CE-SECCION SEGUNDA-17001-23-33-000-2017-00330-01(4309-17)-2018

RECHAZA DEMANDA - Estimación de la cuantía / ESTIMACION DE LA CUANTIA - Atiende elementos objetivos / RECHAZA DEMANDA POR NO ESTIMACION DE LA CUANTIA - No constituye rechazo de la demanda ya que la misma puede incluir los elementos específicos que permitan corregir la tasación deficiente / ESTIMACION DE LA CUANTIA - Cumple con la finalidad legal prevista / RECHAZO DE LA DEMANDA - Improcedente El artículo 162 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo estableció como uno de los requisitos que deben contener las demandas que se presenten ante esta jurisdicción, la estimación razonada de la cuantía, cuando sea necesaria para determinar la competencia. La estimación razonada de la cuantía constituye un mandato legal, encaminado a verificar la competencia de las autoridades judiciales y debe atender a elementos objetivos con el fin de evitar arbitrariedad o abuso del derecho por parte de los asociados que pretenden acceder a la administración de justicia; sin embargo, este deber no puede aplicarse de manera excesiva al punto de impedir la resolución de las controversias planteadas cuando la demanda contiene elementos suficientes para verificar la competencia por el factor cuantía. El Consejo de Estado ha indicado que cuando el juez inadmite la demanda por considerar que la cuantía no se estimó correctamente, tal situación por sí sola no puede constituir causal de rechazo del medio de control «y menos aún si de la demanda o el expediente se logran advertir elementos específicos que permitan corregir la tasación deficiente realizada por la parte demandante» En el presente caso la accionante no allegó

las fórmulas matemáticas que le permitieron arribar a los valores indicados; sin embargo, se advierte diligencia en la cuantificación, ya que el acápite de la cuantía es concordante con las pretensiones invocadas; igualmente, se tuvo en cuenta un parámetro temporal objetivo y constante frente a los períodos en que la interesada considera se causaron las sumas ahora reclamadas. La conducta asumida por la demandante debe armonizarse con las garantías constitucionales de acceso a la administración de justicia y prevalencia del derecho sustancial, por lo cual se concluye que la cuantía establecida cumple con la finalidad legalmente prevista para este requisito, esto es, asignar la competencia al despacho judicial respectivo, la cual en este caso se radica en los tribunales administrativos en primera instancia, por tratarse de una suma superior a 50 salarios mínimos legales mensuales vigentes, conforme al artículo 152 del CPACA.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 - ARTICULO 152

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION "A"

Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUAREZ VARGAS

Bogotá, D.C., seis (6) de diciembre de dos mil dieciocho (2018).

Radicación número: 17001-23-33-000-2017-00330-01(4309-17)

Actor: SANDRA MILENA SUAZA MORENO Demandado: SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE - SENA Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la demandante contra el auto de 17 de agosto de 2017, proferido por el Tribunal Administrativo de

Caldas, mediante el cual rechazó el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por la señora Sandra Milena Suaza Moreno, toda vez que no corrigió la demanda en los términos solicitados en el auto inadmisorio frente al requisito de estimación razonada de la cuantía.

1. ANTECEDENTES 1.1. Pretensiones de la demanda.

La señora Sandra Milena Suaza Moreno, actuando por intermedio de apoderado judicial, interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho con el fin de obtener la nulidad del Oficio 2-2016-002965 de 12 de septiembre de 20161, proferido por el Director del Servicio Nacional de Aprendizaje, SENA - Regional Caldas, que negó el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales reclamadas por la interesada, con ocasión de los contratos de prestación de servicios celebrados con dicha entidad. A título de restablecimiento del derecho, la actora solicitó condenar a la entidad accionada a: i) pagar los salarios, prestaciones sociales e indemnizaciones causados durante el tiempo en que prestó sus servicios como instructora docente, esto es, entre el 28 de enero de 2010 y el 12 de diciembre de 2014; ii) reconocer las sumas adeudadas por los períodos en que asistió a su lugar de trabajo sin remuneración; iii) devolver las sumas que pagó la interesada por concepto de retención en la fuente; y iv) reconocer los pagos al sistema de seguridad social. 1.2. Actuación procesal. 1 Información extraída del escrito de subsanación de la demanda obrante de folios 384 a 393, cuaderno

