CE-SECCION SEGUNDA-17001-23-33-000-2017-00368-01(5768-19)

HOMOLOGACIÓN DEL PERSONAL ADMINISTRATIVO Y PROCESO DE

DESCENTRALIZACIÓN DEL SERVICIO EDUCATIVO / NIVELACIÓN DE LOS

CARGOS ADMINISTRATIVOS DE LA PLANTA DE PERSONAL DEL SERVICIO

EDUCATIVO / INTERESES MORATORIOS / PAGO INTERESES MORATORIOS POR NIVELACIÓN SALARIAL Como consecuencia del proceso de descentralización del sector educativo, las entidades territoriales debían recibir el personal administrativo contemplado en las respectivas plantas de personal adoptadas conforme a la ley, mediante el procedimiento de la incorporación, previa homologación de los cargos, sin detrimento de la autonomía de las entidades territoriales, para determinar la estructura de sus administraciones, fijar las escalas salariales y los emolumentos de sus empleados públicos, dentro del cual las entidades pudieran ejercer sus competencia según su situación fiscal. Los intereses moratorios deben estar previstos en una norma que los autorice expresamente y que faculte su cobro para el caso del pago de retroactivos por homologación de cargos y nivelación salarial, o estar incluidos en el documento que reconoce el derecho, dado su carácter sancionatorio. La Sala de Subsección concluye que la demandante no tiene derecho a los intereses moratorios que solicita por cuanto quedó acreditado que no hubo retardo en el pago de la obligación, toda vez que se realizó después de adelantar el cumplimiento de las etapas señaladas en la Ley, e igualmente no estaban incluidos en el documento que reconoció el derecho ni existe norma que los consagre expresamente.De igual forma, no tiene derecho a la indexación ordenada por el a quo pues los valores pagados fueron debidamente indexados como quedó probado en el proceso, por lo que no resultaba procedente la

condena impuesta, de manera oficiosa, en la sentencia apelada al Ministerio de Educación, en aplicación de facultades extra petita, respecto al pago de una indexación en reemplazo del reconocimiento de intereses moratorios sobre las sumas pagadas a la actora, puesto que tal potestad resulta ser excepcional y en el caso particular, dicha excepción no se configura, por lo que deberá revocarse la orden en comento.

FUENTE FORMAL: LEY 60 DE 1993 / LEY 715 DE 2001 - ARTÍCULO 34 / LEY 715 DE 2001 - ARTÍCULO 38 / DECRETO 0399 DE 2007 DEL DEPARTAMENTO

DE CALDAS

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN "A"

Consejero ponente: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ

Bogotá, D.C., nueve (9) de septiembre de dos mil veintiuno (2021).

Radicación número: 17001-23-33-000-2017-00368-01(5768-19) Actor: MARÍA ZULMA NARANJO DE FERNÁNDEZ Demandado: MINISTERIO DE EDUCACIÓN Y DEPARTAMENTO DE CALDASSECRETARÍA DE EDUCACIÓN

Referencia: TEMA: INTERESES MORATORIOS POR HOMOLOGACIÓN Y

NIVELACIÓN SALARIAL. SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA - LEY 1437 DE

2011. ASUNTO Conoce la Sala de Subsección los recursos de apelación interpuestos por la parte demandante y la Nación – Ministerio de Educación Nacional contra la sentencia del 9 de agosto de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas, que

negó las pretensiones de la demanda y reconoció por «razones de equidad y de justicia» un periodo de indexación.

