CE-SECCION SEGUNDA-17001-23-33-000-2013-00493-01(3657-14)-2019

REGIMEN DE TRANSICION - Beneficiario / INGRESO BASE DE LIQUIDACION - Sentencia de unificación Sala Plena del Consejo de Estado del 28 de agosto de 2018 / SENTENCIA DE UNIFICACION - Reglas y subreglas / INGRESO BASE DE LIQUIDACION PENSION DE JUBILACIONPromedio del setenta y cinco por ciento de los factores sobre los que se hayan efectuado aportes o cotizaciones al sistema general de pensiones durante todo el tiempo de servicio / RELIQUIDACION PENSION DE JUBILACION - Setenta y cinco por ciento de lo devengado durante los últimos diez años de servicio El inciso 3° del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, el legislador excluyó del régimen de transición la expectativa de las personas beneficiarias de este de obtener su pensión con el ingreso base de liquidación que consagraba el régimen anterior al que se encontraban afiliados al entrar en vigor aquella; por ende, en virtud del principio de favorabilidad, la correspondiente entidad de previsión social, al momento de la liquidación pensional deberá determinar el ingreso base de liquidación que le fuera más benéfico al pensionado, en la medida en que la Ley 100 de 1993 permite optar por (i) el promedio de lo cotizado durante el tiempo que le hiciere falta entre la entrada en vigor de la Ley 100 (1° de abril de 1994) y la adquisición del estatus pensional, si fuere inferior a 10 años; (ii) el promedio de lo aportado durante todo el tiempo, si el monto es superior, actualizado anualmente con el índice de precios al consumidor (IPC); o (iii) el promedio de lo cotizado

durante los últimos 10 años, conforme al artículo 21 ibídem. Obsérvese que la Ley 33 de 1985, en lo pertinente, prescribe como requisitos para acceder a la pensión mensual vitalicia de jubilación por parte de los empleados oficiales, haber servido veinte (20) años continuos o discontinuos y llegado a la edad de cincuenta y cinco (55) años. Igualmente, determina que la cuantía será del 75% del salario promedio. a la accionante le asiste el derecho a que su pensión de jubilación le sea reajustada con el 75% del promedio de los factores salariales sobre los cuales cotizó durante los últimos 10 años de servicio, incluidos la asignación básica, la bonificación por servicios prestados, la prima de antigüedad y los recargos nocturnos domingos y festivos, en atención a las reglas de interpretación fijadas tanto por la Corte Constitucional como por el Consejo de Estado, plasmadas en las sentencias citadas en el acápite precedente, en el sentido de que en el inciso 3° del artículo 36 ibídem. NOTA DE RELATORIA: Sobre la determinación del ingreso base de liquidación de las pensiones del régimen de transición de que trata el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, Consejo de Estado, Sala Plena, sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018, Exp. 52001-23-33-000-201200143-01(IJ), MP. César Palomino Cortés.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION “B”

Consejero ponente: CARMELO PERDOMO CUETER

Bogotá, D.C., siete (7) de marzo de dos mil diecinueve (2019).

Radicación número: 17001-23-33-000-2013-00493-01(3657-14)

Actor: MARTHA LUZ HOYOS DE NOREÑA

Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTION

PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCION

SOCIAL - UGPP

Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO.

RELIQUIDACIÓN DE PENSIÓN ORDINARIA DE JUBILACIÓN CONFORME A LAS LEYES 33 Y 62 DE 1985; FACTORES SALARIALES QUE DEBEN

TENERSE EN CUENTA EN EL INGRESO BASE DE LIQUIDACIÓN PENSIONAL DE PERSONA BENEFICIARIA DEL RÉGIMEN DE TRANSICIÓN DE LA LEY 100 DE 1993.

Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada (ff. 182 a 185 c. ppal.) contra la sentencia de 22 de mayo de 2014 proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas, mediante la cual accedió a las súplicas de la demanda dentro del proceso del epígrafe (ff. 160 a 174 c. ppal.).

