CE-SECCION SEGUNDA-18001-23-31-000-2011-00044-01(1237-16)-2018

ACTO ADMINISTRATIVO COMPLEJO – Concepto La concurrencia de declaraciones de dos organismos pertenecientes a la misma entidad o a entidades diferentes conforman la voluntad de la administración y se fusionan en una unidad de contenido y de fines, que presentan una relación de interdependencia que implica que ninguna de ellas puede subsistir separada e individualmente. La providencia en mención excluyó del concepto bajo estudio, aquellas situaciones en las que dentro de una actuación administrativa procesal, una misma autoridad ha proferido varias decisiones como instrumentos necesarios y concatenados dentro un trámite. NOTA DE RELATORÍA : Consejo de Estado, Sección Primera. Sentencia del 18 de octubre de 2012, radicación: 05001-23-15-000-2000-01421-01 CONTROL DE LEGALIDAD DEL ACTO COMPLEJO – Control de legalidad En relación con el control de legalidad de los actos complejos, la Sala Plena de la Corporación consideró que aquel conforma una unidad que debe ser demandada en su integridad y no en alguna de sus partes, en este sentido sostuvo: «Así, pues, cuando, por ejemplo, se considera que está viciada de ilegalidad la sanción de una ordenanza, se debe demandar la ordenanza por la ilegalidad de su sanción, pues esta es parte integrante de ese acto administrativo complejo. La ordenanza y su sanción forman un solo acto» ACTO ADMINISTRATIVO COMPLEJOCaracterísticas Las características distintivas de los actos administrativos complejos, ellas son: La concurrencia de varias declaraciones, bien sea de una o de varias autoridades en la formación del acto. Unidad de finalidad u objeto y contenido Relación de interdependencia entre las declaraciones. Esa unidad puede estar contenida en

uno o en varios actos administrativos. NOTA DE RELATORÍA : Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 15 de octubre de 1964, reiterado en la Sentencia del 1 de agosto de 2002. Exp: 6674. ACTO ADMINISTRATIVO COMPLEJO – Clasificación / ACTO ADMINISTRATIVO COMPLEJO PROPIO / ACTO COMPLEJO INTERNO Esta Corporación avaló una sub clasificación en atención a las autoridades de las que emanan las declaraciones, para sostener que cuando las varias voluntades de distintos órganos se fusionan en un solo cuerpo se puede hablar de un acto complejo propio; empero, cuando provienen de un solo ente que ha emitido varios pronunciamientos, en diferentes momentos pero de manera sucesiva será un acto complejo interno, como ocurre con los que se expiden dentro del procedimiento administrativo como consecuencia de la interposición de los recursos procedentes, que excepcionalmente deben ser resueltos por otras autoridades, cuya relación de interdependencia se advierte claramente en el artículo 138 del Código Contencioso Administrativo, cuando exige: «Si el acto administrativo fue objeto de recursos en la vía gubernativa, también deberán demandarse las decisiones que lo modifiquen o confirmen». NOTA DE RELATORÍA: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C. sentencia del 8 de agosto de 2012, Radicación: 08001-23-31-000-2011-01067-01(43968); Sección Primera, sentencia del 17 de agosto de 2017, radicación: 05001-23-31-000-2000-0388202,

ACTO ADMINISTRATIVO COMPLEJO Y ACTO ADMINISTRATIVO DE TRÁMITEDiferencias No puede confundirse un acto administrativo complejo con un acto de trámite o preparatorio, pues este último difiere en cuanto a su naturaleza del primero, dado que adolecen de la característica de unidad de finalidad, objeto y contenido, así como de la relación de interdependencia y aún de la capacidad de modificar, crear o extinguir una situación jurídica, salvo que se trate de un acto definitivo en los términos del artículo 50 del Código Contencioso Administrativo, esto es, los que deciden directa o indirectamente el fondo del asunto, en la medida que pongan fin a una actuación o hagan imposible continuarla, situación que demuestra su posibilidad de existencia sin una declaración de voluntad adicional. ACTA DE RECOMENDACIÓN DE LA JUNTA ASESORA DEL MINISTERIO DE DEFENSA – Naturaleza / CONTROL DE LEGALIDAD ACTO DE TRÁMITE – Improcedencia Dichas actas contienen únicamente recomendaciones de las Juntas Asesoras, las cuales no podrán ser modificadas sino por el Ministerio de Defensa Nacional o por la respectiva Junta Asesora, es decir que por sí mismas carecen del carácter vinculante de los actos que crean, modifiquen o extinguen directa o indirectamente situaciones jurídicas, lo que determina que no sean pasibles de control de legalidad ante la Jurisdicción Contenciosa Administrativa.(…) El Acta 009 del 14 de mayo de 2010 por medio de la cual la Junta Asesora del Ministerio de Defensa para la Policía Nacional propuso el retiro del coronel Israel Robayo Rojas no conforma con el Decreto 2219 del 21 de junio de 2010 un acto