I. ANTECEDENTES

1. LA DEMANDA1

La señora MARÍA ZULMA NARANJO DE FERNÁNDEZ, actuando por conducto de apoderado judicial, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, demandó a la NACIÓNMINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL Y EL DEPARTAMENTO DE CALDAS - SECRETARÍA DE EDUCACIÓN, en procura de obtener el reconocimiento de las siguientes declaraciones y condenas: 1.1. Pretensiones (i). La nulidad de la Resolución 7604-6 del 26 de septiembre de 2016 notificada el 27 de septiembre de 2016, por medio de la cual se le negó el reconocimiento de intereses moratorios generados con ocasión al pago tardío del retroactivo de la homologación y nivelación salarial. (ii). A título de restablecimiento del derecho solicitó condenar a la entidad demandada a lo siguiente: 1 Folios 3 al 11. a. Reconocer y pagar los intereses moratorios con base en el interés bancario corriente, a partir del vencimiento de los 30 días siguientes a su causación – el 11 de febrero de 1997 al 2002–, hasta el día en que se efectuó el pago total del retroactivo por homologación y nivelación salarial, el 15 de mayo de 2013. b. Liquidar y pagar los intereses reclamados con base en el capital neto cancelado, es decir, sin incluir el valor que por concepto de indexación

salarial fue reconocido. c. Reconocer y pagar el ajuste a la indexación. d. Cumplir el fallo dentro del término previsto en el artículo 192 del CPACA, entregar los dineros a su apoderado y pagar los intereses moratorios a que hubiere lugar. (iii). Condenar en costas a la parte demandada y expedir copias a su apoderado que presten mérito ejecutivo. 1.2. Fundamentos fácticos La señora María Zulma Naranjo de Fernández fundamentó sus pretensiones en los siguientes hechos: (i) Prestó sus servicios a la Secretaría de Educación del departamento de Caldas en calidad de personal administrativo. (ii) En cumplimiento de la Ley 60 de 1993, la Nación – Ministerio de Educación Nacional expidió la Resolución 3500 de 1996, a través de la cual certificó al departamento de Caldas para la administración del servicio educativo. (iii) El Departamento de Caldas por medio del Decreto Departamental 0021 de 1997 transfirió al personal administrativo adscrito al servicio público del orden nacional a las plantas de cargos y personal que laboraban en el departamento con los mismos cargos, códigos y salarios de los que venían vinculados con la Nación. (iv) Mediante concepto 1607 de 09 de diciembre de 2004, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, sostuvo que las entidades territoriales dentro del proceso de descentralización debían efectuar la correspondiente nivelación salarial y estableció que el mayor valor debía ser cubierto por la Nación. (v) Al personal administrativo incorporado mediante el decreto precitado no le fueron nivelados ni homologados salarialmente los empleos que venían ocupando

con la Nación a los símiles de la planta central del departamento de Caldas. (vi) Con motivo de la expedición del Decreto 337 del 2 de diciembre se modificó la homologación y nivelación salarial que fue aprobada inicialmente por el Decreto Departamental 399 del 20 de mayo de 2007. (vii) Por medio del Decreto 353 del 15 de diciembre de 2010, se incorporó al personal administrativo al proceso de homologación y nivelación salarial. (viii) En virtud de lo anterior, el Ministerio de Educación Nacional por conducto de la Secretaría de Educación del Departamento de Caldas, expidió la Resolución 1951-6 de 22 de marzo de 2013, aclarada por la Resolución 4596-6 del 4 de julio de 2013, modificada a su vez por la Resolución 9082-06 de 11 de diciembre de 2014 en las que reconoció a su favor un retroactivo por concepto de homologación y nivelación salarial, indicando de forma expresa en su artículo primero la fecha de constitución de la obligación, esto es, desde el 10 de febrero de 1997 hasta el 31 de diciembre de 2009, pues a partir del año 2010 se incorporó por homologación y nivelación salarial la planta de personal administrativa del departamento de Caldas. (ix) El retroactivo reconocido en la Resolución 4596-6 del 4 de julio de 2013, se liquidó a partir del 11 de febrero de 1997 hasta el año 2002, pago que fue efectuado solo hasta el día 15 de mayo de 2013. (x) En razón a lo anterior, el 2 de septiembre de 2016, presentó derecho de petición radicado ante la Secretaria de Educación del departamento de Caldas, en