principal. 1.2.1. Auto inadmisorio. El Tribunal Administrativo de Caldas, mediante auto de 13 de julio de 20172, solicitó subsanar la demanda en los siguientes aspectos: i) allegar la constancia de conciliación extrajudicial; ii) estimar razonadamente la cuantía; iii) individualizar el acto administrativo demandado. 1.2.2. Auto apelado El a quo, mediante auto de 17 de agosto de 2017, rechazó la demanda interpuesta por la señora Sandra Milena Suaza Moreno, toda vez que no corrigió la demanda en los términos solicitados en el auto inadmisorio, específicamente refirió que no efectuó una estimación razonada de la cuantía3. Al respecto, indicó que la interesada corrigió la demanda en el sentido de aumentar la cuantía «sin que cumpliera con el deber de razonar conforme lo exige la ley, conllevando con ello a incrementar las razones para su rechazo». Agregó que esta irregularidad impide establecer la competencia para conocer del presente asunto. 1.2.3. Recurso de apelación. Inconforme con la anterior decisión, la accionante interpuso recurso de apelación4, explicando que la demanda se subsanó correctamente y en la oportunidad procesal respectiva. Al respecto, argumentó que en la suma establecida se discriminó que correspondía a los siguientes conceptos causados en el lapso comprendido entre el 28 de enero de 2010 y el 12 de diciembre de 2014: a) salarios, prestaciones sociales e indemnizaciones; b) cesantías e intereses a las cesantías; c) primas de servicios; d) vacaciones y primas de vacaciones; e)

primas de navidad; f) bonificaciones por recreación; y g) aportes al sistema de seguridad social. Indicó que el hecho de que no se hubiera asignado una suma independiente para cada uno de los mencionados rubros, no permite concluir que no se hizo una estimación razonada de la cuantía, so pena de afectar injustificadamente el 2 Folios 380 a 381, cuaderno principal. 3 Folios 398 a 399, cuaderno principal. 4 Folios 402 a 406, cuaderno principal. acceso a la administración de justicia5. Igualmente, se desconocen los artículos 228 de la Constitución Política y 11 del Código General del Proceso, según los cuales la ley procesal tiene como finalidad la realización de los derechos sustanciales. Agregó que si se admitiera la demanda podría reformarla para aclarar el monto de las pretensiones en los aspectos que echó de menos el a quo. Igualmente, sostuvo que individualizó correctamente el acto administrativo demandado, razón por la que el motivo del rechazo resulta insuficiente.

2. CONSIDERACIONES 2.1. Problema jurídico.

El problema jurídico consiste en determinar si en el presente caso es procedente confirmar el rechazo del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por la señora Sandra Milena Suaza Moreno, por haber omitido estimar razonadamente la cuantía de la demanda. Para efectos metodológicos, el estudio del asunto se desarrollará en el siguiente orden: i) etapa de admisión de la demanda; ii) estimación razonada de la cuantía; y iii) solución al caso concreto. 2.2. Etapa de admisión de la demanda.

El Consejo de Estado ha indicado que, en principio, los requisitos de la demanda son taxativos, razón por la cual el juez debe interpretarlos racionalmente con el fin de no imponer cargas excesivas que imposibiliten de forma injustificada el acceso a la administración de justicia, así como la solución de las controversias que se susciten entre el Estado y sus asociados6. 5 El actor apoyó sus argumentos en la sentencia T-766 de 2008, proferida por la Corte Constitucional. 6 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, consejero ponente: Dr. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, auto de 24 de octubre de 2013, radicado: 08001-23-33-000-2012-0047101(20258), actor: Sociedad Plasticron S.A. A su turno, en consonancia con los criterios orientadores de prevalencia del derecho sustancial y acceso a la administración de justicia, esta Corporación se ha referido al deber que tiene el juez de realizar una lectura integral y contextualizada de la demanda, lo cual debe hacerse desde la etapa de admisión hasta la sentencia. En efecto, el artículo 228 de la Constitución Política impuso al juzgador el deber de «ver la materia real del litigio con prescindencia de la forma; le dio una capacidad de acción, y con ella, lo convirtió en un verdadero rector del proceso con poderes de interpretación auténtica, se recaba, al exigirle que los juicios deben ser expresión del derecho sustancial; y al no distinguir éste, lo extendió al procedimiento y rituación del mismo y al acto de definición: la sentencia»7. Igualmente, se ha explicado que los rigorismos procesales no pueden traducirse

