CE-SECCION SEGUNDA-17001-23-33-000-2014-00318-01(0105-15)-2019

RELIQUIDACIÓN PENSIÓN GRACIA / DECAIMIENTO DEL ACTO

ADMINISTRATIVO /PÉRDIDA DE SU EJECUTIVIDAD POR DECISIÓN JUDICIAL / PÉRDIDA DE EJECUTIVIDAD DE ACTO ADMINISTRATIVO – No procede control judicial / COSA JUZGADAOperancia La exclusión de nómina de la Resolución 4602 de 26 de marzo de 2002, que reliquidó la pensión gracia de la actora en cuantía de $862.890, efectiva a partir del 8 de agosto de 2001, que le era más favorable, no significa per se que ello obedeció a una actuación «unilateral y arbitraria» de la Administración, como lo afirma la demandante en el recurso de apelación; por el contrario, tiene que ver con la expedición de un nuevo acto administrativo ―Resolución UGM 12165 de 5 de octubre de 2011 (ff. 12 a 17)―, que volvió a reliquidar la aludida prestación, pero esta vez en cumplimiento de una orden judicial. En ese orden de ideas, infiere la Sala que el nacimiento a la vida jurídica de la Resolución UGM 12165 de 5 de octubre de 2011, implícitamente derogó la Resolución 4602 de 26 de marzo de 2002 por pérdida de ejecutoriedad de dicho acto administrativo, en el entendido de que sus fundamentos de hecho y/o de derecho desaparecieron con los fallos judiciales de primera y segunda instancia (artículo 91, numeral 2, del CPACA), proferidos el 15 de agosto de 2007 y 9 de junio de 2008, en su orden, por el Juzgado Segundo Administrativo de Manizales y el Tribunal Administrativo de

Caldas, dentro de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho «2005002772». En esa medida, al pretender la accionante, con el inicio de una nueva actuación administrativa (petición de 27 de febrero de 2012) y el medio de control del epígrafe que se originó de aquella, que se incluya nuevamente en nómina la Resolución 4602 de 26 de marzo de 2002 y que en aplicación del principio de favorabilidad en materia laboral se le siga pagando la pensión gracia conforme a ese acto por ser más beneficioso, sería tanto como desconocer los efectos de la cosa juzgada en materia de lo contencioso-administrativo, cuando con una sentencia se declara la nulidad de un acto administrativo (artículo 188 del CPACA). De igual modo, al haber desaparecido los fundamentos de hecho y/o derecho del acto que se pretende se incluya nuevamente en nómina, tal como se indicó en precedencia, se desconocería el postulado normativo a que se hace referencia en el artículo 91 (numeral 2) del CPACA, relativo a la pérdida de ejecutoriedad del acto administrativo. Ello quiere decir, en otros términos, que este asunto no es susceptible de control judicial, tal como lo concluyó el a quo en la providencia recurrida, conforme a la preceptiva del artículo 169 (numeral 3) ibídem, por cuanto el acto censurado tiene su génesis u origen en un acto que perdió obligatoriedad.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 91

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION B

Consejero ponente: CARMELO PERDOMO CUETER

Bogotá, D.C., cuatro (4) de abril de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 17001-23-33-000-2014-00318-01(0105-15)

Actor: RAQUEL CELIS RODRÍGUEZ

Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN

PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN

SOCIAL (UGPP)

I. ASUNTO POR RESOLVER Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la demandante (ff. 62 a 64) contra el auto de 19 de noviembre de 2014 (ff. 58 a 61), proferido por el Tribunal Administrativo de Caldas, que rechazó la demanda del epígrafe por no ser el asunto susceptible de control judicial.

II. ANTECEDENTES PROCESALES El 5 de septiembre de 2014, la accionante, a través de apoderada, incoó medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en el que pretende la anulación del oficio 20145020385581 de 18 de febrero de 2014, suscrito por el subdirector de nómina de pensionados de la Unidad Administrativa Especial

de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), «mediante el cual se Resolvió Desfavorablemente una Solicitud de Reajuste de la Pensión Gracia de Jubilación […], por disminución de la mesada pensional que venía devengando con ocasión de la Resolución Nº 04602 del 26 de Marzo de 2002, que le reconoció Reliquidación por Retiro Definitivo del servicio» (sic).