el que solicitó el reconocimiento de los intereses moratorios por el pago tardío del retroactivo por homologación y nivelación salarial. (xi) Mediante la Resolución 7604-6 del 26 de septiembre de 2016, la Secretaría de Educación del departamento de Caldas manifestó que dio traslado al Ministerio de Educación Nacional sobre el referido tema, y en respuesta a éste, afirmó que no había lugar a la exigencia de intereses moratorios. 1.3. Normas violadas y concepto de violación Se invocó en la demanda la violación de las siguientes disposiciones normativas: artículos 1, 2, 13, 25, 53, 58, 93, 123, 209 y 350 de la Constitución Política, los artículos 1608 numerales 1 y 2, 1617, 1649 del Código Civil, el artículo 177 del Decreto 01 de 1984, el artículo 12 del Convenio 95 de 1949 y la sentencia C-367 del 16 de agosto de 1995 de la Corte Constitucional. Como concepto de violación, la parte demandante sostuvo que el departamento de Caldas al expedir el acto administrativo demandado vulneró la ley, toda vez que no incluyó dentro de los estudios técnicos para la aprobación de la homologación y nivelación salarial el reconocimiento de los intereses moratorios. Adujo que era deber de la entidad territorial presentar dentro de las liquidaciones el pago de todos aquellos conceptos derivados del salario y demás prestaciones sociales, entre estos las indexaciones e intereses moratorios causados con ocasión del pago tardío, posterior y/o moroso de sus obligaciones, concluyendo

que era obligación del Ministerio de Educación Nacional, en concurso con la Secretaría de Educación Departamental, prever, calcular y ordenar el pago de las indexaciones e intereses moratorios. Indicó que mediante la Resolución 1951-6 de 22 de marzo de 2013, aclarada por la Resolución 4596-6 del 4 de julio de 2013, modificada a su vez por la Resolución 9082-06 de 11 de diciembre de 2014, se ordenó el reconocimiento del retroactivo por concepto de la homologación salarial de la demandante desde el momento en que fue vinculada a la planta de la entidad territorial el 11 de febrero de 1997, sin embargo dicha obligación solo fue pagada el 15 de mayo de 2013, situación que demuestra la mora en que incurrieron las entidades demandadas en el pago de las acreencias laborales producto de la descentralización educacional y por consiguiente de la homologación salarial. Invocó la aplicación del principio de favorabilidad y condición más beneficiosa para el empleado.

2. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA 2.1. La Nación - Ministerio de Educación Nacional2, por medio de apoderado, se opuso a las pretensiones de la demanda por considerar que carecen de fundamentos fácticos y legales, con sustento en los siguientes argumentos: Indicó que no es la entidad responsable de cumplir con las obligaciones pretendidas por cuanto estas se encuentran a cargo de la entidad territorial a la cual se encuentra vinculada la demandante, sin que sea posible que se interprete como una delegación y que actúe a nombre de la NaciónMinisterio de Educación.

Destacó que, su función es la de ejercer una actividad de acompañamiento a las entidades territoriales que realizaron el proceso de certificación en educación,

estableció las directrices para llevar a cabo la homologación de cargos y la nivelación salarial del personal administrativo y dispuso los criterios y pasos a tener en cuenta en dicho proceso, pero insistió en que no tiene poder dispositivo de los dineros provenientes del Sistema General de Participaciones, en el entendido que estos fueron transferidos directamente a las entidades territoriales que asumieron la responsabilidad de las obligaciones que de la prestación del servicio educativo se derivaron. Propuso como excepciones las denominadas: (i). falta de legitimación en la causa por pasiva del Ministerio de Educación Nacional, toda vez que no es la encargada de atender la petición de la demandante, dado que no participó en la expedición de los actos administrativos demandados y no es el titular de las obligaciones pretendidas a través de la demanda, así como tampoco lo es de los trámites de reclamaciones, los cuales en virtud del proceso de descentralización de la educación realizado a través de la Ley 60 de 1993 se encuentran a cargo de la entidad territorial a la cual se encuentra vinculada la docente, y por lo tanto es ella la llamada a responder; (ii). prescripción, porque de acuerdo con lo dispuesto en el Decreto 1848 de 1969, artículo 102, las prestaciones sociales prescriben en el término de tres años contados a partir de la última petición y de acuerdo con la jurisprudencia, la pensión de jubilación y el derecho al reajuste no prescribe, pero 2 Folios 55 a 72. las mesadas sí, por lo que las obligaciones pensionales, intereses corrientes y/o moratorios, indexación, que se hubieren causado con anterioridad a los 3 años contados desde la fecha de presentación de la demanda se encuentran prescritas;