en el sacrificio de valores y bienes jurídicos establecidos en normas sustanciales. Así se ha concluido8: […] el juzgador a efecto de garantizar el debido acceso a la administración de justicia debe evitar el exceso de ritual y por ende debe aplicar el principio de la prevalencia del derecho sustancial, favorabilidad e interpretación integral y coherente de la demanda, cuando la falta de técnica jurídica impida establecer de manera expresa lo pretendido por el administrado y “los elementos formalmente omitidos estén implícitos o pueden deducirse de su texto"9. El anterior criterio es relevante al momento de estudiar la admisión de la demanda y resulta consonante con los artículos 11 del Código General del Proceso y 103 de la Ley 1437 de 2011, los cuales preceptúan que las actuaciones del juez de lo contencioso administrativo tienen como criterio orientador la efectividad de los derechos reconocidos en la Constitución Política y las leyes, así como la preservación del ordenamiento jurídico. 7 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, consejera ponente: Dra. María Elena Giraldo Gómez, sentencia de 8 de noviembre de 2001, radicado: 15001-23-31-000-1994-0135-01 (12853), actor: Armando Gaitán Garzón. 8 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, consejero ponente: Dr. William Hernández Gómez, auto de 3 de marzo de 2016, radicado: 05001-23-33-000-201301457-01 (0569-2014), actora: Mariela Oliva Castaño de Cadavid.

9 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, ponente: Alfonso Vargas Rincón, actor: José Said Arévalo Sánchez, demandado: Caja Nacional de Previsión Social – CAJANAL, Número de Radicación 68001-23-31-000-2005-02297-01. 2.3. Estimación razonada de la cuantía. El artículo 162 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo estableció como uno de los requisitos que deben contener las demandas que se presenten ante esta jurisdicción, la estimación razonada de la cuantía, cuando sea necesaria para determinar la competencia. Por su parte, el artículo 157 ibidem10 dispone que la cuantía para la interposición del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho se determinará por el valor de las pretensiones al tiempo de la demanda sin tener en cuenta los frutos y réditos que estas puedan generar en el futuro, es decir, que solo podrá estimarse razonadamente la cuantía con el valor neto del restablecimiento del derecho producto de la eventual nulidad del acto administrativo acusado. Ahora bien, los artículos 15211 y 15512 del CPACA asignan la competencia en los asuntos de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral que no provengan de un contrato de trabajo, en los que se controviertan actos administrativos de cualquier autoridad, así: a) juzgados administrativos en primera instancia, cuando la cuantía no exceda de 50 salarios mínimos legales mensuales vigentes; y b) tribunales administrativos en primera instancia, cuando la cuantía

supera la suma indicada. Ahora bien, la estimación razonada de la cuantía constituye un mandato legal, encaminado a verificar la competencia de las autoridades judiciales y debe atender a elementos objetivos con el fin de evitar arbitrariedad o abuso del derecho por parte de los asociados que pretenden acceder a la administración de 10 Artículo 157. Competencia por razón de la cuantía. […] En las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho no podrá prescindirse de la estimación razonada de la cuantía, so pretexto de renunciar al restablecimiento. La cuantía se determinará por el valor de las pretensiones al tiempo de la demanda, sin tomar en cuenta los frutos, intereses, multas o perjuicios reclamados como accesorios, que se causen con posterioridad a la presentación de aquella. Cuando se reclame el pago de prestaciones periódicas de término indefinido, como pensiones, la cuantía se determinará por el valor de lo que se pretenda por tal concepto desde cuando se causaron y hasta la presentación de la demanda, sin pasar de tres (3) años. (Resaltado fuera del texto). 11 Artículo 152. Competencia de los tribunales administrativos en primera instancia. Los Tribunales Administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos: […]

2. De los de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral que no provengan de un contrato de trabajo, en los cuales se controviertan actos administrativos de cualquier autoridad, cuando la cuantía exceda de cincuenta (50) salarios mínimos legales mensuales vigentes. […]. 12 Artículo 155. Competencia de los jueces administrativos en primera instancia. Los jueces administrativos

conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos: […]

2. De los de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral, que no provengan de un contrato de trabajo, en los cuales se controviertan actos administrativos de cualquier autoridad, cuando la cuantía no exceda de cincuenta (50) salarios mínimos legales mensuales vigentes. […]. justicia; sin embargo, este deber no puede aplicarse de manera excesiva al punto de impedir la resolución de las controversias planteadas cuando la demanda contiene elementos suficientes para verificar la competencia por el factor cuantía.

