CE-SECCION SEGUNDA-17001-23-33-000-2015-00755-01(4839-16)-2019

CADUCIDAD - Límite al ejercicio del derecho sustancial por no presentar las acciones judiciales en el pazo que establece la ley / CADUCIDADPresupuesto ligado al principio de seguridad jurídica / CADUCIDAD - Del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho / CADUCIDADCómputo del término / CADUCIDAD - Pretensiones sobre prestaciones periódicas y actos fictos El fenómeno de caducidad es la sanción que limita el ejercicio del derecho sustancial como consecuencia de la no presentación de las acciones judiciales en el plazo que la ley establece para ello. Además, es un presupuesto, ligado al principio de seguridad jurídica, encaminado a terminar con la incertidumbre que representa para la Administración la eventual anulación de sus actos en cualquier tiempo; esta situación define la carga procesal que tienen las partes para impulsar el litigio pues, de no hacerlo, se perderá la oportunidad para acudir ante la administración de justicia. […] [E]l Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, dispone que «[c]uando se pretenda la nulidad y restablecimiento del derecho, la demanda deberá presentarse dentro del término de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo, según el caso, salvo las excepciones establecidas en otras disposiciones legales». La expresión «según el caso» implica que cada clase de acto administrativo debe contener un plazo de caducidad, así por ejemplo, si se demanda un acto que concluye una actuación administrativa debe demandarse a partir del día siguiente de su notificación; cuando se trata de actos demandables que sólo requieren su

ejecución, a partir de este último momento; de actos que requieran ser publicados, desde ese hecho; y, a partir de la comunicación cuando no exista otro medio más idóneo que garantice el conocimiento de la decisión. Estos plazos comienzan a correr desde el día siguiente. En suma, la persona que considere que se la ha vulnerado su derecho sustancial mediante un acto administrativo definitivo, tendrá cuatro meses contados a partir del día siguiente a su notificación, comunicación, ejecución o publicación, según el caso, para interponer la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, so pena de que opere el fenómeno de la caducidad. Sin embargo, se deberá tener en cuenta, de un lado, que cuando las pretensiones versen sobre prestaciones periódicas, la demanda podrá interponerse en cualquier tiempo de acuerdo con lo dispuesto en el numeral 1 literal c del artículo 164 del CPACA y, de otro, que los actos fictos fruto del silencio administrativo, también podrán demandarse en cualquier tiempo. En síntesis, con la firmeza de los actos que no fueron enjuiciados ante la jurisdicción dentro de los cuatro meses siguientes a su notificación, publicación o ejecución, según sea el caso, se extingue la oportunidad procesal para discutir su legalidad, en razón a que para ello la ley dispone un término de caducidad que por ninguna circunstancia se puede revivir, con las salvedades expuestas.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION "A"

Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUAREZ VARGAS

Bogotá, D.C., catorce (14) de febrero de dos mil diecinueve (2019).

Radicación número: 17001-23-33-000-2015-00755-01(4839-16)

Actor: ORLANDO LEON GONZALEZ

Demandado: MINISTERIO DE EDUCACION NACIONAL - FONDO NACIONAL

DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO - MUNICIPIO DE

MANIZALES

Referencia: APELACIÓN AUTO QUE DECLARÓ PROBADA LA

PRESCRIPCIÓN EXTINTIVA DEL DERECHO.

Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la decisión proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas en la audiencia inicial celebrada el 6 de octubre de 2016, que declaró probada, de oficio, la excepción de prescripción extintiva del derecho y dio por terminado el proceso.

1. ANTECEDENTES 1.1. Demanda (folios 3 al 5) 1.1.1. Pretensiones El señor Orlando León González, a través de apoderado judicial, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho establecido en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, solicitó la anulación de la Resolución 526 del 16 de agosto de 2012, emitida por la Secretaría de Educación del municipio de Manizales (Caldas), a través de la cual se le reconocieron sus cesantías definitivas sin tener en cuenta el régimen de retroactividad.