(iii) inepta demanda, por cuanto el Ministerio de Educación Nacional no puede ser llevado a juicio con el objeto de controvertir la legalidad de un acto administrativo de contenido particular que no fue expedido por él, sin que antes se le hubiera permitido ejercer su función de autotutela, siendo este, uno de los requisitos para ejercitar adecuadamente el derecho de acción; y (iv) la excepción genérica, referida a cualquier otra que durante el transcurso del proceso se llegare a probar. 2.2. El Departamento de Caldas3 por intermedio de apoderado se opuso a las pretensiones del medio de control por considerar que la Secretaría de Educación del departamento de Caldas solo cumple funciones procedimentales en cuanto al trámite y reconocimiento de las prestaciones económicas y porque dicho ente territorial solo administra los recursos correspondientes a la homologación. En ese sentido, aclaró que en el nivel asistencial con el proceso de homologación «1997 – 2001», persistían las diferencias de grados y salarios agrupados con grados 1 a 5 con las mismas funciones, y el grado 23 no fue homologado por no existir dentro de la planta central del Departamento, quedando por fuera del proceso los coordinadores del CAS. Señaló que la solicitud de revisión al proceso de homologación y nivelación salarial fue aprobada por el Ministerio de Educación mediante el radicado 2009 EE29765 del 1 de junio de 2009, previa revisión y certificación de las funciones ejercidas por cada funcionario, de conformidad con el estudio técnico, en el que se encuentra la demandante María Zulma Naranjo de Fernández. Adujo que el estudio técnico se realizó desde el 10 de febrero de 1997 al 9 de

mayo de 2007 y que los salarios se consolidan año por año en acatamiento de lo dispuesto por el Ministerio de Educación. De acuerdo con lo anterior precisó que en virtud de la homologación del cargo de la demandante, esta recibió por los años 1997 a 2009 una suma de dinero debidamente indexada, circunstancia que no le confiere derecho a reclamar 3 Folios 92 a 95. ninguna sanción moratoria en calidad de intereses, ya que estaría pretendiendo que el Departamento incurra en doble sanción.

Propuso las excepciones de: a) falta de legitimación en la causa por pasiva, por considerar que fue el Ministerio de Educación Nacional quien designó los recursos para el reconocimiento de la homologación salarial del sistema general de participaciones y no con recursos propios; b) buena fe, por cuanto, en caso de declararse alguna obligación a cargo del departamento, debe tenerse en cuenta que siempre se ha obrado con correcto diligenciamiento de los actos administrativos, pero que la cancelación de los dineros, corresponden a la competencia del Ministerio de Educación Nacional; c) inaplicabilidad de los intereses moratorios, teniendo en cuenta que los dineros que recibió la demandante por parte el Departamento de Caldas – Secretaría de Educación, fue con recursos del Sistema General de Participaciones, producto de una homologación y nivelación salarial «y no el pago de cesantías como se pretende hacer ver en el proceso» y, e) prescripción.

3. AUDIENCIA INICIAL4

El 23 de julio de 2019, el Tribunal Administrativo de Caldas celebró audiencia inicial simultánea (caso 3) en la que advirtió que no existían irregularidades o vicios que invalidaran lo actuado, por lo que declaró saneado el proceso y se

adoptaron las siguientes decisiones relevantes: 3.1. Decisión de excepciones previas Respecto de las excepciones propuestas por ambas partes, sobre la falta de legitimación en la causa e inepta demanda, consideró que las mismas se relacionan con el fondo del asunto, por lo que difirió su análisis para el momento de proferir sentencia, al igual que las restantes excepciones. Seguidamente fijó el litigio y se planteó el siguiente problema jurídico: «(…) el Despacho estima que en estos procesos se debe dilucidar si es procedente reconocer y pagar intereses moratorios en la forma solicitada por 4 Folios 117 a 122. CD a folio 127. los accionantes; y en caso afirmativo, cuál de las entidades demandadas es la llamada a responder por dicha prestación. Lo anterior sin perjuicio de que otras cuestiones, principales o subsidiariarias que tengan que ver con la controversia planteada, puedan ser objeto de estudio al momento de decidir de fondo el asunto.»5

4. LA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA6

El 9 de agosto de 2019, el Tribunal Administrativo de Caldas profirió sentencia en la que resolvió: «Primero: DECLÁRASE PROBADO el medio exceptivo de “FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA”, propuesto por el Departamento de Caldas, de conformidad con el razonamiento efectuado por Sala de Decisión en esta providencia.