administrativo complejo. Ello por cuanto la recomendación contenida en el acta es un acto preparatorio para la expedición del acto administrativo de llamamiento a calificar servicios. Empero, ello no quiere decir que no sea viable examinar su contenido con la finalidad de analizar la presunción de legalidad del decreto que retiró del servicio al actor LLAMAMIENTO A CALIFICAR SERVICIOS EN LA FUERZA PÚBLICAAntecedente jurisprudencial / LLAMAMIENTO A CALIFICAR SERVICIOS EN LA FUERZA PÚBLICA - Requisitos / ACTO DE LLAMAMIENTO A CALIFICAR SERVICIOS EN LA FUERZA PÚBLICA – Motivación / PRINCIPIO DE RAZONABILIDAD Y PROPORCIONALIDAD / FACULTAD DISCRECIONAL El pronunciamiento contenido en la sentencia SU-91 de 2016 se refirió al tema de motivación en el acto de retiro por llamamiento a calificar servicios para indicar que en este caso, aquella está dada expresamente por la ley y para que proceda es necesario que se configuren dos requisitos, a saber: (i) tener un tiempo mínimo de servicios y (ii) ser acreedor de la asignación de retiro, regla que en la sentencia SU-217 de 2016, juzgó conveniente para promover la necesaria renovación de los cuadros de mando en la Fuerza Pública con observancia de todas las garantías procesales y sustanciales de los oficiales que son objeto de esta medida que, la cual debe entenderse como una manera decorosa de culminar la carrera militar o policial. En esta última providencia la Corte hizo énfasis en que la ley no impone un estándar de razonabilidad y proporcionalidad

sobre estas decisiones más allá de que se configuren las causales objetivas para que se pueda proceder a retirar, de manera que es claro que no es exigible que el nominador exponga razones adicionales para la adopción de la decisión. Por su parte el Consejo de Estado ha sostenido que el llamamiento a calificar servicios corresponde al ejercicio de una facultad discrecional, cuya materialización depende de las necesidades del servicio, atiende a un concepto de evolución institucional y permite un relevo dentro de la línea jerárquica de las fuerzas armadas, facilitando el ascenso y promoción del personal, en desarrollo de la cual el nominador tiene libertad para apreciar, valorar, juzgar y escoger la oportunidad y el contenido de su decisión dentro de las varias posibilidades.

NOTA DE RELATORÍA : Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 21 de noviembre de 2013, radicación: 760012331000200501375 01

(0197-2013 ) RECOMENDACIÓNDE REUBICACIÓN LABORAL DE LA JUNTA ASESORA DEL MINISTERIO DE DEFENSANo es de obligatorio acatamiento /

LLAMAMIENTO A CALIFICAR SERVICIO DE MIEMBRO DE LA POLICÍA CON

DISMINUCIÓN DE CAPACIDAD PSICOFÍSICA – Procedencia / FACULDAD DISCRECIONAL En el presente asunto se advierte que el concepto de la Junta Asesora no determina que de manera ineludible la autoridad ante quien se presenta el concepto, deba adoptar la decisión en tal sentido, pues en ese momento aquella está investida de la facultad discrecional para la elección de la decisión, tal y

