CE-SECCION SEGUNDA-18001-23-31-000-2011-00001-01(0830-18)-2019

FIJACIÓN DEL RÉGIMEN SALARIAL Y PRESTACIONAL DE LOS

EMPLEADOS PÚBLICOS – Competencia / PRIMA DE SERVICIOS DE LOS SERVIDORES PÚBLCIOS DEL DEPARTAMENTO DEL CAQUETÁ El Gobierno Nacional tiene la competencia para establecer el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos del orden territorial, quien debe expedirlo con atención al marco que le fije el Congreso de la República. Así mismo, debe precisar el límite salarial máximo de estos empleados públicos guardando las equivalencias con cargos similares del nivel nacional. Queda claro entonces que tal competencia no puede ser asumida por las corporaciones públicas territoriales, sin embargo, la Corte Constitucional consideró que el mandato establecido en el artículo 12 de la Ley 4ª de 1992 citado no vulneró la autonomía de las entidades territoriales para fijar las escalas salariales y determinar los emolumentos de sus empleados públicos, en la medida que puede ejercer estas competencias dentro del límite fijado por el Gobierno Nacional. En virtud de lo expuesto y en ejercicio de su autonomía, a las asambleas departamentales y a los concejos municipales les corresponde, conforme con lo dispuesto por los artículos 300 ordinal 7.º y 313 ordinal 6.º constitucionales, fijar la escala salarial de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos dentro de su jurisdicción. Por su parte, a los gobernadores y alcaldes les compete determinar los emolumentos de los empleos de sus dependencias, según las facultades previstas en los artículos 305 ordinal 7.º y 315 ordinal 7.º de la Constitución. Visto lo anterior, la Sala comparte las apreciaciones que realizó el a quo en relación con el

artículo 5 de la Ordenanza 25 del 12 de diciembre de 2008 pues, si en gracia de discusión se quiere considerar que dicho acto dispuso la consagración de la prima de servicios para los servidores públicos del departamento del Caquetá habrá que concluir que la Asamblea Departamental del Caquetá no contaba con la competencia constitucional para hacerlo pues la facultad de crear factores salariales se encuentra radicada en el Gobierno Nacional, quien debe ejercerla de conformidad con los lineamientos que fije el legislador. En conclusión, el Concejo Intendencial del Caquetá no tenía competencia para ordenar el pago de una prima de servicios para los servidores públicos de dicha entidad territorial pues de acuerdo con la reforma introducida por el Acto Legislativo 1 de 1968 a la Constitución Política de 1886, la facultad para crear factores salariales y prestacionales correspondía, de manera privativa, al Congreso de la República y no a los Concejos Intendenciales. (…) Por consiguiente, el artículo 4 del Acuerdo Intendencial 002 de 1979 está viciado de nulidad por falta de competencia y la consecuencia obligada de ello, si se entiende que su texto fue compilado en el artículo 5 de la Ordenanza 25 del 12 de diciembre de 2008, es que este último también está viciado.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 150 NUMERAL 19

LITERAL E / LEY 4 DE 1992 -ARTÍCLO 12 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 300 ORDINAL 7 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 313

ORDINAL 6.º / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 305 ordinal 7.º /

CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 315 ORDINAL 7.º

NORMA DEMANDADA: ACUERDO INTENDENCIAL 002 DE 1979 - ARTÍCULO 4

CONCEJO INTENDENCIAL DEL CAQUETÁ (NULO) / ORDENANZA 025 DE 2008

ASAMBLEA DEPARTAMENTAL DEL CAQUETÁ (NULO)