I. ANTECEDENTES 1.1 Medio de control (ff. 51 a 67 c. ppal.). La señora Martha Luz Hoyos de Noreña, mediante apoderado, ocurre ante la jurisdicción de lo contenciosoadministrativo a incoar medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho conforme al artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo

Contencioso Administrativo (CPACA), contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), para que se acojan las pretensiones que en el apartado siguiente se precisan. 1.2 Pretensiones. Se declare la nulidad de la Resolución RDP 21171 de 27 de diciembre de 2012, por la cual la UGPP le niega a la accionante la reliquidación de su pensión de jubilación con inclusión de todos los factores salariales devengados durante el último año de servicios, y se anule parcialmente la Resolución RDP 14780 de 2 de abril de 2013, «[…] por la cual se resuelve […] el RECURSO DE APELACI[Ó]N […], donde se reconoce a la actora la Reliquidación por retiro definitivo del servicio y se NIEGA la reliquidación de la pensión de jubilación incluyendo TODOS LOS FACTORES SALARIALES devengados en el último año de servicios […]». A título de restablecimiento del derecho, se ordene a la demandada (i) reconocer «[…] UNA NUEVA LIQUIDACIÓN DE LA PENSIÓN VITALICIA DE JUBILACIÓN […], a partir del 29 de diciembre de 2010, en cuantía equivalente al setenta y cinco (75%) por ciento del salario mensual promedio devengado por el empleado durante el último año de servicio, calculando el Ingreso Base de Liquidación con TODOS LOS FACTORES QUE CONTITUYEN [sic] SALARIO devengados del 29 de diciembre de 2009 al 28 de diciembre de 2010, debidamente actualizados o indexados a la fecha de efectividad de la pensión, de acuerdo a la variación del

Índice de Precios al Consumidor (IPC) […]»; (ii) pagar «[…] LOS REAJUSTES ANUALES PENSIONALES DE CONFORMIDAD CON LA LEY y demás reajustes pensionales causados a partir del 1º de enero del año 2011 y años siguientes»; (iii) cancelar «[…] a favor de la DEMANDANTE las DIFERENCIAS de las MESADAS PENSIONALES entre lo pagado por nómina y lo debido pagar […]»; (iv) sufragar «[…] la INDEXACIÓN ordenando la ACTUALIZACIÓN del valor que resulte por mesadas pensionales retroactivas […], aplicando para tal fin, la variación del índice de precios al consumidor, certificado por el DANE, en razón a la pérdida del poder adquisitivo de la moneda»; y (v) dar «[…] cumplimiento de la SENTENCIA dentro del término establecido en el artículo 192 y numeral 4 del artículo 195 del C.P.[A.]C.A.». Por último, condenar en costas y al pago de intereses moratorios a la demandada. 1.3 Fundamentos fácticos. Relata la actora que nació el 12 de enero de 1954, por lo que es beneficiaria del régimen de transición de la Ley 100 de 1993 (al tener más de 35 años y 15 de servicio al 1º de abril de 1994) y «prestó sus servicios en el sector público por tiempo superior a los 20 años». Que adquirió el estatus pensional el 12 de enero de 2009 y fue retirada a partir del 29 de diciembre de 2010, cuyo último cargo lo ejerció en el «Magisterio del Departamento de Caldas, Área Administrativa».