como la ley se lo ha concedido. De manera que el concepto que aconseja la reubicación dentro las diferentes dependencias de la institución en atención al estado de salud del policial no se opone por sí mismo al llamamiento a calificar servicios, ni le otorga un estricto fuero de inamovilidad del cargo, teniendo en cuenta que en el sub judice el retiro no se exhibió como una medida encaminada a desconocer las obligaciones que la ley le impone a la institución ante la disminución de la capacidad sicofísica del actor. NOTA DE RELATORÍA: Consejo de Estado, Sección Segunda, Sección Segunda, sentencias del 22 de noviembre de 2012, rad 130012331000200101260 01 (1963-2011); de 21 de noviembre de 2013, rad 760012331000200501375 01 (0197-2013). ,FUENTE FORMAL : CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVOARTÍCULO 50 / DECRETO 1512 DE 2000 –ARTÍCULO 60/ DECRETO 1791 DE SEPTIEMBRE DEL 2000 / Ley 857 de 2003

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN A

Consejero ponente: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ

Bogotá, D. C., veintiséis (26) de abril de dos mil dieciocho (2018).

Radicación número: 18001-23-31-000-2011-00044-01(1237-16)

Actor: ISRAEL ROBAYO ROJAS

Demandado: MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL – POLICÍA NACIONAL

Acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho– Decreto 01 de 1984 La Sala conoce del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el 19 de noviembre de 2015 por el Tribunal Administrativo del Caquetá, que denegó las pretensiones de la demanda presentada por Israel Robayo Rojas contra la Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional. ANTECEDENTES El señor Israel Robayo Rojas, por conducto de apoderado, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho consagrada en el artículo 85 del Decreto 01 de 1984, demandó a la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional. Pretensiones

1. Se declare la nulidad de los siguientes actos administrativos: - Acta 009 del 21 de mayo de 2010 de la Junta Asesora del Ministerio de Defensa para la Policía Nacional, en la cual propone el retiro por llamamiento a calificar servicios. - Decreto 2219 del 21 de junio de 2010 mediante el cual el Gobierno Nacional retiró del servicio activo por llamamiento a calificar servicios al señor Israel Robayo Rojas el cual se hizo efectivo a partir del 1 de julio de

2010 .

2. A título de restablecimiento del derecho, se condene a la demandada a reintegrarlo al grado en el escalafón de oficiales de la Policía Nacional que tenía al momento del retiro, dentro del curso 057 de oficiales, para lo cual deberá ser convocado a los cursos que hubieran adelantado sus compañeros, de ser necesario, para obtener el mismo grado que le corresponda por antigüedad y tiempo de servicio, teniendo en cuenta que tendrá que ser reubicado por haber

sido declarado no apto para el servicio, estimándose para todos los efectos que la relación laboral no tuvo solución de continuidad.

3. Asimismo, se condene al pago de los salarios y prestaciones dejados de percibir desde el retiro, se ordene el pago de una indemnización por los perjuicios causados por el acto ilegal equivalente a los salarios y prestaciones causados desde la fecha del retiro efectivo hasta el momento del reintegro, sin que se realicen los descuentos con destino a la Dirección de Sanidad o a la Dirección de Bienestar Social de la Policía en atención a que estos valores se descontaron de la asignación de retiro.

4. Se cumpla la sentencia en los términos de los artículos 176, 177 y 189 del

Código Contencioso Administrativo. FUNDAMENTOS FÁCTICOS En resumen, los siguientes son los fundamentos fácticos de las pretensiones:

1. El señor Israel Robayo Rojas ingresó a la Escuela de Cadetes de la Policía «General Santander» el 9 de enero de 1985 y fue dado de alta en el grado de subteniente el 16 de mayo de 1987.

2. Mediante Junta Médico Laboral 0059 del 5 de febrero de 1993 se declaró la no aptitud para labores de vigilancia del señor Israel Robayo Rojas con una disminución de la capacidad laboral del 62,37% y la Junta Asesora del Ministerio de Defensa Nacional recomendó su reubicación laboral mediante Acta del 29 de abril de 2010, lo cual se llevó a cabo mediante Orden Administrativa de personal 1-091 del 14 de mayo de 2010.

3. El mismo 14 de mayo de 2010 se reunió la Junta Asesora del Ministerio de

Defensa para la Policía Nacional la cual propuso el retiro del actor por llamamiento a calificar servicios.

