviembre de 2004, el Tribunal Contencioso Administrativo de Caldas decidió suspender provisionalmente los efectos de la Resolución 0411 del 22 de abril de 2004, expedida por la Dirección Territorial de Salud de Caldas, por medio de la cual se resolvió el recurso de apelación contra la Resolución 203 del 1 de diciembre de 2003, dictada por el director del Hospital Departamental

Juan de Dios de Riosucio del Caldas, a través de la cual revocó la sanción de 2 Folios 89 al 96 del cuaderno principal destitución impuesta al señor Orlando Becerra Bolívar3. La decisión se fundamentó en que el recurso de apelación se presentó directamente ante la Dirección Territorial de Salud de Caldas, autoridad que no era competente, incurriéndose en una violación del derecho al debido proceso.

4. La sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo de Caldas, mediante la sentencia del 16 de octubre de 2008, declaró la nulidad de la Resolución 0411 del 22 de abril de 2004, emitida por el director general de la Dirección Territorial de Salud de Caldas, con fundamento en los siguientes argumentos4: Mediante la Ordenanza 02 del 19 de octubre de 1990 se transformó el Servicio de Salud de Caldas en la Dirección Seccional de Salud de Caldas, la que no tiene asignadas entre sus funciones la de resolver las segunda instancia de los procesos disciplinarios adelantados por las empresas sociales del estado que pertenecen al territorio departamental, toda vez que sus deberes respecto de ellas son de supervisión del cumplimiento de normas y control general.

Según la Ordenanza 289 del 5 de diciembre de 1998, el Hospital Departamental San Juan de Dios de Riosucio se transformó en Empresa Social del Estado descentralizada de carácter departamental, provista de personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa, por lo que no tiene superior jerárquico. En conclusión, la Dirección Territorial de Salud de Caldas no tenía competencia

para decidir la segunda instancia del proceso disciplinario adelantado contra el médico Orlando Becerra Bolívar por el Hospital San Juan de Dios de Riosucio.

5. El recurso de apelación 5.1 La Dirección Territorial de Salud de Caldas, a través de apoderado, manifestó que interponía recurso de apelación contra la sentencia del 16 de octubre de 2008, sin que posteriormente lo sustentara5. 3 Folios 63 a 72 del cuaderno principal 4 Folios 131 al 140 del cuaderno principal 5 Folios 145 y 206 del cuaderno principal 5.2 El tercero interviniente, Orlando Becerra Bolívar, presentó recurso de apelación contra la sentencia del 16 de octubre de 2008 proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas, así6: Señaló que el numeral 5 de la Resolución 203 del 1 de diciembre de 2003, proferida por el director del Hospital San Juan de Dios de Riosucio, lo indujo en error, al indicarle que procedía el recurso de apelación, cuando contra dicho acto solo era viable el de reposición.

Afirmó que ni el Hospital San Juan de Dios de Riosucio, ni la Dirección Territorial de Salud de Caldas conocían que, el primero no tenía superior jerárquico, y el segundo no era competente para resolver la impugnación del acto expedido por la empresa social del Estado. Indicó, luego de transcribir gran parte de la contestación de la demanda presentada por el apoderado de la Dirección Territorial de Salud de Caldas, que es el Estado el llamado a proteger “la aplicación del derecho sustancial por encima del formalismo del derecho

procesal, que si bien es cierto es el derecho adjetivo con el cual se puede materializar el derecho sustancial, no es menos cierto, que éste no puede sacrificar por un excesivo rigorismo, el derecho nacido de la norma sustancial”.

6. Alegatos de conclusión Mediante auto del 12 de julio de 2012, el Despacho sustanciador corrió traslado a las partes para que alegaran de conclusión y al Ministerio Público para que rindiera el concepto7. 6.1 La Dirección Territorial de Salud de Caldas, a través de apoderado, planteó los mismos argumentos expuestos en la contestación de la demanda8. 6.2 El tercero interviniente, Orlando Becerra Bolívar, reiteró los argumentos del recurso de apelación, y agregó que la Ordenanza 289 del 5 de diciembre de 1998 que transformó el Hospital San Juan de Dios de Riosucio en Empresa Social del Estado descentralizada de carácter departamental, con personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa fue declarada nula por el Tribunal Administrativo de Caldas en sentencia del 14 de marzo de 20029. 6 Folios 208 al 214 del cuaderno principal 7 Folio 232 del cuaderno principal 8 Folios 297 al 300 del cuaderno principal 9 Folios 281 al 284 del cuaderno principal Explicó que al momento que el Hospital San Juan de Dios de Riosucio profirió la Resolución 203 del 1 de diciembre de 2003, se encontraban vigentes la Ordenanza 289 y el Acuerdo 075 del 5 de diciembre de 1998, los cuales clasificaban al hospital como un