Dice que la entonces Caja Nacional de Previsión Social (Cajanal), mediante Resolución PAP 19193 de 13 de octubre de 2010, le reconoció «[…] una pensión de vejez en cuantía de SETECIENTOS NOVENTA Y UN MIL CIENTO SIETE PESOS MCTE ($791.107.oo), efectiva a partir del 19 de febrero de 2009», con inclusión de la asignación básica y la bonificación por servicios prestados, como factores de ingreso base de liquidación, «actualizados de acuerdo a la variación del IPC». Sostiene que «Durante el último año de servicios, esto es, del 29 de diciembre de 2009 al 28 de diciembre de 2010, […] devengó las siguientes asignaciones salariales: Asignación básica, Prima de antigüedad, Prima Técnica mensual, Bonificación por servicios prestados, Prima de alimentación, Subsidio de transporte, Prima de servicios, Prima de navidad y Prima de vacaciones» (sic). Que, por lo anterior, con escrito «[…] radicado […] el 9 de diciembre de 2011, […] solicitó revisión y reliquidación de la pensión de jubilación […], para que se hiciera con todos los factores salariales devengados en el último año de servicio […]». Afirma que con Resolución RDP 21171 de 27 de diciembre de 2012, la UGPP despachó desfavorablemente su petición de reliquidación, contra la cual interpuso recurso de apelación el 31 de enero de 2013, desatado a través de Resolución RDP 14780 de 2 de abril siguiente, «[…] donde solo se reconoció […] la

RELIQUIDACIÓN POR RETIRO DEFINITIVO DEL SERVICIO en cuantía de $882.045.oo efectiva a partir del 29 de diciembre de 2010 y se NEGO [sic] LA RELIQUIDACIÓN de la pensión de jubilación INCLUYENDO TODOS LOS FACTORES QUE CONSTITUYEN SALARIO y que fueron devengados […] en el último año de servicio». 1.4 Disposiciones presuntamente violadas y su concepto. Cita como normas violadas por los actos demandados los artículos 2, 4, 6, 13, 25, 29, 53 (inciso 2º y 3º) y 228 de la Constitución Política; 138, 155 (numeral 2), 162, 163, 164 («literal c» [sic]) y 179 del CPACA; 10 del Código de Procedimiento Civil, 4 y 5 de la Ley 4ª de 1966; 2 de la Ley 5ª de 1969; 36 de la Ley 100 de 1993; 5 del Decreto 1743 de 1966; las Leyes 57 y 153 de 1887, 54 de 1962 y 33 y 62 de 1985. Arguye que «La Entidad Demandada ha venido sosteniendo que en el evento de adquirirse el derecho a la pensión de jubilación en vigencia de la Ley 100 de 1993, debe darse aplicación al régimen de transición previsto en el artículo 36 íbidem, respetando edad, tiempo de cotización y monto de la pensión, pero ha desconocido la manera como debe calcularse el ingreso base de liquidación de la misma, contraviniendo normas legales y la jurisprudencia que al respecto a proferido la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo».

Que «Es reiterada la Jurisprudencia en el sentido de la inclusión de todos los factores salariales devengados durante el año anterior a la adquisición del status pensional, o los devengados durante el último año de servicios, para determinar el ingreso base de liquidación de la pensión de jubilación en aplicación de la Ley 33 de 1985 y la Ley 62 del mismo año, de quienes están dentro del régimen de transición […]». 1.5 Contestación de la demanda. La entidad demandada guardó silencio (f. 148 c. ppal.). 1.6 La providencia apelada (ff. 160 a 174 c. ppal.). El Tribunal Administrativo de Caldas, en sentencia de 22 de mayo de 2014, accedió a las súplicas de la demanda y condenó en costas a la demandada, al estimar que «[…] el inciso 2º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 consagró el régimen de transición consistente en que, las personas que cumplan las hipótesis allí previstas en cuanto a edad, tiempo de servicio y monto de la pensión, se les aplica en su integridad el régimen anterior que las regula y beneficia. De aplicarse la Ley 100/93 para establecer la base de liquidación de la pensión, se escinde la ley, pues la normatividad anterior (Ley 33 de 1985) señala la forma de liquidar la pensión, se desnaturaliza el régimen, y se dejaría de aplicar el principio de favorabilidad de la ley […]». Que, en consecuencia, «[…] la pensión reconocida a favor de la actora debe reliquidarse en una cuantía equivalente al 75% de lo devengado […] en el último