A título de restablecimiento del derecho, pide: SEGUNDA. [… se] restablezca en nómina la Resolución Nº 04602 del 26 de Marzo de 2002, que le reconoció Reliquidación por Retiro Definitivo desde el día 08 de Agosto de 2001 […] que no ha sido objeto de revocatoria alguna, y que fuera alterada de manera unilateral desde el mes de Diciembre de 2011, tras haber incluido en nómina la Resolución UGM 012165 de Octubre 05 de 2011, que dio cumplimiento a fallo contencioso. TERCERA. […] incluir nuevamente en nómina la Resolución Nº 04602 del 26 de Marzo de 2002, que reconoció […] la mencionada Reliquidación, ello debido a que […] dicho acto administrativo no ha sido objeto de revocatoria alguna […] CUARTA. Se ordene el pago del valor descontado de cada mesada pensional, en forma retroactiva, desde […] Diciembre de 2011, fecha a partir de la cual se retiró de nómina la Resolución Nº 04602 del 26 de Marzo de 2002 y se 2 procedió a Rebajar de manera ilegal la mesada pensional de la demandante, hasta la fecha en que dicha resolución sea incluida nuevamente en nómina, en cumplimiento del fallo que se profiera en el presente proceso [sic para toda la cita].

III. PROVIDENCIA IMPUGNADA El Tribunal Administrativo de Caldas, con auto de 19 de noviembre de 2014

(ff. 58 a 61), rechazó de plano el medio de control de la referencia, al considerar que este asunto no es susceptible de control judicial, conforme a la preceptiva del numeral 3 del artículo 169 del Código de Procedimiento

Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), en la medida en que del contenido del acto censurado «se desprende que la negativa de la entidad al reajuste reprodujo el acto de ejecución, por el cual se dio cumplimiento a las sentencias» de 15 de agosto de 2007 y 9 de junio de 2008, proferidas, en su orden, en primera y segunda instancia, por el Juzgado Segundo Administrativo de Manizales y la aludida Corporación, dentro de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho «2005-002772». Arguye que al haberse «reliquidado la pensión en la forma ordenada y el resultado de esta es perjudicial para la parte demandante, […] no puede solicitar por vía judicial que se le vuelva a pagar su pensión como venía pagándose con anterioridad a la decisión judicial ejecutoriada, pues en sí mismo ello constituiría cosa juzgada, situación que en caso de admitirse la demanda conllevaría a la declaratoria de la misma en la correspondiente etapa de la audiencia inicial y como consecuencia daría lugar a la terminación del proceso». Por último, sugiere que «si lo que pretende la demandante es la revisión de la liquidación de su pensión efectuada mediante la resolución nº UGM 012165 del 5 de octubre de 2011, la parte tiene otros mecanismos jurídicos idóneos para debatir la misma».

IV. RECURSO DE APELACIÓN Inconforme con la anterior decisión, la demandante interpuso recurso de apelación (ff. 62 a 64), al estimar que en este caso «sí existe una controversia, generada por la interpretación que la entidad le otorgó al fallo judicial, que

conlleva a otro problema jurídico distinto, cuál es la exclusión de nómina de un acto administrativo de manera unilateral y arbitraria […], asunto que claramente no podía ser ya discutido en otra instancia, sino la judicial, pues de 3 negársele […] dicho litigio, se estaría vulnerando su derecho de acceso a la administración de justicia». Dice que «no es aceptable considerar, que en el presente asunto se esté discutiendo igual situación que la debatida en el proceso con radicado Nº 2005-002772, que ordenó la reliquidación pensional con los factores salariales devengados en el año anterior al status pensional, […] fallo que se insiste nunca ordenó la nulidad de la resolución Nº 04602 de marzo de 2002, la cual fue sacada de nómina de manera arbitraria y unilateral por parte de la entidad».