organismo departamental adscrito a la Seccional de Salud de Caldas y un ente descentralizado del orden municipal, respectivamente, disposiciones que confundieron al operador disciplinario y lo llevaron a plasmar que procedía recurso de apelación contra la decisión de primera instancia “porque lo real, era que ni él mismo sabía que no tenía superior jerárquico”. Manifestó que la entidad demandante pretende lograr beneficios con su error, al confundir al disciplinado, quien por las múltiples normas no sabía si el recurso se presentaba ante el hospital o en la Dirección Territorial de Salud de Caldas. Por lo expuesto solicitó que se acuda a la apreciación constitucional de dar mayor valor a la norma sustancial que al formalismo procesal.

7. Concepto del Ministerio Público La procuradora tercera delegada ante el Consejo de Estado rindió concepto señalando que estaba acreditado que el Hospital San Juan de Dios de Riosucio adelantó conforme a la Ley 200 de 1995 el proceso disciplinario contra el médico anestesiólogo, Orlando Becerra Bolívar, por abandono injustificado de cargo, siendo declarado responsable por esa conducta en la Resolución 203 del 1 de diciembre de 200310.

Agregó que el sancionado desatendió lo dispuesto en los artículos 104 de la Ley 200 de 1995 y 51 del Decreto –Ley 01 de 1984en cuanto a que el recurso de apelación debía presentarse ante el funcionario que dictó la decisión, omisión que tiene como consecuencia, no concederse el recurso. Manifestó acorde con lo anterior que la Resolución 0411 del 22 de abril de 2004, proferida por la Dirección Territorial de Salud de Caldas se expidió por una autoridad incompetente,

que no tenía la facultad legal para revisar y decidir la sanción disciplinaria en segunda instancia. Afirmó que la actuación desleal del tercero interviniente condujo a crearle una competencia a la Dirección Territorial de Salud de Caldas.

II.CONSIDERACIONES

1. COMPETENCIA El presente asunto es competencia de esta Corporación de conformidad con lo establecido en inciso primero del artículo 129 del Código Contencioso Administrativo, 10 Folios 302 al 309 del cuaderno principal según el cual el Consejo de Estado conoce en segunda instancia de las apelaciones contra las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos.

2. CUESTIÓN PREVIA Advierte la Sala que en auto del 23 de noviembre de 2011, el despacho que sustancia este proceso admitió el recurso de apelación interpuesto por la Dirección Territorial de Salud de Caldas contra la sentencia del 16 de octubre de 2008, dictada por el Tribunal Administrativo de Caldas, no obstante se evidencia que aquél no fue sustentado.

En consecuencia, pese a que el recurso fue admitido, debido a la falta de sustentación la Sala no se pronunciará sobre el mismo. De la misma manera es importante señalar que si bien la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho no se dirige a cuestionar directamente la legalidad de la Resolución 203 del 1 de diciembre de 2003, emanada por el Director del Hospital San Juan de Dios de Riosucio, Caldas, por medio de la cual se sancionó al médico Orlando Becerra Bolívar con destitución del cargo e inhabilidad por el término de 3 años, sino que busca invalidar la Resolución 0411 del 22 de abril de 2004 por medio de la Cual la

Dirección Territorial de Salud de Caldas revocó la sanción mencionada; lo cierto es que el demandante si pretende en su líbelo de manera diáfana que esta Subsección se pronuncie respecto de la firmeza de la resolución 203 de 2003, circunstancia además, que aunque no se hubiere pedido, ameritará pronunciamiento, como quiera que una de las consecuencias lógicas del restablecimiento del derecho se circunscribe a dotar o no de eficacia normativa el mencionado acto administrativo. Por consiguiente, con el propósito de constituir una proposición jurídica completa, se procederá a realizar la correspondiente integración, y por tanto, analizar también dentro de este juicio de legalidad, y llegado el caso extenderle los efectos de esta Sentencia, la resolución 203 de 2003.