DERECHOS ADQUIRIDOS - Definición / DERECHOS ADQUIRIDOS –

Configuración / PRIMA DE SERVICIOS DE LOS SERVIDORES PÚBLCIOS DEL DEPARTAMENTO DEL CAQUETÁ Los derechos adquiridos son aquellas situaciones individuales y subjetivas que se crearon y definieron bajo el imperio de una ley y con respeto de los postulados que ella establece. Tal circunstancia otorga en favor de sus titulares un derecho particular que no puede ser vulnerado con la expedición de normas posteriores (…) para que se pueda predicar la existencia de un derecho adquirido deben cumplirse las siguientes condiciones: (i) las circunstancias específicas de la situación deben encajar dentro de los postulados legales que crean el derecho y; (ii) se requiere que este haya ingresado al patrimonio de quien es su titular (…) Pues bien, según se determinó en el acápite anterior, los actos administrativos demandados están viciados de nulidad por falta de competencia. De esta manera, no es factible considerar la existencia de derechos adquiridos, puesto que el origen del reconocimiento de la prima de servicios es ilegal y en esa medida, no se consolidó el beneficio de acuerdo con los postulados del artículo 58 constitucional. En conclusión, no existen derechos adquiridos en favor de los beneficiarios de la

prima de servicios en cuestión porque su reconocimiento nació en virtud de decisiones de la administración que resultan abiertamente contrarias al ordenamiento jurídico.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICAARTÍCULO 58

COMPETENCIA EN LA EXPEDICIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVOPresupuesto de validez Para que esa manifestación de voluntad estatal sea válida se requiere, entre otros, que al sujeto de quien emana le haya sido atribuida, vía constitucional, legal o reglamentaria, la facultad de tomar dicha decisión. Esto es lo que en la teoría del acto administrativo se conoce como competencia, que no es otra cosa que la capacidad jurídica que se predica de los sujetos particulares en el derecho privado. Así pues, la competencia administrativa se determina a partir de la identificación de funciones, deberes, responsabilidades, obligaciones y facultades que le ha asignado el ordenamiento jurídico a los servidores públicos y a los particulares que ejercen funciones administrativas, pues no de otra forma se puede delimitar el campo de acción dentro del cual le es dado desenvolverse a una autoridad administrativa. A efectos de garantizar derechos fundamentales como el debido proceso y la seguridad jurídica, las normas que fijan competencias deben ser expresas, claras y anteriores a la expedición del acto administrativo de que se trate, lo que demuestra la íntima conexión que tiene el concepto objeto de estudio con el principio de legalidad y que el fundamento constitucional de ambas figuras reside en los artículos 2, 6, 121, 122123-2 y 209 superiores

COMPETENCIA EN LA EXPEDICIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVOVicio

externo / COMPETENCIA EN LA EXPEDICIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO – Factores La falta de competencia es un vicio externo al acto administrativo debido a que no se afinca en el contenido de este, en su motivación o finalidad, sino en el sujeto que lo expide pues lo que se advierte en tales casos es que el derecho positivo no consagra una facultad que le permita fungir al Estado como autoridad normativa. Finalmente, es importante tener en consideración que la asignación de competencias a la administración pública atiende a diferentes factores que pueden identificarse como el funcional, el material, el territorial y, en algunos casos, el temporal. La expedición de un acto administrativo en ausencia de cualquiera de ellos da lugar a la anulabilidad de la decisión. El primero de estos criterios se refiere al ejercicio de atribuciones según el grado jerárquico que, dentro de la estructura organizacional de la administración, ostenta el servidor público o particular investido de funciones administrativas. El material, por su parte, supone que el acto administrativo proferido sea el desarrollo de una competencia efectivamente asignada a la autoridad que lo expidió. El factor territorial parte de reconocer que debe haber una división del territorio que permita delimitar el espacio geográfico en el que la autoridad administrativa se encuentra habilitada para el desempeño de sus funciones. Por último, el temporal es un parámetro que aplica en determinados casos en los que el ordenamiento jurídico impone un límite de tiempo para que la administración pueda ejercer su poder decisorio. SALARIOConcepto / PRESTACIONES SOCIALES -Concepto Constituye salario todo lo que se paga directamente por la retribución o contraprestación del trabajo realizado, mientras que las prestaciones sociales se