Segundo: DECLÁRASE no probada la excepción de “FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA DEL MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL” formuladas por la Nación – Ministerio de

Educación Nacional.

Tercero: NIÉGANSE las súplicas de las demanda.

Cuarto: Por razones de equidad y justicia, ORDÉNASE a la Nación – Ministerio de Educación Nacional reconocer y pagar a la señora María Zulma Naranjo de Fernández, indexación sobre el valor neto pagado a título de retroactivo menos el valor correspondiente a la indexación ya reconocida, esto es, sobre la base de $55.628.017, entre el 1 de enero de 2013 y el 14 de mayo de 2013, de conformidad con la parte motiva de esta providencia.

Quinto: ABSTIÉNESE de condenar en costas en esta instancia, por lo brevemente expuesto.

(…)»7 Como sustento de la decisión, expuso lo siguiente: (i). El proceso de homologación y nivelación salarial adelantado en el Departamento de Caldas se realizó a efectos de hacer efectiva la administración de la educación por parte de las entidades territoriales como producto de la descentralización de dicho servicio que antes estaba en su totalidad a cargo de la Nación. 5 Folio 120 Vto. 6 Folios 142 a 153 7? Folio 199 y Vto. (ii). Manifestó que la demandante no tiene derecho al reconocimiento de intereses por pago tardío del retroactivo por homologación y nivelación salarial, pues tal circunstancia no se encuentra expresamente señalada en las disposiciones que reglamentan el régimen prestacional. (iii). Se demostró que mediante la Resolución 1951-6 de 22 de marzo de 2013, aclarada por la Resolución 4596-6 del 4 de julio de 2013, modificada a su vez por la Resolución 9082-06 de 11 de diciembre de 2014 se reconoció un valor por

indexación por el periodo comprendido entre el “11 de febrero de 1997 al 31 de diciembre de 2012”. (iv). Lo anterior significa que la demandada no reconoció la indexación de los valores reconocidos en el periodo comprendido entre el 1 de enero de 2013 –día siguiente a la fecha final de indexación reconocida–, hasta el día anterior a la fecha efectiva del pago, es decir, hasta el 14 de mayo de 2013, por lo que ordenó la indexación respectiva por razones de «equidad y justicia» y en virtud de las facultades ultra y extra petita. (v). Con base en el concepto emitido por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado y en la Directiva Ministerial 10 de 30 de junio de 2005, determinó que quien está llamado a responder sobre las pretensiones de la demanda es la Nación - Ministerio de Educación. Declaró probada la excepción de falta de legitimación en la causa propuesta por el Departamento de Caldas, e infundada la formulada por la Nación – Ministerio de Educación. (vi). Se abstuvo de condenar en costas pues, si bien el fallo es favorable al trabajador, no fue lo pretendido originalmente en la demanda.

5. LOS RECURSOS DE APELACIÓN 5.1. La parte demandante8 presentó recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia por los siguientes motivos: 8 Folios 156 a 168 Vto.