4. El 1 de julio del citado año, cuando regresó de vacaciones, recibió la comunicación del contenido del Decreto 2219 del 21 de junio de 2010 por el cual se decidió su retiro por llamamiento a calificar servicios.

5. Luego de su retiro el actor sostuvo comunicaciones escritas con la entidad de cuyas respuestas, en criterio del demandante, se desprenden irregularidades que vician de nulidad la decisión de retiro, las cuales se exponen en el siguiente acápite.

NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN En la demanda se invocaron como normas violadas los artículos 2, 6, 13, 29, 53, 83, 125 incisos 3 y 4, 216, 218 y 220 de la Constitución Política; 20, 21, 22, 28 y 29 del Decreto 1791 de 2000; 1, 2 ordinales 4 y 3 de la Ley 857 de 2003; 36 del Código Contencioso Administrativo. Como concepto de vulneración de la normativa invocada expuso que los actos administrativos acusados están afectados por desviación de poder, por cuanto la Dirección General de la Policía Nacional solicitó a la Junta Asesora del Ministerio de Defensa Nacional que recomendara su retiro por llamamiento a calificar servicios, con desconocimiento de una decisión que anteriormente se había emitido por este último ente, según Acta 007 del 29 de abril de 2010, en el sentido de reubicarlo laboralmente, con desconocimiento de sus derechos fundamentales.

En sentir de la parte actora, no se cumplió con el requisito del concepto de la Junta Asesora del Ministerio de Defensa, lo que significa que aún para la fecha de presentación de la demanda el actor desconoce los motivos que tuvieron los oficiales generales de la Policía y el Ministerio de Defensa; al respecto sostuvo que una cosa es conceptuar y otra es recomendar, y es esta última la que le corresponde a la Junta Asesora de acuerdo con el artículo 57 del Decreto 1512 de 2000. Señaló que el Acta demandada no incluye los motivos por los cuales llegó a su decisión, solamente se limitó a mencionar que el demandante ya cumplía con los requisitos para que se le reconociera la asignación de retiro, situación por la cual se configura causal de nulidad por falta de requisitos legales. Además, el decreto de retiro tampoco mencionó el concepto de la Junta Asesora del Ministerio de Defensa, pese a que la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha considerado que el retiro discrecional de los militares debe realizarse para el mejoramiento de los servicios institucionales, ellos son:

1. La recomendación que concluye en un concepto previo a la adopción de la decisión de retiro.

2. La recomendación debe estar precedida y fundamentada en un examen completo y de fondo de los siguientes aspectos: - Las razones que se invocan para el retiro. - Los informes y pruebas que se alleguen. - La hoja de vida del oficial. - Los elementos objetivos que permitan justificar el retiro.

3. Notificación o ponerse en conocimiento del candidato a retiro, de los informes y documentos objetivos que motivarán el acto administrativo de

retiro. Adicionalmente, indicó que los miembros de la Fuerza Pública que tienen disminución de la capacidad y por ende, se ordene su reubicación, gozan de cierta inmunidad, según lo regulan las normas laborales y los convenios internacionales suscritos por Colombia, entre ellas, el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, la Convención Interamericana sobre los Discapacitados, el Convenio 159 de la OIT «Sobre readaptación profesional y el Empleo de las Personas Inválidas». En sustento de sus afirmaciones, señaló que a partir de la fecha de su retiro dirigió peticiones a la entidad cuestionada cuyas respuestas evidencian irregularidades en la expedición de los actos cuestionados, tales como violación al debido proceso, falta de motivación, además de que los funcionarios que participaron en su expedición revelan que no emitieron concepto que permitiera la motivación de las decisiones acusadas. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA La Nación, Ministerio de Defensa, Policía Nacional, mediante apoderado se opuso a las pretensiones de la demanda, para lo cual señaló que el llamamiento a calificar servicios es una causal de retiro para los oficiales y suboficiales de la Policía Nacional de acuerdo con el artículo 2 de la Ley 857 de 2003, cuyo requisito es que el servidor cumpla con las exigencias para hacerse acreedor de la asignación de retiro. De la misma forma precisó que el retiro por llamamiento a calificar servicios es una causal de terminación normal de la situación laboral de un uniformado que se aplica como un mecanismo de renovación dentro de la línea jerárquica, que busca