pagan con el fin de que el trabajador pueda sortear contingencias claramente identificables, como por ejemplo la vejez (pensión), la enfermedad (seguridad social de salud) y la capacidad para laborar (vacaciones). Las prestaciones sociales se crearon de manera general para todos los trabajadores o un grupo considerable de ellos. El salario por su parte, se estima frente a casos particulares y concretos, atendiendo criterios objetivos como la naturaleza del cargo que depende de la responsabilidad y complejidad de aquel; y subjetivos, determinados por la persona que desempeña el empleo en donde se valora entre otras circunstancias, la capacidad, nivel académico o experiencia del empleado. Cada régimen prestacional determina qué factores salariales se tienen en cuenta para liquidar las prestaciones sociales. PRIMA DE SERVICIOS - Es un factor salarial La prima de servicios de que tratan los actos demandados es un beneficio cuyo reconocimiento tiene una relación directa con la prestación del servicio, lo que permite afirmar que hace parte de la remuneración de este último o, si se quiere, que no está destinada a cubrir algún riesgo, motivo por el cual se trata de un factor salarial

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

Consejero ponente: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ

Bogotá, D.C., diecinueve (19) de septiembre de dos mil diecinueve (2019).

Radicación número: 18001-23-31-000-2011-00001-01(0830-18)

Actor: FABIO ANDRÉS DUSSAN ALARCÓN

Demandado: DEPARTAMENTO DE CAQUETÁ Y OTRO

Referencia: NULIDAD

Tema: Prima de servicios nivel territorial.

SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA SE 041

1. ASUNTO La Sala conoce los recursos de apelación interpuestos por las entidades demandadas contra la sentencia proferida el 27 de octubre de 2017 por el Tribunal Administrativo del Caquetá, que accedió a las pretensiones de la demanda.

2. DEMANDA1 2.1. Pretensiones El señor Fabio Andrés Dussan Alarcón, en calidad de procurador 71 judicial administrativo, en ejercicio de la acción de nulidad simple consagrada en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, presentó demanda en la que formuló las siguientes pretensiones: Primera: Que se declare la nulidad parcial de los siguientes actos administrativos:  Acuerdo Intendencial 002 del 31 de octubre de 1979, «por medio del cual se determinan los cargos, asignaciones civiles y gastos de representación del personal de empleados al servicio de la Intendencia Nacional de Caquetá», artículo 4, cuyo texto es el siguiente: […] Los Empleados y Obreros Intendenciales tendrán derecho a una Prima Semestral equivalente a un mes de sueldo por cada año de servicio o proporcional a los meses trabajados pagadera en los primeros quince días (15) del mes de junio […]  Ordenanza Departamental 025 del 12 de diciembre de 2008, «Por la cual se compila el Régimen Salarial de los Empleados Públicos del Departamento de Caquetá», artículo 5, según el cual: 1 Ff. 1 a 15, cuaderno principal 1. El actor presentó escrito de adición de la demanda (ff. 134-145,

cuaderno principal 1) que fue admitido a través de auto del 28 de febrero de 2012. […] Prima de servicios: Prima anual equivalente a treinta (30) días de salario, que se pagará al servidor público en los primeros quince (15) días del mes de julio de cada año […] Segunda: Que se ordene la inaplicación por inconstitucionalidad de los actos administrativos que no fueron impugnados y que han recogido en todo o en parte el pago de la prima de servicios equivalente a treinta (30) días de salario, pagadera en el mes de julio o junio; siempre y cuando dichos actos hayan sido expedidos con posterioridad al año 1968. 2.2. Normas violadas y concepto de violación En la demanda se invocaron como normas vulneradas los artículos constitucionales 6; 121; 122; 123 inciso 2; 150 numeral 19, literales e) y f); y 189 numeral 11; así como la Ley 4 de 1992 y el Decreto 1042 de 1978, artículo 58. Como concepto de violación, el demandante adujo que los actos demandados están viciados de nulidad por las causales de violación de las normas en que debían fundarse y falta de competencia. Al respecto, explicó que en materia de fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, el ordenamiento jurídico prevé que al Congreso de la República le corresponde expedir una ley marco a la que debe sujetarse el Gobierno Nacional, último que tiene la competencia para fijar los salarios y prestaciones de todos aquellos. En línea con lo anterior, sostuvo que a partir de la expedición del Acto Legislativo