Al respecto, es oportuno referirse al pronunciamiento efectuado por esta Corporación en relación con la necesidad de admitir la demanda cuando el juez cuenta con elementos suficientes para inferir sobre su competencia por el factor cuantía13: De tal forma, se concluye que a pesar de que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca contaba con los elementos de juicio o valorativos que al momento de hacer el estudio de admisibilidad le permitían establecer el juez natural, obró con exceso de ritual manifiesto al utilizar un precepto procesal para impedir el acceso a la administración de justicia, desconociendo la prevalencia de la verdad material sobre las formas. El a quo tiene razón en cuanto a la importancia de la cuantía y su estimación correcta y razonada para la determinación de la competencia, sin embargo, la aplicación desmedida de este requisito procedimental no puede convertirse en un obstáculo para el acceso a la administración de justicia, brindando así mayor importancia a la forma que al derecho sustancial pues, obrar de esa manera es a todas luces incurrir en decisiones que podrían afectar o quebrantar derechos de arraigo constitucional.

En consonancia con el anterior lineamiento interpretativo, el Consejo de Estado ha indicado que cuando el juez inadmite la demanda por considerar que la cuantía no se estimó correctamente, tal situación por sí sola no puede constituir causal de rechazo del medio de control «y menos aún si de la demanda o el expediente se logran advertir elementos específicos que permitan corregir la tasación deficiente realizada por la parte demandante»14. 2.4. Solución al caso concreto. En el presente caso el Tribunal Administrativo de Caldas rechazó el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho incoado por la señora Sandra Milena Suaza Moreno por considerar que no corrigió la demanda en los términos ordenados en el auto inadmisorio proferido el 13 de julio de 2017. 13 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, consejera ponente: Dra. Sandra Lisset Ibarra Vélez, providencia de 8 de septiembre de 2017, expediente: 25000 23 42 000 2012 0087701 (2604-2013), demandante: Héctor Javier Garzón Urrea. 14 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, consejero ponente: Dr. William Hernández Gómez, providencia de 21 de junio de 2018, expediente: 23001-23-33-0002016-00389-01(0277-17), actor: Campo Elías Amaya Amaya. Ahora bien, es oportuno precisar que el auto inadmisorio evidenció falencias en la demanda en relación con la acreditación del agotamiento del requisito de

conciliación extrajudicial, la individualización del acto administrativo enjuiciado y la cuantía; sin embargo, el rechazo se edificó en la omisión de subsanar este último requisito, por lo cual, la Sala circunscribirá el análisis a dicho aspecto. Al revisar el contenido de la demanda inicial se observa que la cuantía se estimó de la siguiente manera15: La cuantía estimada del presente proceso INDEXADA, asciende a la suma

de CIENTO QUINCE MILLONES QUINIENTOS CINCUENTA Y SEIS MIL

SEISCIENTOS CUARENTA Y SEIS PESOS M/L ($115.556.646,54),

distribuidos así:

SALARIOS NO PAGADOS: $19.629.753,50

VACACIONES: $9.105.918,38

PRIMA VACACIONES: $9.495.615,02

PRIMA SERVICIOS: $9.864.744,91

BONIFICACIÓN POR RECREACIÓN: $1.214.122,45

PRIMA DE NAVIDAD: $19.741.959,47

CESANTÍAS: $22.023.165,08

INTERESES CESANTÍAS: $2.512.864,48

RETENCIÓN EN LA FUENTE: $1.821.183,68

PAGOS A SEGURIDAD SOCIAL: $20.147.319,58

Por su parte, el a quo ordenó subsanar la demanda por considerar que la tasación antes descrita no cumplía con los parámetros legalmente establecidos para acreditar el requisito de estimación razonada de la cuantía. En cumplimiento de la anterior orden, la actora estimó nuevamente la cuantía en los siguientes términos16: En atención a lo dispuesto en el artículo 157 del CPACA, y bajo la gravedad