año de prestación de servicios, incluyendo como factores salariales la prima de antigüedad, la prima técnica mensual, la bonificación por servicios prestados, la prima de alimentación, el subsidio de transporte, la prima de servicios, la prima de navidad y la prima de vacaciones, por formar parte de las sumas que la accionante recibió habitual y periódicamente como retribución de sus servicios». De igual modo, concluyó que «[…] la entidad accionada podrá descontar los aportes correspondientes a los factores sobre los cuales no se haya efectuado la deducción legal». 1.7 Recurso de apelación (ff. 182 a 185 c. ppal.). Inconforme con la anterior sentencia, la demandada, por intermedio de apoderado, interpuso recurso de apelación, ya que «[…] la diferencia interpretativa entre las altas cortes genera un menoscabo del derecho a la igualdad de los asociados al generar que la misma normatividad (régimen de transición respecto a la Ley 33 de 1985) sea aplicada de distinta manera a sus destinatarios […]». Por lo anterior, precisa que «[…] ha decidido mantener la posición actual para la aplicación de factores y la base de liquidación para los beneficiarios de la Ley 33 de 1985 en virtud al [sic] régimen de transición de la Ley 100 de 1993, esto es[,] liquidar estas pensiones con base en el inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100, es decir[,] con el promedio de lo devengado en el tiempo que le hiciere falta al afiliado para cumplir su status pensional, los últimos diez años o todo el tiempo si le resulta más favorable teniendo en cuenta los factores dispuestos en el Decreto 1158 de 1994, lo anterior, habida cuenta que esta postura es la que mejor consulta

lo querido por la Constitución y la Ley». Que «[…] los factores establecidos en el artículo [1º del Decreto] anterior se tuvieron en cuenta para liquidar la pensión de vejez de la accionante». Por último, que «Respecto a la condena en costas, […] no ha obrado en forma temeraria, y su actuación ha sido de buena fe, siempre en derecho y procurando la protección de los recursos del Estado».

II. TRÁMITE PROCESAL.

El recurso de apelación fue concedido mediante proveído de 13 de agosto de 2014 (ff. 207 y 208 c. ppal.) y admitido por esta Corporación a través de auto de 22 de septiembre siguiente (f. 216 c. ppal.), en el que se dispuso la notificación personal al agente del Ministerio Público y a las partes por estado, en cumplimiento de los artículos 198 (numeral 3) y 201 del CPACA. 2.1 Alegatos de conclusión. Admitida la alzada, se continuó con el trámite regular del proceso en el sentido de correr traslado a las partes y al Ministerio Público, con auto de 19 de febrero de 2015 (f. 224 c. ppal.), para que aquellas alegaran de conclusión y este conceptuara, oportunidad aprovechada por la actora. 2.1.1 Parte demandante (ff. 225 a 228 c. ppal.). La accionante, a través de apoderado, reitera los planteamientos expuestos en su escrito de demanda, en el sentido de que «[…] tiene todo el derecho a que se le reliquide su pensión teniendo en cuenta la totalidad de los factores certificados como devengados por

la Unidad Administrativa y Financiera – Coordinación Hojas de vida de la Secretar[í]a de Educación de Caldas a saber: Asignación Básica, Prima de antigüedad, Prima técnica mensual, Bonificación por servicios prestados, Prima de alimentación, Subsidio de transporte, Prima de servicios, Prima de navidad, y Prima de vacaciones. Además, en la certificación expedida por el órgano competente se certifica que la prima técnica se le cancelo a la actora en forma mensual por evaluación de desempeño» (sic).

III. CONSIDERACIONES. 3.1 Competencia. Conforme a la preceptiva del artículo 150 del CPACA a esta Corporación le corresponde conocer del presente litigio, en segunda instancia. 3.2 Problema jurídico. De acuerdo con el recurso de apelación1, corresponde en esta oportunidad a la Sala determinar si a la demandante le asiste derecho a la reliquidación de su pensión de jubilación, por no habérsele tenido en cuenta la totalidad de los factores salariales devengados durante el último año de servicios, de conformidad con el régimen ordinario previsto en las Leyes 33 y 62 de 1985, o al contrario, carece de razón, pues para efectos de la liquidación pensional le es aplicable el inciso 3° del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y su Decreto reglamentario 1158 de 1994, como lo alega la demandada. 3.3 Marco jurídico. En punto a la resolución del problema jurídico planteado en precedencia, procede la Sala a realizar el correspondiente análisis normativo a