01 de 1968 no existe en el ordenamiento jurídico disposición alguna que faculte a las corporaciones públicas para regular este tema, lo que lleva a concluir que los actos demandados fueron expedidos sin competencia. Seguidamente, sostuvo que las facultades de las corporaciones públicas territoriales en la materia objeto de discusión, se limitan a determinar las escalas de remuneración de las diferentes categorías de empleos, sin que aquellas se extiendan a la creación de prestaciones ni de factores salariales. De otro lado, indicó que el artículo 58 del Decreto 1042 de 1978 contempla una prima de servicios equivalente a quince días de salario y no treinta, como aquella que estipulan los actos administrativos cuestionados.

3. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA 3.1. Departamento del Caquetá2 2 Ff. 146 a 154, cuaderno principal 1. Entre los folios 196 y 206 del mismo cuaderno, obra la contestación de la adición de la demanda.

La entidad territorial se opuso a la prosperidad de las súplicas de la demanda, para lo cual indicó que la legalidad del acto administrativo acusado puede establecerse al advertir que la prima de servicios que prevé la Ordenanza 025 del 12 de diciembre de 2008 responde a la compilación de unas normas que se han mantenido a través del tiempo con plena validez jurídica y han consolidado situaciones laborales ya definidas. Específicamente, se refirió al Acuerdo Intendencial 002 de 1979, cuyo artículo 4 contempla una prima que ha venido reconociéndose por más de treinta años y, por ende, constituye un beneficio salarial consolidado en favor de los empleados del

departamento del Caquetá. De acuerdo con ello, sostuvo que la prosperidad de las pretensiones implicaría el desconocimiento de derechos adquiridos. En esa misma línea, explicó que de conformidad con el artículo 42 del Decreto 1042 de 1978, la prima de servicios tiene carácter salarial y no prestacional, motivo por el cual la corporación pública se encontraba facultada para disponer su creación. Agregó que si bien la Constitución de 1991 le asignó al Gobierno Nacional la competencia para establecer el régimen salarial de los empleados públicos territoriales, este no ha expedido la reglamentación respectiva, lo que determina que los actos administrativos demandados no hayan perdido vigencia. 3.2. Asamblea Departamental del Caquetá3 En la contestación de la demanda, la corporación pública formuló oposición a la prosperidad de las pretensiones bajo el entendido de que los actos administrativos acusados gozan de plena validez. Al respecto, indicó que aunque en vigencia de la Constitución de 1991 las asambleas departamentales no tienen competencia para determinar el régimen salarial de los empleados del orden territorial, debe tenerse en cuenta que, para la época de la expedición del Acuerdo Intendencial 002 de 1979, el Concejo Intendencial del Caquetá4 sí contaba con dicha facultad pues, en rigor de la Constitución de 1886, modificada por los Actos Legislativos 3 de 1910 y 1 de 1945, dichas corporaciones públicas tenían la atribución de fijar el número de empleados departamentales, sus atribuciones y sus sueldos. Bajo la misma línea argumentativa, consideró que, al momento de proferirse dicho

acuerdo intendencial, el Decreto 1042 de 1978, que consagró el reconocimiento de una prima de servicios, no resultaba aplicable a los regímenes salariales de los 3 Ff. 243-249, cuaderno principal 2. 4 En cuanto a la ortografía del término «Concejo Intendencial» esta Corporación se atendrá a la dispuesta en el Acto Legislativo 1 de 1968, en el que la palabra Concejo se escribe con «c». No obstante lo anterior, se advierte que en el Acuerdo Intendencial 002 de 1979 aquella fue escrita con «s». empleados del nivel departamental, lo que solo sucedió en el año 2002 con la expedición del Decreto 1919. Seguidamente, afirmó que la Ordenanza Departamental 025 de 2008 no es creadora de derecho sino que se trata de una norma compiladora y, en esa medida, se limita a recoger y sistematizar disposiciones anteriores, entre las que se encuentra el Acuerdo Intendencial 002 de 1979. Por otra parte, sostuvo que la prima de servicios en cuestión se ha reconocido por más de treinta años, de manera que se trata de un verdadero derecho adquirido de los trabajadores del orden departamental. Respecto de la causal de violación de normas superiores, negó que se configurara puesto que si bien la prima de servicios que consagran los actos demandados equivale a 30 días de salario y la del Decreto 1042 de 1978 es de 15, este último dispuso en su artículo 58 que la prima de servicio no regiría para los funcionarios que con anterioridad tuvieran asignada dicha contraprestación bajo cualquier nombre. Por último, indicó que dicha prima goza de carácter salarial y que, en