V. CONSIDERACIONES 5.1 Competencia. Conforme a lo preceptuado en los artículos 125, 150, 243

(numeral 1) y 244 (numeral 3) del CPACA, corresponde a la Sala decidir el recurso de apelación interpuesto por la demandante contra el auto de 19 de noviembre de 2014, por medio del cual el Tribunal Administrativo de Caldas rechazó la demanda al estimar que el acto censurado no es susceptible de control judicial. 5.2 Problema jurídico. Se contrae a determinar si el acto administrativo que reliquida una pensión gracia en cumplimiento de una orden judicial, deja sin efectos un acto anterior que también reajustó esa prestación periódica, y en esa medida, establecer si el acto que con posterioridad se provoque con una nueva

actuación administrativa para que se tenga en cuenta el que se dejó sin efectos, por ser más beneficioso al trabajador, si es pasible o no de control judicial. 5.3 Caso concreto. El Tribunal Administrativo de Caldas rechazó la demanda al considerar que este asunto no es susceptible de control judicial, conforme a la preceptiva del numeral 3 del artículo 169 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), en la medida en que del contenido del acto censurado «se desprende que la negativa de la entidad al reajuste reprodujo el acto de ejecución, por el cual se dio cumplimiento a las sentencias» de 15 de agosto de 2007 y 9 de junio de 2008, proferidas, en su orden, en primera y segunda instancia, por el Juzgado Segundo Administrativo de Manizales y la aludida Corporación, dentro de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho «2005-002772». Arguye que al haberse «reliquidado la pensión en la forma ordenada y el resultado de esta es perjudicial para la parte demandante, […] no puede solicitar por vía judicial que se le vuelva a pagar su pensión como venía pagándose con anterioridad a la decisión judicial ejecutoriada, pues en sí 4 mismo ello constituiría cosa juzgada, situación que en caso de admitirse la demanda conllevaría a la declaratoria de la misma en la correspondiente etapa de la audiencia inicial y como consecuencia daría lugar a la terminación del proceso». Por su parte, la accionante estima que en este caso «sí existe una controversia, generada por la interpretación que la entidad le otorgó al fallo judicial, que

conlleva a otro problema jurídico distinto, cuál es la exclusión de nómina de un acto administrativo de manera unilateral y arbitraria […], asunto que claramente no podía ser ya discutido en otra instancia, sino la judicial, pues de negársele […] dicho litigio, se estaría vulnerando su derecho de acceso a la administración de justicia». Por otra parte, agrega la actora que «no es aceptable considerar, que en el presente asunto se esté discutiendo igual situación que la debatida en el proceso con radicado Nº 2005-002772, que ordenó la reliquidación pensional con los factores salariales devengados en el año anterior al status pensional, […] fallo que se insiste nunca ordenó la nulidad de la resolución Nº 04602 de marzo de 2002, la cual fue sacada de nómina de manera arbitraria y unilateral por parte de la entidad». Así las cosas, para efectos de desatar el asunto litigioso originado de los antecedentes expuestos, la Sala reconstruye los hechos relevantes que dieron origen a la controversia, con base en las pruebas que obran en el plenario: a) Resolución 22429 de 19 de noviembre de 1997 la liquidada Caja Nacional de Previsión Social (Cajanal) reconoció a la demandante pensión gracia en cuantía de $153.005, efectiva a partir del 7 de agosto de 1996 (f. 12). b) Resolución 4602 de 26 de marzo de 2002, se reliquidó la anterior prestación en cuantía de $862.890, efectiva a partir del 8 de agosto de 2001 (f. 12). c) Que el 8 de febrero de 2005, la accionante solicitó de Cajanal el reajuste de