A título de restablecimiento del derecho pidió que se aplique en su favor el sistema de cesantías retroactivas hasta la fecha de su retiro definitivo y subsidiariamente que se le paguen los intereses a las cesantías con el fin de contrarrestar la pérdida del poder adquisitivo de la moneda.

1.2. Auto apelado (CD-ROM folio 93) El Tribunal Administrativo de Caldas, en audiencia inicial del 6 de octubre de 2016, declaró de oficio la excepción de prescripción extintiva del derecho, toda vez que el acto administrativo demandado (Resolución 526 de 2012) fue notificado personalmente el 16 de agosto de 2012, empero, la demanda fue presentada el 2 de diciembre de 2015, es decir, por fuera del término de los tres años contados a partir de la exigibilidad del derecho. Conviene precisar que el magistrado Luis Eduardo Collazos Olaya (minuto 38), salvó su voto con respecto de la decisión antes descrita pues, a su juicio, en el presente proceso se debió declarar la caducidad del medio de control y no la prescripción extintiva del derecho. 1.3. La apelación (minuto 48 CD-ROM folio 93) El apoderado de la parte demandante, inconforme con la decisión, interpuso recurso de apelación con el argumento de que la prestación deprecada es de causación periódica y por lo tanto se puede demandar en cualquier tiempo.

2. CONSIDERACIONES 2.1. Problema jurídico Le corresponde a esta Subsección determinar si en el sub examine se configuró el fenómeno de la prescripción extintiva de los derechos reclamados, o si, por el contrario, debió declararse probada la caducidad del medio de control. 2.2. Marco normativo y jurisprudencial 2.2.1. De las cesantías como prestación periódica El auxilio de cesantías corresponde a una prestación social a cargo del empleador y dirigido al trabajador, consistente en el pago de un mes de salario por cada año

de servicios prestados, el cual tiene la finalidad, entre otras, de contrarrestar los efectos del retiro del servicio y de la condición de cesante. Ahora bien, en muchas ocasiones ha sido confusa la situación de determinar si el auxilio de cesantías debe considerarse como una prestación de carácter unitario o de connotación periódica. Al respecto, esta Corporación ha señalado que la característica de prestación periódica se refiere aquellas sumas de dinero que se originan como consecuencia de una relación laboral que tienen como finalidad atender las necesidades personales del trabajador y, en algunos casos, cubrir los riesgos y las contingencias que se presenten con motivo de su labor; sin embargo, una vez finalizado el vínculo laboral, esta connotación de periodicidad desparece.1 De igual manera, en providencia del 4 de septiembre de 20172, se estableció lo siguiente: La cesantía es una prestación social que está a cargo del patrono y se cancela a favor del trabajador al finalizar la terminación del vínculo laboral con el objeto de cubrir el periodo en el que este queda cesante. Dicho pago según las disposiciones normativas vigentes en nuestro ordenamiento jurídico, se tiene de dos regímenes, uno el tradicional o retroactivo y otro el anualizado. En relación con el primero, ha de recordarse que el valor del auxilio se encuentra en poder del empleador durante toda la vigencia de la relación laboral y se paga con base al último salario devengado. En el régimen anualizado de que trata la Ley 50 de 1990, por su parte, este se liquida en forma anual y debe consignarse a la Administradora de Fondo de Cesantías a más tardar el 14 de febrero de cada año,