consecuencia, aunque el gobierno está facultado para determinar el tope de los salarios, la fijación de estos últimos compete a la asamblea departamental en virtud del artículo 300 superior, numeral 7.

4. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN EN PRIMERA INSTANCIA

4.1. Demandante5 De manera muy breve reiteró que la ilegalidad de los actos administrativos demandados se explica en el hecho de que, a partir de la entrada en vigencia del Acto Legislativo 01 de 1968, las entidades territoriales tienen la competencia para fijar las escalas salariales pero carecen de ella para modificar el régimen salarial y prestacional de sus empleados, atribución última que fue asignada al gobierno nacional. 4.2. Departamento del Caquetá No hizo uso de esta oportunidad procesal. 4.3. Asamblea Departamental del Caquetá6 5 Ff. 273 a 278, cuaderno principal 2. 6 Ff. 279 a 281, cuaderno principal 2. En sus alegatos de conclusión, reiteró en forma sucinta las razones que expuso en la contestación de la demanda a efectos de que no se acceda a las pretensiones que formuló el actor.

5. MINISTERIO PÚBLICO No se pronunció en esta instancia procesal.

6. SENTENCIA APELADA7

El Tribunal Administrativo del Caquetá, mediante sentencia del 27 de octubre de 2017, accedió a las pretensiones de la demanda con apoyo en las siguientes consideraciones. En primer lugar, abordó el estudio de legalidad del artículo 4 del Acuerdo Intendencial 002 de 1979. Con tal fin, explicó que según la reforma constitucional que introdujo el Acto Legislativo 1 de 1968, las intendencias eran entidades

territoriales sin ninguna clase de autonomía para desarrollar su actividad, por lo tanto, todo lo relacionado con su administración estaba a cargo del gobierno central y su regulación normativa le correspondía al legislador. En ese orden de ideas, concluyó que el Concejo Intendencial de Caquetá no tenía facultades para expedir normas sobre prestaciones sociales ya que este asunto era competencia exclusiva del Congreso. Aunado a lo anterior, sostuvo que el hecho de que la prima de servicios se hubiese incrementado a un mes de salario, cuando el Decreto 1042 de 1978 ya la había contemplado sobre la base de 15 días de salario, resultaba abiertamente ilegal. Además, según indicó, que este emolumento se haya venido pagando hace más de treinta años no es indicativo de su validez. En relación con la Ordenanza 025 de 2008, concluyó que era ilegal puesto que la Constitución de 1991 reservó la facultad de fijar el régimen salarial de los empleados públicos en el Congreso y en el gobierno nacional como una competencia concurrente. En línea con ello, indicó que la atribución otorgada en la materia a las corporaciones públicas territoriales era la de determinar las escalas salariales, última que no comprende la creación de factores salariales ni prestacionales. Por último, agregó que, de asistirle alguna competencia a las asambleas departamentales para compilar normas sobre prestaciones sociales, necesariamente las disposiciones compendiadas debían constar en normas vigentes y que gocen de validez, lo que no podría predicarse en este caso, donde la norma que se recopila es un acuerdo intendencial que, como se explicó, está viciado de nulidad.