efectos de establecer la solución jurídicamente correcta respecto del caso 1 Según el artículo 328 del Código General del Proceso, «El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley»; asimismo, «El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella». concreto. Lo primero que ha de anotarse es que la Ley 100 de 1993, «Por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones», fue expedida por el Congreso de la República con el fin, entre otros, de unificar la normativa en cuanto a la diversidad de regímenes pensionales especiales existentes. No obstante lo anterior y con el objetivo de evitar menoscabar derechos a personas que se encontraban próximas a ser pensionadas o tuviesen cierto tiempo de servicio, se previó el régimen de transición, consagrado en el artículo 36 de la referida Ley 100 de 1993. En efecto, en dicha norma se dispuso que las personas que al momento de entrar en vigencia el sistema de seguridad social integral (1° de abril de 1994) contaran con treinta y cinco (35) o más años de edad si son mujeres o cuarenta (40) o más años de edad si son hombres, o quince (15) o más años de servicios cotizados, se les reconocerá la pensión de jubilación de conformidad con el régimen anterior al cual se encontraban afiliados, es decir, la pensión de jubilación respecto a la edad,

tiempo de servicio y monto de la misma se les aplicará el régimen anterior. En lo que atañe al ingreso base de liquidación (IBL) pensional de tales personas, el inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 preceptúa que los beneficiarios del régimen de transición «[…] que les faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho, será el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o el cotizado durante todo el tiempo si este fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE» (se subraya). Respecto de esta norma, la Corte Constitucional2 precisó: […] En efecto, la Sala recuerda que el propósito original del Legislador al introducir el artículo 36 de la Ley 100 de 19933, tal como se 2 Corte Constitucional, sentencia C-258 de 2013. 3 El artículo 36 indica: “ARTÍCULO 36. RÉGIMEN DE TRANSICIÓN. La edad para acceder a la pensión de vejez, continuará en cincuenta y cinco (55) años para las mujeres y sesenta (60) para los hombres, hasta el año 2014, fecha en la cual la edad se incrementará en dos años, es decir, será de 57 años para las mujeres y 62 para los hombres. || La edad para acceder a la pensión de vejez, el tiempo de servicio o el número de semanas cotizadas, y el monto de la pensión de vejez de las personas que al momento de entrar en vigencia el Sistema tengan treinta y cinco (35) o más años de edad si son mujeres o cuarenta (40) o más años

de edad si son hombres, o quince (15) o más años de servicios cotizados, será la establecida en el régimen anterior al cual se encuentren afiliados. Las demás condiciones y requisitos aplicables a estas personas para acceder a la pensión de vejez, se regirán por las disposiciones contenidas en la presente Ley. || El ingreso desprende del texto de la disposición y de los antecedentes legislativos, fue crear un régimen de transición que beneficiara a quienes tenían una expectativa legítima de pensionarse conforme a las reglas especiales que serían derogadas. Para estas personas, el beneficio derivado del régimen de transición consistiría en una autorización de aplicación ultractiva de las reglas de los regímenes a los que se encontraban afiliados, relacionadas con los requisitos de edad, tiempo de servicios o cotizaciones y tasa de reemplazo. El Ingreso Base de Liquidación no fue un aspecto sometido a transición, como se aprecia claramente en el texto del artículo 36… […] Para el efecto, la Corte acudirá a la regla general de Ingreso Base de Liquidación prevista en los artículos 21 y 36 de la Ley 100. En efecto, el artículo 36 estableció dos reglas específicas en la materia: (i) para quienes el 1° de abril de 1994, les faltara menos de 10 años para pensionarse, el IBL sería (a) “el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta” para reunir los requisitos para causar el derecho a la pensión, o (b) el promedio de lo “cotizado durante todo el tiempo si este fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación

del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE”. (ii) En los demás casos, es decir, en la hipótesis de las personas a quienes el 1° de abril de 1994 les faltaban más de 10 años para reunir los requisitos de causación de la pensión, a falta de regla especial en el artículo 36 y teniendo en cuenta que el inciso segundo ibídem solamente ordena la aplicación ultractiva de las reglas de los regímenes especiales sobre edad, tiempo de cotización o servicios prestados, y tasa de reemplazo, se les debe aplicar la regla general del artículo 21 de la Ley 100, el cual indica: “ARTÍCULO 21. INGRESO BASE DE LIQUIDACIÓN. Se entiende por ingreso base para liquidar las pensiones previstas en esta ley, el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, o en todo el tiempo si este fuere inferior para el caso de base para liquidar la pensión de vejez de las personas referidas en el inciso anterior que les faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho, será el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o el cotizado durante todo el tiempo si este fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE” (negrilla fuera del texto). las pensiones de invalidez o sobrevivencia, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. Cuando el promedio del ingreso base, ajustado por inflación,

calculado sobre los ingresos de toda la vida laboral del trabajador, resulte superior al previsto en el inciso anterior, el trabajador podrá optar por este sistema, siempre y cuando haya cotizado 1250 semanas como mínimo.” El precitado derrotero fue acogido por la sala de lo contencioso-administrativo del Consejo de Estado, al estudiar un caso en el que se reclamaba el reajuste de la pensión de jubilación en virtud de la Ley 33 de 1985, mediante sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018, expediente 52001-23-33-000-2012-00143-01 (4403-2013), consejero ponente César Palomino Cortés, en la que se fijaron las siguientes reglas de interpretación en torno al tema, así: […] Sentar como jurisprudencia del Consejo de Estado frente a la interpretación del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, que consagra el régimen de transición pensional, lo siguiente:

1. El Ingreso Base de Liquidación del inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 hace parte del régimen de transición para aquellas personas beneficiarias del mismo que se pensionen con los requisitos de edad, tiempo y tasa de reemplazo del régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985.

2. Para los servidores públicos que se pensionen conforme a las condiciones de la Ley 33 de 1985, el periodo para liquidar la pensión es: - Si faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho a la pensión, el ingreso base de liquidación será (i) el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o (ii) el cotizado

durante todo el tiempo, el que fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. - Si faltare más de diez (10) años, el ingreso base de liquidación será el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE.

3. Los factores salariales que se deben incluir en el IBL para la pensión de vejez de los servidores públicos beneficiarios de la transición son únicamente aquellos sobre los que se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al Sistema de Pensiones.

Lo anterior, al considerar: A juicio de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado una lectura del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 permite concluir que en el régimen de transición el IBL que debe tenerse en cuenta para liquidar el monto pensional es el previsto en el inciso 3 de dicha norma.

86. Como se dijo en párrafos anteriores el régimen de transición prorrogó la vigencia de todos los regímenes pensionales anteriores a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, otorgando efectos ultractivos a algunos elementos constitutivos de dichos regímenes para aquellas personas que se encontraban afiliadas a los mismos y que estaban próximas a adquirir el derecho pensional. Tales elementos son la edad, el tiempo de servicios y el monto de la pensión.

87. Para establecer el monto de la pensión, el legislador, en este caso de la Ley 100 de 1993, en desarrollo de su libertad de configuración, fijó un elemento, el IBL, que cumpliría con la finalidad no solo de unificar la base de la pensión para todos aquellos que estaban próximos a pensionarse, sino como manifestación de los principios de solidaridad, universalidad y sostenibilidad financiera para garantizar la viabilidad futura del Sistema General de Pensiones; máxime teniendo en cuenta que el periodo de transición abarcaría varias décadas4.