la pensión gracia, reconocida en la Resolución 22429 de 19 de noviembre de 1997, con la inclusión de todos los factores salariales que acreditó durante el año anterior al de la causación del derecho1. d) En atención a que Cajanal no dio respuesta a la anterior petición, el 15 de noviembre de 2005, la actora demandó la nulidad del consecuente acto ficto, y 1 Pese a que en el expediente no obra copia de la aludida petición de 8 de febrero de 2005, de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho presentada por la accionante el 15 de noviembre siguiente, para que se declare la nulidad del acto ficto derivado de dicha petición (ff. 37 a 40), se infiere su existencia. 5 a título de restablecimiento del derecho solicitó se «REVISE la pensión gracia reconocida […] mediante Resolución No. 22429 del 19 de noviembre de 1997 y que excedan a la mera asignación básica mensual , incluyendo todos los factores salariales que acreditó durante el año inmediatamente anterior al de la causación del derecho» (ff. 37 a 40). e) El conocimiento de la anterior acción correspondió en primera instancia al Juzgado Segundo Administrativo de Manizales, que mediante sentencia de 15 de agosto de 2007 (ff. 41 a 47), entre otras cosas, declaró la nulidad del acto ficto derivado de la aludida petición de 8 de febrero de 2005 y, en consecuencia, ordenó a Cajanal reconocer y pagar «los ajustes económicos a la pensión gracia que devenga la […] demandante, desde el día en que

adquirió el derecho a la citada prestación (07 de agosto de 1996), con efectos fiscales a partir del 8 de febrero de 2002 por prescripción trienal, teniendo en cuenta las primas de Alimentación Mensual, Auxilio de Transporte y Prima de Navidad, conceptos devengados en el último año de servicios anterior a la adquisición del derecho». Asimismo, en la referida providencia se aclaró que conforme a la jurisprudencia del Consejo de Estado «la pensión gracia no se liquida con el salario devengado al último año del servicio cuando el beneficiario se ha retirado de manera definitiva, sino […] con los factores salariales efectivamente devengados el año anterior a adquirir su derecho a la pensión». f) La anterior decisión fue confirmada en segunda instancia, en lo pertinente, por el Tribunal Administrativo de Caldas, a través de sentencia de 22 de mayo de 2008 (ff. 48 a 55). g) En cumplimiento de la referida orden judicial, Cajanal profirió la Resolución UGM 12165 de 5 de octubre de 2011 (ff. 12 a 17), «elevando la cuantía de la [pensión gracia] a la suma de $185.069 […], efectiva a partir del 7 de agosto de 1996, con efectos fiscales [desde el] 8 de febrero de 2002 por prescripción trienal». h) Desprendible de pago en el cual consta que para el mes de octubre de 2011 la actora percibía por concepto de pensión gracia la suma de $1.464.731 (f. 27). i) Desprendible de pago según el cual para el mes de diciembre de 2011, luego

de reliquidada la pensión gracia con la Resolución UGM 12165 de 5 de 6 octubre de 2011, en cumplimiento de las referidas sentencias de primera y segunda instancia, se redujo la cuantía de lo que por dicho concepto recibía la demandante en $650.027 (f. 28). j) En vista de la significativa reducción, el 27 de febrero de 2012, la accionante formuló petición a la UGPP, sucesora procesal de Cajanal, para que «AJUSTAR[A] DE FORMA INMEDIATA, la mesada pensional que [le] fue disminuida considerablemente para el mes de Diciembre de 2011, ello en virtud del Principio de Favorabilidad Laboral y de no Menoscabo de los Derechos de los Trabajadores», al estimar que «en este caso al observar la Entidad que la reliquidación obtenida mediante fallo contencioso […] afectaba [sus] intereses […], se debió continuar en nómina con la Resolución que le era más favorable […], es decir[,] con la Resolución Nº 04602 de Marzo 26 de 2002, que reliquidó la Pensión Gracia […] por retiro definitivo del Servicio Oficial» (ff. 19 a 21). k) Por medio de oficio 20145020385581 de 18 de febrero de 2014 (acto acusado), la UGPP negó la anterior petición, al considerar que se limitó a dar «estricto y cabal cumplimiento a la providencia judicial emitida por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS […], sin verificar la conveniencia de la decisión impartida, sino teniendo en cuenta única y exclusivamente que se trata de fallo judicial que debe ser acatado […]» (ff. 22