(i). Presentó su inconformidad en relación con la obligación que tenía la parte demandada de cancelar de forma oportuna las diferencias salariales debidamente homologadas y niveladas y que dependía exclusivamente de la administración,

quien retuvo el referido valor por varios años y lo canceló finalmente, reconociendo solo la indexación, dejando de lado el componente sancionatorio, indemnización a que tiene pleno derecho por no haberse podido beneficiar de esas sumas de dinero adeudadas. (ii). El Tribunal descartó el reconocimiento de intereses moratorios sobre los valores indexados pues según su criterio son conceptos incompatibles porque se estaría condenando a la entidad demandada a un doble pago, sin embargo, sostuvo que dicha razón se contradice con la definición que indicó el a quo en la sentencia sobre cada uno de esos conceptos y que, en aplicación del principio de favorabilidad, debió ordenar su pago, descontando la indexación pagada, en tanto lo que pretende en forma preferente es el reconocimiento y pago de éstos, liquidados con base en el interés bancario corriente. (iii). Consideró que sí es procedente el pago de los intereses moratorios, toda vez que la obligación de los cuales se derivan no surgió del cumplimiento de una sentencia judicial sino de la tardanza en el pago del retroactivo. (iv). Manifestó que no es necesario que exista una norma especial y expresa que regule el tema de la homologación, puesto que por analogía y equidad se puede cumplir con ese deber constitucional que surge de la responsabilidad del Estado. 5.2. La Nación – Ministerio de Educación9, por medio de apoderado, presentó recurso de apelación, en el que solicitó:  «Que se revoque el fallo fechado el 14 de agosto de 2019 (…) por el cual se condena a mi representada a pagar al actor una indexación sobre el valor neto pagado a título de retroactivo menos el valor correspondiente a

la indexación ya reconocida, esto es, sobre la base de $55.628.017 entre el 01 de enero de 2013 y el 14 de mayo de 2013.  En consecuencia, que se exonere al Ministerio de Educación la (sic) pago de una indexación monetaria por la tardanza en la cancelación del retroactivo por parte de la administración de Caldas.  Que se declaren en su totalidad las peticiones de la contestación de la demanda (…)». 9 Folio 169 a 180. Esgrimió idéntico argumento del escrito de contestación en lo que tiene que ver con la falta de legitimación en la causa por pasiva por no haber suscrito los actos administrativos demandados sino la Secretaría de Educación del departamento de Caldas, ya que las homologaciones, de conformidad con lo dispuesto en la Ley 60 de 1993, debían hacerse respetando el criterio de igualdad o de equivalencia y las que tenían un mayor valor debían estar a cargo de la respectiva entidad territorial que tomó la decisión de recibir dicho personal y el Ministerio de Educación Nacional solo impartió directrices para el procedimiento, su función no fue más allá de eso, razón por la cual se carece de soportes documentales e históricos laborales. Concluyó que la figura de la descentralización administrativa resulta vana si los actos, obligaciones y consecuencias jurídicas derivadas de las actuaciones de la entidad territorial, repercuten en el gobierno Nacional, pues se desdibujaría el principio de autonomía financiera y administrativa como elementos propios y esenciales de la figura. De manera que la legitimación por pasiva es de resorte exclusivo de la entidad territorial ya que fue la emisora del acto administrativo

atacado.

6. ALEGATOS DE SEGUNDA INSTANCIA 6.1. La parte demandante10 reiteró los argumentos expuestos en el recurso de apelación y en su escrito de demanda. 6.2. La parte demandada no se pronunció.

7. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO El representante del Ministerio Público ante esta Corporación guardó silencio según consta en el informe secretarial obrante a folio 231.

II. CONSIDERACIONES 10 Folios 210 a 218.

1. Competencia De conformidad con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto y según lo dispuesto en el artículo 328 del Código General del Proceso, la competencia del juez de segunda instancia está circunscrita a los argumentos expuestos por el apelante. No obstante, en caso de que ambas partes hayan apelado la sentencia, el superior resolverá sin limitaciones.

En el presente caso, los dos extremos procesales presentaron recurso de apelación, por lo que se resolverá sin limitación.