salvo lo previsto para el caso del Fondo Nacional del Ahorro. En este caso corresponde estudiar el régimen anualizado en fondo distinto al FNA. Ahora bien, respecto de la naturaleza de la prestación, el Consejo de Estado en diversas providencias ha señalado que «[…] las prestaciones periódicas son aquellos pagos corrientes que le corresponden al trabajador originados en una relación laboral o con ocasión de ella, que se componen de prestaciones sociales que son beneficios para cubrir riesgos del empleado y no sociales como el pago del salario, pero que una vez finalizado el vínculo laboral las denominadas prestaciones periódicas dejan de serlo, 1 Cfr. Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A. Consejero ponente: Dr. Rafael Francisco Suárez Vargas. Auto del 2 de abril de 2018. Número de radicado 66001-23-33-2014-00098-01 (0837-2015) 2 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A. Consejero ponente: William Hernández Gómez. Radicado número 76-001-23-33-000-2014-00498-01. salvo las prestaciones periódicas correspondientes a la seguridad social como la prestación pensional o una sustitución pensional, que su reclamación puede hacerse en cualquier tiempo, aún después de culminado el vínculo de trabajo […]»3 Lo anterior permite inferir que mientras subsista el vínculo laboral, la prestación social de las cesantías es periódica, aun cuando esta se liquide de manera anualizada como comporta el caso concreto objeto de análisis. (Resalta la Sala) En síntesis, la condición de periodicidad con la que cuentan las prestaciones

sociales a que tienen derecho los trabajadores y servidores públicos, en este caso, el auxilio de cesantías, solo se mantiene mientras el vínculo laboral está vigente, pues de haber terminado, dichas acreencias laborales se vuelven definitivas y por ende son susceptibles de prescripción y caducidad. 2.2.2. De la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho El fenómeno de caducidad es la sanción que limita el ejercicio del derecho sustancial como consecuencia de la no presentación de las acciones judiciales en el plazo que la ley establece para ello. Además, es un presupuesto, ligado al principio de seguridad jurídica, encaminado a terminar con la incertidumbre que representa para la Administración la eventual anulación de sus actos en cualquier tiempo; esta situación define la carga procesal que tienen las partes para impulsar el litigio pues, de no hacerlo, se perderá la oportunidad para acudir ante la administración de justicia. 4 El artículo 138, en concordancia con el literal «d» del artículo 164 el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, dispone que «[c]uando se pretenda la nulidad y restablecimiento del derecho, la demanda deberá presentarse dentro del término de cuatro (4) meses contados a partir del 3 Consejo de Estado. Sección Segunda. Magistrado Ponente: Gustavo Gómez Aranguren. Proceso No. 66001-23-31-000-2010-0096-01. Actor: Maria Rosalba Rendón Londoño. Demandado: Ministerio De La Protección Social, Instituto De Seguros Sociales y Otros.

4 Cfr. Sentencia de la Corte Constitucional C-652 de 1997, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa, «El derecho de acceso a la administración de justicia resultaría seriamente afectado en su núcleo esencial si, como lo anotó la Corte, “este pudiera concebirse como una posibilidad ilimitada, abierta a los ciudadanos sin condicionamientos de ninguna especie”. Tal interpretación, evidentemente llevaría a la parálisis total del aparato encargado de administrar justicia, e implicaría per se la inobservancia de ciertos derechos de los gobernados, en particular aquel que tienen las personas de obtener pronta y cumplida justicia». día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo, según el caso, salvo las excepciones establecidas en otras disposiciones legales». La expresión «según el caso» implica que cada clase de acto administrativo debe contener un plazo de caducidad, así por ejemplo, si se demanda un acto que concluye una actuación administrativa debe demandarse a partir del día siguiente de su notificación; cuando se trata de actos demandables que sólo requieren su ejecución, a partir de este último momento; de actos que requieran ser publicados, desde ese hecho; y, a partir de la comunicación cuando no exista otro medio más idóneo que garantice el conocimiento de la decisión. Estos plazos comienzan a correr desde el día siguiente.5 En suma, la persona que considere que se la ha vulnerado su derecho sustancial mediante un acto administrativo definitivo, tendrá cuatro meses contados a partir del día siguiente a su notificación, comunicación, ejecución o publicación, según el caso, para interponer la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, so