3. PROBLEMA JURÍDICO Como quiera que este caso presenta unas circunstancias sui generis, en la medida en que se produjo un pronunciamiento de una autoridad cuestionada de incompetente, dentro de un proceso administrativo sancionatorio que aparentemente no se regía por el principio de la doble instancia, la Sala deberá dilucidar en primer término si efectivamente se dieron las condiciones legales y reglamentarias para adelantar en plenitud de formalidad y materialidad la vía gubernativa; para luego establecer, a la luz del adelantamiento y agotamiento o no de dicha vía, si la resolución 0411 de 2004 completó el lleno de requisitos e ingredientes requeridos para constituir un acto administrativo que naciera al mundo jurídico. Finalmente, a partir de dichas conclusiones, se estudiará el carácter de eficaz o no de la Resolución 203 de 2003, emitiendo por tanto una

decisión definitiva. En ese orden de ideas, con el propósito de llegar a una respuesta univoca a un problema jurídico que plantea tres interrogantes a saber: a) ¿En qué momento procesal se adelantó y llevó a cabo el agotamiento de la vía gubernativa?, b) ¿Reúne la Resolución 0411 de 2004 la plenitud de formas y requisitos para ser considerada como existente?, y c) ¿Tiene eficacia normativa la Resolución 203 de 2003?; metodológicamente se abordará su estudio, precisando cuatro aspectos: (i) Configuración y alcance de la vía gubernativa, (ii) Requisitos de existencia del Acto Administrativo, (iii) Pérdida de fuerza ejecutoria del Acto Administrativo, y (iv) Caso Concreto. 3.1. CONFIGURACIÓN Y ALCANCE DE LA VIA GUBERNATIVA La vía gubernativa se ha entendido como el conjunto de actuaciones que deben cumplirse ante la administración misma, con el fin de obtener su sometimiento a la ley. En este sentido se habla de control gubernativo de legalidad. Se tiene entonces la vía gubernativa como un privilegio en favor de la administración, porque, en razón de las peticiones y recursos que presenta el administrado, tiene la oportunidad de corregir sus propios errores. Pero, también, puede favorecer al administrado, porque, si a través de las peticiones y recursos obtiene lo que pretende, evita la pérdida de tiempo y dinero que implica el tener que recurrir ante la vía jurisdiccional. En sentido procesal, se entiende la vía gubernativa como el resultado de la actuación cumplida ante la administración, como requisito para poder recurrir ante la vía jurisdiccional. En este sentido se dice que el agotamiento de la vía gubernativa es un

requisito de procedibilidad, porque es indispensable para acudir ante la jurisdicción contenciosa administrativa. Esta Corporación, en múltiples decisiones11, ha indicado que el agotamiento de la vía gubernativa, presupuesto procesal de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, consiste, en términos generales, en la necesidad de usar los recursos legales para poder impugnar judicialmente los actos administrativos12. La finalidad del agotamiento de la vía gubernativa es que la Administración tenga la oportunidad de revisar sus decisiones con el objeto de que pueda revocarlas, modificarlas o aclararlas, esto es, que las autoridades administrativas puedan rectificar sus propios errores, antes de que sean objeto de un proceso judicial. En efecto, el Consejo de Estado ha precisado que “La razón de la exigencia legal del señalado agotamiento deviene del principio llamado de la decisión previa que le permite a la administración antes de acudir al medio judicial, que revise su propios actos y otorga a los administrados una garantía sobre sus derechos al presentar motivos de inconformidad para que sea enmendada la actuación si es del caso, antes de que conozca de ella quien tiene la competencia para juzgarla”13. El artículo 63 del Código Contencioso Administrativo prevé que la vía gubernativa se entiende agotada en los siguientes eventos: Cuando contra los actos administrativos no procede ningún recurso, cuando los recursos interpuestos se hayan decidido y cuando el acto administrativo quede en firme por no haber sido interpuestos los recursos de reposición o de queja.