7 Ff. 320 a 334, cuaderno principal 2.

7. ARGUMENTOS DE LA APELACIÓN 7.1. Departamento del Caquetá8

Inconforme con la decisión, la entidad territorial presentó recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia con apoyo en los argumentos que se exponen a continuación. En primer lugar, adujo que la prima de servicios que consagran los actos administrativos parcialmente anulados constituye un derecho adquirido pues su reconocimiento por más de treinta años ha generado que dicho emolumento se incorpore al patrimonio de quienes lo han devengado, motivo por el cual debe darse aplicación al principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades. De otro lado, señaló que el Acuerdo Intendencial 02 de 1979 fue regularmente expedido porque, en vigencia de la Constitución de 1886, las Asambleas Departamentales tenían competencias en materia salarial. Seguidamente, adujo que el artículo 300 superior le asignó a las asambleas departamentales la facultad de determinar las escalas de remuneración de los empleos de la administración departamental, entendiendo que esta alude a la retribución que reciben los servidores públicos por su trabajo y que en ella queda comprendida la prima de servicios. Indicó que si bien la ley consagró inicialmente dicho beneficio como el equivalente a quince días de salario, la Asamblea Departamental podía incrementar el número de días en ejercicio de su competencia. En ese sentido, destacó lo dispuesto por la Corte Constitucional en sentencia C-510 de 1999. 7.2. Asamblea Departamental del Caquetá9 La corporación pública interpuso recurso de apelación, el cual sustentó en los

siguientes términos. En principio, explicó que el artículo 57 del Acto Legislativo 01 de 1968, modificatorio de la Constitución de 1886, le atribuyó a las asambleas departamentales la función de determinar las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleo, sin embargo nada señaló en cuanto a la labor de crear los factores salariales y prestacionales. La titularidad de esta última competencia, precisó, solo fue establecida con plena claridad a través de la Constitución de 1991, de manera que antes de su entrada en vigencia no podía negársele a las Asambleas Departamentales el ejercicio de dicha función. 8 Ff. 351-361, cuaderno principal 2. 9 Ff. 362 a 372, cuaderno principal 2. De otro lado, afirmó que el a quo incurrió en un yerro al equiparar a los departamentos y asambleas departamentales con las intendencias y los concejos intendenciales. Al respecto, adujo que, en virtud del artículo 3 del Acto Legislativo 01 de 1968, las intendencias, a diferencia de los departamentos, debían sujeción al gobierno nacional, lo que significaba que sus decisiones, al igual que la de los concejos intendenciales, eran reflejo de la voluntad del gobierno nacional. Con base en ello, señaló que la presunción de legalidad de que gozan los actos demandados no puede desvirtuarse a partir de la analogía que en forma imprecisa realizó la sentencia impugnada entre los concejos intendenciales y las asambleas departamentales. Adicionalmente, sostuvo que el juez de primera instancia no estaba facultado para

estudiar la validez de los actos demandados por ser normas ilegales preexistentes a la Constitución Política, como quiera que este no fue un argumento que contempló la demanda. También hizo referencia a abundante doctrina y jurisprudencia sobre derechos adquiridos para señalar que la prima de servicios en comento tenía tal condición respecto de los servidores públicos que la han venido devengando. Indicó que, no obstante, la sentencia apelada no había efectuado consideración alguna al respecto. Finalmente, adujo que, como la prima en comento tiene carácter salarial, la competencia de la asamblea departamental para disponer su creación se originaba en el artículo 187-5 de la Constitución de 1886. Además, destacó que la Ordenanza 25 de 2008 se limitó a compilar normativa ya existente.

8. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN Las partes se abstuvieron de presentar alegatos de conclusión en segunda instancia.