pena de que opere el fenómeno de la caducidad. Sin embargo, se deberá tener en cuenta, de un lado, que cuando las pretensiones versen sobre prestaciones periódicas, la demanda podrá interponerse en cualquier tiempo de acuerdo con lo dispuesto en el numeral 1.º literal c del artículo 164 del CPACA6 y, de otro, que los actos fictos fruto del silencio administrativo, también podrán demandarse en cualquier tiempo. En síntesis, con la firmeza de los actos que no fueron enjuiciados ante la jurisdicción dentro de los cuatro meses siguientes a su notificación, publicación o ejecución, según sea el caso, se extingue la oportunidad procesal para discutir su legalidad, en razón a que para ello la ley dispone un término de caducidad que por ninguna circunstancia se puede revivir, con las salvedades expuestas. 5 Al respecto la Corte Constitucional en sentencia C-341 del 4 de junio de 2014, precisó: «1.3. Sumado a lo anterior, por cuanto la fijación de las diversas modalidades de comunicación, hacen parte de la libertad de configuración del Legislador y los mecanismos para concretar la comunicación previstos en la norma, como lo son el correo o el correo electrónico, - cuando no haya otro medio más eficaz - la divulgación en medio masivo de comunicación nacional o local o la utilización de cualquier otro medio eficaz, satisfacen la obligación de poner en conocimiento de los terceros interesados, la existencia de la actuación administrativa, permitiéndoles ejercer el derecho a la defensa». 6 Artículo 164. Oportunidad para presentar la demanda. La demanda deberá ser presentada: 1. En cualquier

tiempo, cuando: […] c) Se dirija contra actos que reconozcan o nieguen total o parcialmente prestaciones periódicas. Sin embargo, no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe. […] De otro lado, debe tenerse en cuenta que el término en que inició el conteo para establecer si se configuró la caducidad del medio de control se suspende una vez se ha realizado la solicitud de conciliación. Sobre el punto el artículo 21 de la Ley 640 de 2001, precisó: Artículo 21. Suspensión de la prescripción o de la caducidad. La presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial en derecho ante el conciliador suspende el término de prescripción o de caducidad, según el caso, hasta que se logre el acuerdo conciliatorio o hasta que el acta de conciliación se haya registrado en los casos en que este trámite sea exigido por la ley o hasta que se expidan las constancias a que se refiere el artículo 2º de la presente ley o hasta que se venza el término de tres (3) meses a que se refiere el artículo anterior, lo que ocurra primero. Esta suspensión operará por una sola vez y será improrrogable. (Negrita es de la Sala) Con respecto a este último tópico el Consejo de Estado manifestó lo siguiente:7 Está acreditado que el 29 de mayo de 2009, las partes celebraron la audiencia de conciliación ante la mencionada Procuraduría, sin que fuera posible llegar a un acuerdo, por lo que se declaró fallida y se otorgaron las constancias respectivas. Las anteriores circunstancias llevan a concluir que el término de caducidad de la acción de

reparación directa estaba suspendido conforme lo determinan los artículos 20 y 21 de la ley 640 del 5 de enero de 2001. Conforme a la ley 640 de 2001 artículos 20 y 21 la solicitud de conciliación suspende el término de caducidad hasta el momento en que se logre el acuerdo, este se registre, si así lo ordena la ley, se expidan las constancias previstas en el artículo segundo o se cumpla el plazo de tres meses, después de presentada la solicitud, sin que se celebre la audiencia Así las cosas, se precisa que la petición de conciliación debe formularse ante la Procuraduría General de la Nación dentro del plazo de caducidad pues, por lógica, no se puede interrumpir un término que ya feneció, y ella se suspende por un máximo de tres (3) meses. 2.2.3. De la prescripción extintiva del derecho 7 Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Tercera Consejero ponente: Enrique Gil Botero Bogotá D.C., veinticinco (25) de noviembre de dos mil nueve (2009) radicación número: 05000-12-31000-2009-00858-01(37555) actor: Alfonso Manuel Gutiérrez Ricardo y otros demandado: Nación-Consejo Superior de la Judicatura y Fiscalía general de la Nación referencia: Acción de reparación directa. En primera medida, para hacer referencia a la prescripción extintiva del derecho, es necesario analizar la definición que trae el artículo 2512 de Código Civil, el cual dispone que «La prescripción es un modo de adquirir las cosas ajenas, o de extinguir las acciones o derechos ajenos, por haberse poseído las cosas y no