3.2. REQUISISTOS DE EXISTENCIA DEL ACTO ADMINISTRATIVO

Doctrinariamente se ha considerado que el Acto administrativo tiene como elementos esenciales los de existencia, que han sido ubicados en el órgano y su contenido; los de validez, que son relativos a la voluntad y las formalidades o el procedimiento, y la eficacia u oponibilidad, sumergidas en las ritualidades para hacerlo eficaz y capaz de producir efectos jurídicos. Al referirnos a la validez de un Acto Administrativo, se hace alusión a la conformidad que este tiene con el ordenamiento jurídico, consecuencia del respeto a la legalidad o del sometimiento a las exigencias del derecho vigente, o en otras palabras, se refiere al valor que tiene el acto administrativo cuando quiera que es confrontado con los preceptos 11 En relación con el agotamiento de la vía gubernativa ver las sentencias del 06 de agosto de 1991, Exp. S-145, M.P. Clara Forero de Castro, del 29 de octubre de 1999, Exp. 9557, M.P. Delio Gómez Leyva, del 03 de marzo de 2005, Exp. 200100418-01, M.P. María Claudia Rojas Lasso, del 11 de diciembre de 2006, Exp. 2001-00413, M.P. Martha Sofía Sanz Tobón y del 20 de septiembre de 2007, Exp. 1995-12217, M.P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta, todas de esta Corporación. 12 Consejo de Estado. Sección Cuarta. Sentencia del1 4 de junio de 2007. Exp. 25000-23-27-000-2002-90266-01(14589). M.P. Héctor J. Romero Díaz. 13 Consejo de Estado. Sección cuarta. Sentencia del 9 de marzo de 2017. Exp. 05001-23-31-000-2012-00909-01(21511).

M.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. legales, los cuales generan acatamiento por parte de los administrados en la medida en que rigen las relaciones entre ellos y el Estado14. En lo que respecta a la existencia del Acto Administrativo, la Corte Constitucional ha considerado que está ligada al momento en que la voluntad de la administración se manifiesta a través de una decisión. De forma que, el Acto Administrativo existe desde el momento en que es producido por la administración, y en sí mismo lleva envuelta la prerrogativa de producir efectos jurídicos, es decir, de ser eficaz. De igual manera, la existencia del Acto Administrativo está ligada a su vigencia, la cual se da por regla general desde el momento mismo de su expedición, condicionada a su publicación o notificació n15. De lo anterior, se deduce que la existencia del acto está aparejada a un requisito de tiempo, de forma y de efectos. Y es, en este último requisito donde la Corte Constitucional hace recaer la sinonimia de los efectos que produce la existencia a la consideración de ser un acto eficaz, vale decir, que el acto existente es eficaz y vigente si se ha cumplido con la publicación (en el caso de los actos generales) o se ha cumplido con la notificación (si es acto subjetivo). Para Berrocal, “…Con el concepto de elementos de existencia del acto administrativo se entra en el aspecto del ser (ontológico o fenomenológico) del acto administrativo, o sea, en los supuestos subjetivos y objetivos necesarios para que adquiera realidad o expresión concreta, esto es, para que un acto administrativo aparezca en la vida real, en el mundo

objetivo, para que nazca como situación tangible, perceptible y observable (como la resolución X, el acuerdo municipal Y, la ordenanza Z, etc.)…16”. Los requisitos de existencia del Acto Administrativo, conlleva entonces la aparición de elementos subjetivos como objetivos, de tal manera que para que nazca el Acto como tal se necesita de un órgano que lo profiera, una declaración de ese sujeto, un objeto sobre el cual recae tal declaración, un motivo por el cual se realiza, la forma que ella tiene y la finalidad que persigue, lo cual, de observarse, resultarían ser comunes a todos los actos jurídicos estatales. Siguiendo a Santofimio17, la teoría de la ineficacia del acto administrativo enmarca los fenómenos de inexistencia e inoponibilidad, de tal manera que aunque si bien es cierto un acto administrativo engendrado sin el cumplimiento de los requisitos legales debe ser sujeto de medidas que tiendan a impedir que pueda seguir surtiendo efectos, no menos 14 Carlos Ariel Sánchez Flores. Acto Administrativo. Teoría General. Editorial Legis. 2004. Pág. 98. 15 Corte Constitucional. Sentencia C-069 de 1995. M.P. Hernando Herrera Vergara. 16 Luis Enrique Berrocal. Manual del Acto Administrativo. Librería Ediciones del Profesional. Abril. 2009. Pág.82 17 Jaime Orlando Santofimio Gamboa. Tratado de Derecho Administrativo. Tomo II. Universidad Externado de Colombia. 4ta edición. 2003. Páginas 343 a 350. cierto es que la doctrina y la jurisprudencia, tanto nacionales como extranjeras, han venido reconociendo “algunos tipos o categorías de efectos producidos por los vicios en

los actos administrativos, los cuales constituyen precisamente el objeto de la teoría de la ineficacia e invalidez”. En ese sentido, y conforme con este doctrinante, la noción de ine