9. MINISTERIO PÚBLICO No se pronunció en esta etapa procesal.

10.CONSIDERACIONES PROBLEMAS JURÍDICOS De acuerdo con los recursos de alzada que interpusieron las entidades demandadas, los problemas jurídicos que se deben resolver en esta instancia, se resumen en las siguientes preguntas: 1. ¿El artículo 4 del Acuerdo Intendencial 002 de 1979 y el 5 de la Ordenanza 25 del 12 de diciembre de 2008, expedidos respectivamente por el Concejo Intendencial del Caquetá y por la Asamblea Departamental de dicha entidad territorial, están viciados de nulidad por falta de competencia? 2. ¿El reconocimiento de la prima de servicios que prevén los actos

administrativos acusados constituye un derecho adquirido en favor de los servidores públicos del departamento del Caquetá? Primer problema jurídico ¿El artículo 4 del Acuerdo Intendencial 002 de 1979 y el 5 de la Ordenanza 25 del 12 de diciembre de 2008, expedidos respectivamente por el Concejo Intendencial del Caquetá y por la Asamblea Departamental de dicha entidad territorial, están viciados de nulidad por falta de competencia? A efectos de resolver las preguntas planteadas, la Subsección abordará los siguientes temas: i) La competencia como presupuesto de validez del acto administrativo; (ii) La naturaleza jurídica de los emolumentos creados por los actos demandados; y iii) La competencia para la creación de las prestaciones económicas al momento de la expedición del acuerdo y la ordenanza cuestionados. (i) La competencia como presupuesto de validez del acto administrativo El proceso de formación y expedición de un acto administrativo corresponde a la administración pública10 como sujeto activo al que, en dicha sede, se le ha asignado la competencia necesaria para adoptar decisiones unilaterales por medio de las cuales se creen, modifiquen o extingan situaciones jurídicas. De acuerdo con ello, para que esa manifestación de voluntad estatal sea válida se requiere, entre otros, que al sujeto de quien emana le haya sido atribuida, vía constitucional, legal o reglamentaria, la facultad de tomar dicha decisión. Esto es lo que en la teoría del acto administrativo se conoce como competencia, que no es otra cosa que la capacidad jurídica que se predica de los sujetos particulares en el

derecho privado. Así pues, la competencia administrativa se determina a partir de la identificación de funciones, deberes, responsabilidades, obligaciones y facultades que le ha asignado el ordenamiento jurídico a los servidores públicos y a los particulares que ejercen funciones administrativas, pues no de otra forma se puede delimitar el campo de acción dentro del cual le es dado desenvolverse a una autoridad administrativa. 10 Debe entenderse que dicho concepto comprende tanto a los servidores públicos como a los particulares investidos de funciones administrativas. A efectos de garantizar derechos fundamentales como el debido proceso y la seguridad jurídica, las normas que fijan competencias deben ser expresas, claras y anteriores a la expedición del acto administrativo de que se trate, lo que demuestra la íntima conexión que tiene el concepto objeto de estudio con el principio de legalidad y que el fundamento constitucional de ambas figuras reside en los artículos 211, 612, 12113, 12214 123-215 y 20916 superiores. En ese orden de ideas, dado que la competencia permite que las decisiones de la administración se encuentren revestidas de legalidad, el acto administrativo estará viciado de nulidad en aquellos casos en que se profiere por un sujeto que carece de capacidad jurídica para actuar, esto es, sin una competencia atribuida por el ordenamiento. Es por ello que el artículo 84 del CCA consagra la falta de competencia como uno de los vicios invalidantes de los actos administrativos, al señalar que toda persona podrá solicitar que se anulen aquellos que «[…] hayan sido expedidos por funcionarios u organismos incompetentes […]». Como puede observarse, la falta de competencia es un vicio externo al acto

administrativo debido a que no se afinca en el contenido de este, en su motivación o finalidad, sino en el sujeto que lo expide pues lo que se advierte en tales casos es que el derecho positivo no consagra una facultad que le permita fungir al Estado como autoridad normativa. Finalmente, es importante tener en consideración que la asignación de competencias a la administración pública atiende a diferentes factores que pueden identificarse como el funcional, el material, el territorial y, en algunos casos, el temporal. La expedición de un acto administrativo en ausencia de cualquiera de ellos da lugar a la anulabilidad de la decisión. 11 ARTICULO 2o. Son fines esenciales del Estado: servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación; defender la independencia nacional, mantener la integridad territorial y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo. Las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creenc