4 En virtud del Acto Legislativo No. 1 de 2005, la aplicabilidad del régimen de transición corrió hasta el 31 de julio de 2010, o, excepcionalmente, hasta el 31 de diciembre de 2014, en el caso que los beneficiarios contaran con 750 semanas de cotización o su equivalente en tiempo de servicios al momento de la entrada en

88. Como toda reforma pensional implica un cambio de las condiciones para acceder a la pensión, es importante que ese cambio no resulte traumático o desafortunado para aquellas personas que, si bien no alcanzaron a consolidar su derecho pensional bajo el régimen anterior, sí estaban próximos a adquirir tal derecho y venían cotizando con la confianza legítima que se pensionarían en las condiciones que los cobijaban.

89. Entonces la razonabilidad de ese cambio legislativo está en poder conciliar la finalidad que motiva la reforma pensional con la confianza y la expectativa de los ciudadanos que están próximos a pensionarse, es decir, garantizar el interés general sin sacrificar del todo el interés particular. Es importante precisar que un cambio en el sistema de pensiones necesariamente implica el establecimiento de requisitos y

condiciones, en principio, menos favorables, para adquirir la pensión, por eso se requiere un periodo de transición que permita implementar de manera ponderada y equilibrada el nuevo régimen, concretamente, para aquellas personas que, bajo las condiciones legales anteriores, podrían adquirir su pensión en un corto periodo de tiempo. De acuerdo con la anterior normativa y la jurisprudencia citada, nótese que en criterio de la Corte Constitucional y la sala de lo contencioso-administrativo del Consejo de Estado en el inciso 3° del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, el legislador excluyó del régimen de transición la expectativa de las personas beneficiarias de este de obtener su pensión con el ingreso base de liquidación que consagraba el régimen anterior al que se encontraban afiliados al entrar en vigor aquella; por ende, en virtud del principio de favorabilidad, la correspondiente entidad de previsión social, al momento de la liquidación pensional deberá determinar el ingreso base de liquidación que le fuera más benéfico al pensionado, en la medida en que la Ley 100 de 1993 permite optar por (i) el promedio de lo cotizado durante el tiempo que le hiciere falta entre la entrada en vigor de la Ley 100 (1° de abril de 1994) y la adquisición del estatus pensional, si fuere inferior a 10 años; (ii) el promedio de lo aportado durante todo el tiempo, si el monto es superior, actualizado anualmente con el índice de precios al consumidor (IPC); o vigencia de dicho Acto Legislativo. (iii) el promedio de lo cotizado durante los últimos 10 años, conforme al artículo 21 ibídem.

Ahora bien, para efectos de determinar los factores sobre los cuales se debieron efectuar cotizaciones, cabe anotar que con el Decreto 691 de 1994, reglamentario de la Ley 100 de 1993, se incorporaron el sistema general de pensiones a los servidores públicos (i) de la rama ejecutiva del orden nacional, departamental, municipal o distrital, así como de sus entidades descentralizadas; y (ii) del Congreso de la República, de la rama judicial, el Ministerio Público, la Fiscalía General de la Nación, la organización electoral y la Contraloría General de la República; en cuyo artículo 6° se estableció el salario mensual base para calcular las cotizaciones al sistema de tales servidores, modificado por el Decreto 1158 de 1994, que previó los siguientes factores sobre los que se debe efectuar aportes: a) asignación básica mensual, b) gastos de representación; c) prima técnica, cuando sea factor de salario; d) primas de antigüedad, ascensional y de capacitación cuando sean factor salarial; e) remuneración por trabajo dominical o festivo; f) remuneración por trabajo suplementario o de horas extras, o realizado en jornada nocturna; y g) bonificación por servicios prestados. Por otro lado, en lo pertinente a la normativa que rige los requisitos y tasa de la pensión de jubilación a la que alude la presente demanda, la Sala se remite a lo preceptuado en la Ley 33 de 1985, que en relación con el asunto objeto de examen dispone: Artículo 1o. El empleado oficial que sirva o haya servido veinte (20) años continuos o discontinuos y llegue a la edad de cincuenta y cin