a 24). A partir de los antecedentes expuestos, para la Sala no son de recibo los argumentos de inconformidad planteados por la accionante en la alzada, en primer lugar, porque la UGPP lo que hizo fue acatar una orden judicial en la que se establecieron los parámetros fijados por la jurisprudencia del Consejo de Estado, a tener en cuenta, para la reliquidación de su pensión gracia, la cual, en su momento, debió efectuarse «con los factores salariales efectivamente devengados el año anterior a adquirir su derecho a la pensión». Por consiguiente, la exclusión de nómina de la Resolución 4602 de 26 de marzo de 2002, que reliquidó la pensión gracia de la actora en cuantía de $862.890, efectiva a partir del 8 de agosto de 2001, que le era más favorable, no significa per se que ello obedeció a una actuación «unilateral y arbitraria» de la Administración, como lo afirma la demandante en el recurso de apelación; por el contrario, tiene que ver con la expedición de un nuevo acto administrativo ―Resolución UGM 12165 de 5 de octubre de 2011 (ff. 12 a 17)―, que volvió a reliquidar la aludida prestación, pero esta vez en cumplimiento de una orden judicial. 7 En ese orden de ideas, infiere la Sala que el nacimiento a la vida jurídica de la Resolución UGM 12165 de 5 de octubre de 2011, implícitamente derogó la Resolución 4602 de 26 de marzo de 2002 por pérdida de ejecutoriedad de dicho acto administrativo, en el entendido de que sus fundamentos de hecho

y/o de derecho desaparecieron con los fallos judiciales de primera y segunda instancia (artículo 91, numeral 2, del CPACA2), proferidos el 15 de agosto de 2007 y 9 de junio de 2008, en su orden, por el Juzgado Segundo Administrativo de Manizales y el Tribunal Administrativo de Caldas, dentro de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho «2005-002772». En esa medida, al pretender la accionante, con el inicio de una nueva actuación administrativa (petición de 27 de febrero de 2012) y el medio de control del epígrafe que se originó de aquella, que se incluya nuevamente en nómina la Resolución 4602 de 26 de marzo de 2002 y que en aplicación del principio de favorabilidad en materia laboral se le siga pagando la pensión gracia conforme a ese acto por ser más beneficioso, sería tanto como desconocer los efectos de la cosa juzgada en materia de lo contenciosoadministrativo, cuando con una sentencia se declara la nulidad de un acto administrativo (artículo 188 del CPACA). De igual modo, al haber desaparecido los fundamentos de hecho y/o derecho del acto que se pretende se incluya nuevamente en nómina, tal como se indicó en precedencia, se desconocería el postulado normativo a que se hace referencia en el artículo 91 (numeral 2) del CPACA, relativo a la pérdida de ejecutoriedad del acto administrativo. Ello quiere decir, en otros términos, que este asunto no es susceptible de control judicial, tal como lo concluyó el a quo en la providencia recurrida, conforme a la preceptiva del artículo 169 (numeral 3) ibidem, por cuanto el acto censurado tiene su génesis u origen en un acto

que perdió obligatoriedad. En mérito de lo expuesto, se DISPONE: 2 «Artículo 91. Pérdida de ejecutoriedad del acto administrativo. Salvo norma expresa en contrario, los actos administrativos en firme serán obligatorios mientras no hayan sido anulados por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Perderán obligatoriedad y, por lo tanto, no podrán ser ejecutados en los siguientes casos:

1. Cuando sean suspendidos provisionalmente sus efectos por la Jurisdicción de lo Contencioso

Administrativo.

2. Cuando desaparezcan sus fundamentos de hecho o de derecho.

3. Cuando al cabo de cinco (5) años de estar en firme, la autoridad no ha realizado los actos que le correspondan para ejecutarlos.

4. Cuando se cumpla la condición resolutoria a que se encuentre sometido el acto.

5. Cuando pierdan vigencia». (Subraya la Sala) 8 1.º Confirmar el auto de 19 de noviembre de 2014, por medio del cual el Tribunal Administrativo de Caldas rechazó el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho del epígrafe, incoado por la señora Raquel Celis Rodríguez contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), de acuerdo con lo indicado en la motivación. 2.º Ejecutoriada esta providencia, devolver el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones que fueren menester.

Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de decisión de la fecha.

CARMELO PERDOMO CUÉTER

SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ CÉSAR PALOMINO CORTÉS

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