garantizar la dinámica de la carrera de los miembros de la Fuerza, constituyéndose en una herramienta de relevo en beneficio del mejoramiento y excelencia institucional, al permitir el ascenso de los más sobresalientes. Más adelante, se refirió a los requisitos para acceder a la asignación de retiro y la forma de liquidación de dicha prestación, de acuerdo con lo previsto por el Decreto 4433 de 2004. De acuerdo con lo anterior, precisó que el actor contaba con 24 años, 11 meses y 27 días de servicios, es decir, se reunieron los requisitos para la procedencia de esta causal de retiro que opera bajo los parámetros de la facultad discrecional, basado en razones del servicio, sin que se hayan violado los preceptos constitucionales y legales que rigen la materia. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN DE PRIMERA INSTANCIA Policía Nacional (f. 301 a 308) La parte demandada reiteró los argumentos de defensa expuestos en la contestación de la demanda. Seguidamente, indicó que el marco normativo de la situación del actor está dado por los artículos 1, 2 y 3 de la Ley 857 de 2003; 55, 56, 57, 58 y 59 del Decreto 1512 de 2000 y en 57 del Decreto 1791 de 2000, en armonía con la jurisprudencia de la Corte Constitucional, de acuerdo con los cuales solamente se requiere el concepto previo de la Junta Asesora del Ministerio de Defensa para la Policía Nacional y que el policial haya alcanzado el tiempo de servicios exigido para el reconocimiento de la asignación de retiro, esto es, dieciocho años.

En relación con el concepto de la mencionada Junta Asesora señaló que se trata de un acto de trámite o preparatorio para la elaboración de una decisión final que puede o no ser adoptada por el Ministerio de Defensa, en calidad de autoridad nominadora, razón por la cual no requiere de notificación dado que está desprovisto de la naturaleza de acto definitivo. Igualmente, señaló que aunque la hoja de vida del señor Israel Robayo Rojas incluya reconocimientos en condecoraciones y felicitaciones es lo normal y corresponde a todo policía, sin que ello otorgue un fuero de estabilidad dentro de la institución, pues el retiro se debe a una causal objetiva, que tiene como fin permitir el ascenso y la promoción de otros miembros de la fuerza1. En este sentido, resaltó que el llamamiento a calificar servicios es un instrumento institucional de relevo dentro de la línea jerárquica, lo cual implica que se trata de una forma de culminación normal de la carrera policial y no puede ser considerada como una sanción para el servidor. Israel Robayo Rojas (ff. 182 – 238) La parte actora reiteró los planteamientos efectuados en el escrito inicial e hizo énfasis en el cargo de desviación en el que incurrió la entidad al ordenar su retiro, en razón a que es distinta a los fines del Estado, lo cual sustentó con el argumento de que se desconoció la decisión contenida en el Acta de la Junta Asesora 007 del 29 de abril de 2010, en el sentido de reubicarlo y asignarle una labor en atención a la pérdida de la aptitud para la vigilancia dado que su hoja de

vida fue calificada como superior, situación que, en su criterio, se hace más evidente con el hecho de que en el concepto previo contenido en el acta del 14 de mayo de 2010 no se indica motivo alguno del porqué de una recomendación de separación del servicio. El Ministerio Público guardó silencio en esta etapa procesal. SENTENCIA APELADA Mediante sentencia proferida el 19 de noviembre de 2015, el Tribunal Administrativo del Caquetá denegó las pretensiones de la demanda. Los fundamentos de dicha decisión, son los siguientes: En cuanto al control de legalidad del Acta 009 del 14 de mayo de 2010, en donde la Junta Asesora del Ministerio de Defensa para la Policía Nacional recomendó el retiro del demandante, consideró que al no tener el carácter de definitivo no es susceptible de ser demandando ante esta jurisdicción. 1 Al efecto, citó la sentencia del Consejo de Estado, Sección Segunda, del 14 de noviembre de 1996, radicación 12543. Ahora, en criterio del a quo, el hecho de que la mencionada acta tenga la misma fecha que la orden administrativa por la cual se disponía su retiro no invalida la decisión de retiro, dado que su aprobación (la del acta) no implicaba tal determinación. Luego de analizar el material probatorio aportado al expediente y confrontarlo con las normas que rigen la situación del demandante, concluyó que no se configura el cargo de falsa motivación toda vez que se siguió el procedimiento establecido por la ley para el retiro del demandante y si bien fue calificado satisfactoriamente y durante su desempeño como coronel activo desarrolló sus funciones acorde con