2. Problema jurídico Acorde con los planteamientos del recurso de apelación presentado por las partes, le corresponde a la Sala resolver lo siguiente: ¿La señora MARÍA ZULMA NARANJO DE FERNÁNDEZ tiene derecho al reconocimiento de intereses moratorios por el pago tardío del retroactivo derivado del proceso de homologación y nivelación salarial del personal administrativo de la Secretaría de Educación del departamento de Caldas? ¿Resulta procedente la indexación del retroactivo por el periodo comprendido

entre el 1 de enero de 2013 y el 14 de mayo de 2013, tal y como fue reconocido por el a quo por razones de equidad y justicia? En caso de que el anterior problema jurídico se resuelva favorablemente, se procederá a estudiar la falta de legitimación en la causa por pasiva alegada por la Nación - Ministerio de Educación Nacional. Para resolver lo anterior, la Sala desarrollará el siguiente orden metodológico: (i) el proceso de homologación del personal administrativo al servicio de los establecimientos educativos; (ii) el proceso de homologación del personal administrativo al servicio de los establecimientos educativos en el Departamento de Caldas y (iii) caso concreto.

3. Marco normativo y jurisprudencial aplicable al caso. 3.1. El proceso de homologación del personal administrativo al servicio de los establecimientos educativos11

La Ley 43 de 197512, nacionalizó el servicio de educación primaria y secundaria, que venían prestando los departamentos, municipios, intendencias, comisarías y distritos. Dicho proceso se llevó a cabo desde el 1° de enero de 1976 hasta el 31 de diciembre de 1980. Posteriormente, la Ley 60 de 199313 ordenó la descentralización del servicio educativo, desmontando así la nacionalización ordenada por la ley anterior. La norma ut supra dispuso la entrega por parte de la Nación, de los bienes, el personal y los establecimientos educativos a los departamentos y distritos. De esta forma, quedó claramente establecido que el personal administrativo del sector educativo que venía prestando sus servicios a la Nación por mandato legal debía pagarse al respectivo departamento o distrito, cumplido lo cual, entraban a

formar parte de las plantas de personal de carácter departamental o distrital, respectivamente. El traspaso o entrega de las plantas de tales servidores, conforme al régimen de administración de personal, debía producirse indefectiblemente mediante un proceso de incorporación que para su perfeccionamiento requería de la homologación de cargos (comparación de los requisitos, funciones, clasificación, previstos en la planta de la Nación, con los exigidos para desempeñar los de la planta de personal de los departamentos), procedimiento que en el caso del personal administrativo, revestía características particulares, pues era el producto de la descentralización del servicio educativo hacia un ente territorial. 11 Se apoya la Sala en el concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. Radicación: 1607. 9 de diciembre de 2014. C.P. Flavio Augusto Rodríguez Arce. 12«Por la cual se nacionaliza la educación primaria y secundaria que oficialmente vienen prestando los departamentos, el Distrito Especial de Bogotá, los municipios, las intendencias y comisarias». 13 Derogada por el artículo 113 de la Ley 715 de 2001. Reglamentada parcialmente por el Decreto 1168 de 1999 «Por la cual se dictan normas orgánicas sobre la distribución de competencias de conformidad con los artículos 151 y 288 de la Constitución Política y se distribuyen recursos según los artículos 356 y 357 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones». Luego, la Ley 715 de 200114 pretendió municipalizar el servicio educativo que se había departamentalizado previamente. En aquella se preceptúo que los departamentos certificaran a los municipios que cumplieran determinados

requisitos, de manera que la asunción de la administración autónoma de los recursos del Sistema General de Participaciones - artículos 5° y 6° -, aparejaba la obligación de los municipios de recibir el respectivo personal entregado por los departamentos, sujetándose a las plantas de cargos adoptadas de conformidad con la ley. Como consecuencia del proceso de descentralización del sector educativo, las entidades territoriales debían recibir el personal administrativo contemplado en las respectivas plantas de personal adoptadas conforme a la ley, mediante el procedimiento de la incorporación, previa homologación de los cargos, sin detrimento de la autonomía de las entidades territoriales, para determinar la estructura de sus administraciones, fijar las escalas salariales y los emolumentos de sus empleados públicos, dentro del cual las entidades pudieran ejercer sus competencia según su situación fiscal. La incorporación suponía, de un lado, que los departamentos debían reajustar, atendiendo sus necesidades, su estructura orgánica y funcional para cumplir con los fines del servicio educativo y, de otro, que la inclusión en la nueva planta debía tomar en cuenta no solo el aspecto formal de los empleos, como su nomen