del juramento me permito estimar la cuantía de este proceso en una suma superior a DOSCIENTOS DIECISÉIS MILLONES CIENTO SESENTA MIL CIENTO CUATRO PESOS CON OCHENTA Y UN CENTAVOS ($216.160.104.81) correspondiente al cálculo de los perjuicios materiales, atinentes a la reparación por los conceptos salariales, prestacionales e indemnizatorios, causados durante el tiempo que laboró para el SENA como instructora docente, esto es, entre el 28 de Enero del año 2010 y el 12 de Diciembre del año 2014; las cesantías e intereses sobre las cesantías desde 15 Folios 3 a 18, cuaderno principal. 16 Folios 384 a 393, cuaderno principal. el 28 de Enero del año 2010 y el 12 de Diciembre del año 2014; las primas de servicios desde el 28 de Enero del año 2010 y el 12 de Diciembre del año 2014; las vacaciones y las primas de vacaciones desde el 28 de Enero del año 2010 y el 12 de Diciembre del año 2014; las primas de navidad desde el 28 de Enero del año 2010 y el 12 de Diciembre del año 2014; las bonificaciones por recreación desde el 28 de Enero del año 2010 y el 12 de Diciembre del año 2014, y los pagos a seguridad social desde el 28 de Enero del año 2010 y el 12 de Diciembre del año 2014. Una vez analizados tanto el escrito de la demanda como la corrección, se observa que la actora hizo una estimación razonada de la cuantía y aportó los contratos de prestación de servicios en los que consta el valor de los honorarios pactados, los

cuales pueden servir como parámetro para soportar los montos asignados a los conceptos laborales reclamados. También se advierte que en el escrito introductorio la demandante atribuyó un valor específico a cada uno de los emolumentos reclamados, a saber: salarios no pagados, vacaciones, prima de vacaciones, prima de servicios, bonificación por recreación, prima de navidad, cesantías, intereses a las cesantías, retención en la fuente y pagos a la seguridad social. En el presente caso la accionante no allegó las fórmulas matemáticas que le permitieron arribar a los valores indicados; sin embargo, se advierte diligencia en la cuantificación, ya que el acápite de la cuantía es concordante con las pretensiones invocadas; igualmente, se tuvo en cuenta un parámetro temporal objetivo y constante frente a los períodos en que la interesada considera se causaron las sumas ahora reclamadas. A su vez, la conducta asumida por la demandante debe armonizarse con las garantías constitucionales de acceso a la administración de justicia y prevalencia del derecho sustancial, por lo cual se concluye que la cuantía establecida cumple con la finalidad legalmente prevista para este requisito, esto es, asignar la competencia al despacho judicial respectivo, la cual en este caso se radica en los tribunales administrativos en primera instancia, por tratarse de una suma superior a 50 salarios mínimos legales mensuales vigentes, conforme al artículo 152 del CPACA. Bajo estas premisas, la Sala revocará el auto impugnado y, en su lugar, ordenará proveer sobre la admisión de la demanda. El anterior criterio es congruente con los principios pro homine y pro actione, en

virtud de los cuales «el Estado colombiano debe garantizar que la autoridad prevista por el sistema legal interno no solo decida “sobre los derechos de toda persona”, sino también que interprete y aplique las normas de la Convención y del ordenamiento jurídico interno de manera que no se suprima, limite o excluya el goce y ejercicio de los derechos y libertades reconocidos en la Convención, en “otros actos internacionales de la misma naturaleza” y en la ley nacional»17. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, RESUELVE Primero. Revocar el auto de 17 de agosto de 2017, proferido por el Tribunal Administrativo de Caldas, mediante el cual rechazó el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por la señora Sandra Milena Suaza Moreno, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. En su lugar, Segundo. Se ordena devolver el expediente al Tribunal de origen, una vez se encuentre en firme ésta decisión, para que provea sobre la admisión de la demanda. Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ 17 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, consejera ponente: Dra. Stella Conto Díaz Del Castillo, auto de 29 de julio de 2013, radicado: 25000 23 36 000 2012 00628 01 (46740), actor: María Valencia Arango y otros.

RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS

Relatoría: AJSD/Dcsg/Lmr.