la ley y los reglamentos, lo cierto es que este es un deber legal inherente a quienes prestan sus servicios al Estado. Sobre este aspecto también sostuvo que el llamamiento a calificar servicios es una decisión que se adopta con fundamento en la facultad discrecional y no requiere de motivación de forma concreta, solamente exige haber cumplido quince años o más de servicios los cuales efectivamente acreditó el actor. En todo caso, manifestó que no logró acreditarse que el retiro no se hubiera presentado para mejorar el servicio, teniendo en cuenta que la finalidad que busca la demandada es el mejoramiento organizacional de la institución y la eficiencia de su labor para la sociedad colombiana. De otra parte, se refirió al vicio de desviación de poder concluyó que no se configura por el hecho de que existiera una recomendación de la Junta Médica Laboral de reubicación del demandante ante la disminución de su capacidad laboral pues bien podía hacer efectivo el retiro con fundamento en el artículo 58 del Decreto 1791 de 2000. Ahora, dado que el decreto de retiro se expidió por la autoridad competente con el cumplimiento de los requisitos legalmente establecidos para que operara la causal en cuestión no es procedente declarar su nulidad. ARGUMENTOS DE LA APELACIÓN Dentro de la oportunidad legal, el señor Israel Robayo Rojas presentó recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, el que fundamentó en lo siguiente: En primer lugar, se refirió al razonamiento del juez de primera instancia relacionado con la posibilidad de efectuar control de legalidad sobre el acta de recomendación de retiro de la Junta Asesora de la Policía Nacional, para indicar

que no lo comparte, habida cuenta de que aunque se declarara la nulidad del decreto de retiro lo cierto es que dicho concepto conservaría vigencia lo que traería como consecuencia que no fuera posible un restablecimiento del derecho, al quedar vigentes las motivaciones que dieron lugar a la separación del servicio. Adicionalmente, señaló que los demandados configuran un acto administrativo complejo, el cual se conforma por la fusión de la voluntad de los órganos que concurren en su formación, indicó que sus elementos son los siguientes: - Concurrencia de dos o más órganos o autoridades en la formación del acto. - Pluralidad de voluntades manifestadas en distintos momentos y de manera sucesiva. - Unidad o igualdad de finalidad y contenido en cada acto administrativo. - Interdependencia entre las distintas manifestaciones de voluntad para poder existir. En sentir del demandante, los anteriores elementos concurren en los actos acusados de manera que, en su criterio, debe adelantarse el control de legalidad sobre los dos, en la medida en que la recomendación de la Junta Asesora contiene la motivación de la decisión de retiro. Seguidamente, se refirió a la discrecionalidad como fundamento del llamamiento a calificar servicios, para indicar que la Corte Constitucional, en diversos pronunciamientos, ha considerado que es necesario motivar el acto de retiro, con el fin de garantizar el derecho a la igualdad, al debido proceso y el acceso real y efectivo a la administración de justicia de los uniformados de la Fuerza Pública, situación que implica que es a la administración a la que corresponde demostrar de qué manera mejoró el servicio del señor Robayo Rojas pues lo contrario no le