haberse ejercido dichas acciones y derechos durante cierto lapso de tiempo, y concurriendo los demás requisitos legales.» (Negrita fuera de texto) Ahora bien, la jurisprudencia de esta Corporación la ha definido de la siguiente manera, a saber: La prescripción es el fenómeno mediante el cual el ejercicio de un derecho se adquiere o se extingue con el solo transcurso del tiempo de acuerdo a las condiciones descritas en las normas que para cada situación se dicten bien sea en materia adquisitiva o extintiva. La prescripción extintiva tiene que ver con el deber de cada persona de reclamar sus derechos en un tiempo prudencial el cual está fijado en la Ley, es decir, que los derechos que se pretenden adquiridos, para ejercerlos se tiene un lapso en el que deben ser solicitados so pena de perder dicha administración. La Corte Constitucional frente a la prescripción de derechos, en sentencia C-662 de 2004, Magistrado Ponente Doctor Rodrigo Uprimny Yepes, estableció los siguientes parámetros: “La prescripción, como institución de manifiesta trascendencia en el ámbito jurídico, ha tenido habitualmente dos implicaciones: de un lado ha significado un modo de adquirir el dominio por el paso del tiempo (adquisitiva), y del otro, se ha constituido en un modo de extinguir la acción (entendida como acceso a la jurisdicción), cuando con el transcurso del tiempo no se ha ejercido oportunamente la actividad procesal que permita hacer exigible un derecho ante los jueces. A este segundo tipo de prescripción es al que hace referencia, la norma acusada. Al respecto, la jurisprudencia de la Corte Suprema

de Justicia ha reconocido que: “El fin de la prescripción es tener extinguido un derecho que, por no haberse ejercitado, se puede presumir que el titular lo ha abandonado.; (...) Por ello en la prescripción se tiene en cuenta la razón subjetiva del no ejercicio, o sea la negligencia real o supuesta del titular;”. De acuerdo con lo anterior se tiene que la norma establece para el ejercicio de los derechos un tiempo determinado dentro del cual se debe solicitar su ejecución, y si transcurre dicho tiempo y no se solicitó, se traduce en la pérdida de interés para ejercerlo.8 De tal modo, el fenómeno de la prescripción, en general, hace referencia a la consecuencia jurídica por la que el ejercicio de un derecho se adquiere o se extingue con el paso del tiempo de acuerdo a las disposiciones normativas en 8 Consejo de Estado. C.P. Dra. Bertha Lucía Ramírez de Páez. 23 de septiembre de 2010. Radicación número: 47001-23-31-000-2003-00376-01(1201-08) cada situación particular. En sí, la prescripción extintiva está ligada a la inactividad del asociado frente a la reclamación de sus derechos en el término que la ley establece para ello, cuya consecuencia jurídica es la perdida de la oportunidad para ejercelos o, en su defecto, la desaparición de este en su patrimonio. Por su parte, la Corte Constitucional ha establecido que la finalidad de la prescripción extintiva se circunscribe a los siguientes aspectos: « (i) busca generar certidumbre entre las relaciones jurídicas; por esa razón (ii) incentiva y garantiza

que las situaciones no queden en suspenso a lo largo del tiempo fortaleciendo la seguridad jurídica; (iii) supone que quien no acudió a tiempo a las autoridades para interrumpir el término lo hizo deliberadamente; y finalmente (iv) genera consecuencias desfavorables que pueden llegar incluso a la pérdida del derecho».9 Quiere decir lo anterior que la prescripción tiene dos connotaciones, la primera recae en el ejercicio activo de un derecho que obliga a cada persona a reclamar e interrumpir el término que la ley ha establecido para tal efecto; mientras que la segunda se refiere a la seguridad jurídica que se le da a las relaciones jurídicas y a las actuaciones de las autoridades con el fin de lograr certeza frente a los derechos ya reconocidos. Por último, en materia laboral referente a los empleados públicos, la prescripción, por regla general, opera dentro de los tres años siguientes al momento en que haya nacido a la vida jurídica el derecho a reclamar, así lo establece el artículo 41 del Decreto 3135 de 1968, modificado por el artículo 102 del Decreto 1848 de 1969, veamos: Artículo 102.- Prescripción de acciones.