puede ser exigible en calidad de demandante como lo pretende el A quo. Por último, señaló que el A quo omitió ordenar que de las sumas a pagar por concepto de salarios dejados de percibir, se descontaran todos los valores que el actor ha recibido por parte de la nación durante trece años, comoquiera que con su retiro fue beneficiado con los emolumentos y prestaciones aplicables al personal de reserva, además de la asignación de retiro a la que tiene derecho, lo anterior con el fin de evitar que reciba una doble remuneración como funcionario público. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN Israel Robayo Rojas (ff. 404 -423) presentó escrito de alegatos de conclusión, en el que insistió en las razones por las que considera que el acta de la Junta Asesora es demandable, así como lo relacionado con la necesidad de motivación de los actos de retiro de los miembros de la Fuerza Pública expedidos con fundamento en la facultad discrecional y la carga de la prueba de las motivaciones que llevan a la administración a adoptar tal decisión. La Nación, Ministerio de Defensa, Policía Nacional (ff. 432-434) en esta oportunidad precisó que el ascenso del personal uniformado de la Fuerza Pública está íntimamente ligado a la planta que establece el Gobierno Nacional, en la que define el número de funcionarios y grados requeridos para el cumplimiento de los fines estatales, a la cual debe ceñirse la institución, lo que lleva a la renovación como instrumento de relevo dentro de la línea jerárquica, por ello la entidad no está en la obligación de llamar a todos los miembros a curso de ascenso. En relación con los fines perseguidos con la expedición de los actos acusados

expuso, en síntesis, que era el de entregar un reconocimiento especial por los servicios prestados, concediéndole beneficios acordes con los del personal activo de por vida, con el fin de renovar la institución con los funcionarios de las más altas condiciones personales, de liderazgo, laborales e intelectuales, entre otras. Además, puso de presente que la Corte Constitucional en la SU-091 de 2016 reiteró los puntos característicos del llamamiento a calificar servicio para lo cual hizo un comparativo con el retiro por voluntad del Gobierno Nacional o de la Dirección de la Policía Nacional y el retiro discrecional en las Fuerzas Militares. MINISTERIO PÚBLICO La Procuraduría Segunda Delegada ante el Consejo de Estado rindió concepto en el que solicitó que se confirme la decisión de primera instancia, para lo cual coincidió con el planteamiento efectuado por el Tribunal Administrativo del Caquetá, en relación con el cumplimiento de las exigencias legales para que opere esta causal de retiro válidamente, previsto en la Ley 857 de 2003 y en el artículo 144 del Decreto 1212 de 1990. CONSIDERACIONES Problema jurídico El problema jurídico que se debe resolver en esta instancia, se resume en las siguientes preguntas: ¿El Acta 009 del 14 de mayo de 2010 por medio de la cual la Junta Asesora del Ministerio de Defensa para la Policía Nacional propuso el retiro del coronel Israel Robayo Rojas conforma con el Decreto 2219 del 21 de junio de 2010 un acto complejo susceptible de ser demandado ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo? ¿Conforme el material probatorio se encuentra demostrado que el retiro del

demandante está afectado de nulidad por falsa motivación? ¿La administración podía adoptar válidamente la decisión de retirar por llamamiento a calificar servicios al señor Israel Robayo Rojas aunque la Junta Asesora del Ministerio de Defensa para la Policía Nacional había conceptuado sobre su reubicación en labores de carácter administrativo o docente, según Acta 007 del 29 de abril de 2010 en razón a sus condiciones de salud? Primer problema jurídico ¿El Acta 009 del 14 de mayo de 2010 por medio de la cual la Junta Asesora del Ministerio de Defensa para la Policía Nacional propuso el retiro del coronel Israel Robayo Rojas conforma con el Decreto 2219 del 21 de junio de 2010 un acto complejo susceptible de ser demandado ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo? En el escrito de apelación la parte actora afirmó que el acta de la Junta Asesora del Ministerio de Defensa Nacional que recomendó su retiro conforma un acto complejo con el decreto por medio del cual el Gobierno Nacional lo separó del servicio por cumplir con todas las características de aquel. En su exposición, consideró importante el control de legalidad sobre este concepto previo, en razón a que es precisamente el que contiene los motivos por los cuales se determinó la modificación de su situación jurídica. Sobre el particular conviene señalar, en primer lugar, que aunque se determine que el primero de los actos acusados no sea susceptible de ser demandado, ello no quiere decir que no sea viable examinar su contenido con la finalidad de analizar la presunción de legalidad del decreto que retiró del servicio al actor. En segundo lugar, la Subsección estima pertinente precisar los conceptos

relativos al acto administrativo complejo para verificar si en presente asunto se configura un