1. Las acciones que emanan de los derechos consagrados en el Decreto 3135 de 1968 y en este Decreto, prescriben en tres (3) años, contados a partir de la fecha en que la respectiva obligación se haya hecho exigible.

2. El simple reclamo escrito del empleado oficial formulado ante la entidad o empresa obligada, sobre un derecho o prestación debidamente determinado, interrumpe la prescripción, pero solo por un lapso igual.

En consecuencia, pese a que en materia laboral exista una protección

constitucional a los trabajadores y se plantee la irrenunciabilidad de los derechos 9 Ver sentencia T662 de 2013 laborales, no puede obviarse que de no ejercerlos o hacer las reclamaciones respectivas dentro de los tres años siguientes a su exigibilidad, estos puedan desaparecer. 2.3. Análisis de la Sala Para dar solución al problema jurídico planteado por la Sala, en el caso bajo estudio se tiene por probado lo siguiente: i) Mediante la Resolución 526 del 16 de agosto de 2012, la Alcaldía de Manizales (Caldas), reconoció y pagó las cesantías definitivas del señor Orlando León González (folio 7, revés). ii) El anterior acto administrativo fue notificado personalmente el 16 de agosto de 2012 (folio 8). iii) El señor Orlando León González se encuentra desvinculado del servicio desde el 21 de noviembre de 2011 (folios 10 y 11). Bajo este contexto y atendiendo a lo expuesto en el acápite de marco normativo y jurisprudencial de esta providencia, se advierte, en primer lugar, que el sub lite no versa sobre el cambio de régimen de liquidación de una prestación periódica, toda vez que el demandante no tiene un vínculo laboral vigente, por lo que el auxilio de cesantías que depreca, al ser definitivo, perdió su connotación de periodicidad y pasó a ser de carácter unitario. En tal sentido, la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho instaurada por el señor Orlando León González sí es susceptible de caducidad y prescripción extintiva del derecho. En segundo lugar, en cuanto a la caducidad del medio de control que hoy ocupa la

atención de la Sala, se advierte que el acto administrativo demandado fue notificado personalmente el 16 de agosto de 2012, debido a lo cual el señor Orlando León González tenía 4 meses para presentar la demanda, es decir, hasta el 18 de diciembre de la misma anualidad; empero, lo hizo hasta el 2 de diciembre de 2015, esto es, más de dos años después. Así las cosas, es dable concluir que en el sub examine, lo primero que debió verificar el juez de conocimiento fue el requisito de oportunidad del ejercicio del derecho de acción y, de ese análisis, hubiera concluido que se configuró la caducidad del medio de control, pues se interpuso cuando habían transcurrido más de 4 meses desde la notificación del acto censurado. En todo caso, la Sala advierte que, en el asunto sometido a estudio, también se configuró el fenómeno prescriptivo que se declaró por el a quo y que dio lugar a dar por terminado el proceso, toda vez que la reclamación de su derecho al reconocimiento de las cesantías definitivas bajo el régimen retroactivo, debió realizarla dentro de los tres años siguientes al momento en que se hizo exigible la obligación, plazo que se encuentra superado, como se expresó en la providencia recurrida. Por consiguiente, la Sala procederá a confirmar la decisión de dar por terminado el presente proceso, por haberse configurado las excepciones de caducidad y prescripción. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, RESUELVE Confirmar la decisión proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas, en la

audiencia inicial celebrada el 6 de octubre de 2016, que dio por terminado el proceso. Devuélvase el expediente al Tribunal de origen, para lo de su cargo. Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ

RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS

Relatoría: AJSD/Lmr.