CE-SECCION SEGUNDA-18001-23-33-000-2014-00070-01(1932-14)-2019

MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO

CONTRA ACTO QUE NIEGA EL RECONOCIMIENTO DE PENSIÓN GRACIA – Procedencia / RECHAZO DE LA DEMANDA – Improcedencia Para la Sala no le asiste razón al a quo cuando afirma que el acto administrativo cuestionado no es susceptible de control judicial, dado que el artículo 138 del CPACA prevé que toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad de un acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le restablezca el derecho, sin perjuicio de que para ello cumpla los presupuestos procesales para su procedencia, y en el presente caso, el actor, a través de petición de 15 de agosto de 2012, solicitó de la accionada el reconocimiento de la pensión gracia (ff. 4 y 5), sin que se le brindara respuesta de fondo a su solicitud. (…). En ese orden de ideas, teniendo en cuenta la naturaleza jurídica del derecho reclamado, resulta evidente que en armonía con los postulados constitucionales sobre los derechos a la igualdad, seguridad social, mínimo vital y acceso a la administración de justicia y el principio de solidaridad, entre otros, quien estime tener derecho al reconocimiento pensional no está condenado a soportar las consecuencias indeseables que pueda comportar la dinámica interpretativa de la Administración y de algunos jueces administrativos frente a este tema, pues por tratarse de un derecho cierto e indiscutible, no está sujeto a los rigorismos procedimentales propios de los que no son de su estirpe. En conclusión, el hecho de que exista en

el sub lite actos administrativos ejecutoriados que hayan resuelto anteriores peticiones de reconocimiento de la pensión gracia al actor, no es óbice para que la jurisdicción se pronuncie frente a una pretensión de legalidad, máxime cuando con la nueva petición se aportaron elementos de juicio adicionales a los considerados inicialmente por la Administración, tal como consta en los folios 17 a 20. Por lo tanto, se revocará el proveído recurrido que rechazó de plano la demanda del epígrafe y, en consecuencia, se devolverá el expediente al Tribunal de origen para que continúe con el trámite correspondiente.

NOTA DE RELATORÍA: En relación con la diferencia entre los actos administrativos de trámite, y los definitivos, ver: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia de 20 de noviembre de 2017, radicación: 55304,

C.P.: Marta Nubia Velásquez Rico.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 43

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION B

Consejero ponente: CARMELO PERDOMO CUETER

Bogotá, D.C., once (11) de abril de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 18001-23-33-000-2014-00070-01(1932-14)

Actor: PEDRO ANTONIO RAMÍREZ RAMOS

Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN

PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL (UGPP) Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho

Tema: Reconocimiento pensión gracia Actuación: Apelación auto que rechaza demanda

I. ASUNTO POR RESOLVER Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto y sustentado por el demandante (ff. 57 a 70) contra el auto proferido el 11 de marzo de 2014 por el Tribunal Administrativo del Caquetá (ff. 54 a 56), mediante el cual rechazó de plano la demanda del epígrafe.

II. ANTECEDENTES PROCESALES El actor, a través de apoderado, presentó medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en el que pretende la anulación del oficio ADP 4075 de 26 de noviembre de 2012, por el cual la subdirectora de determinación de derechos pensionales de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) le negó el reconocimiento de la pensión gracia.

III. PROVIDENCIA IMPUGNADA El Tribunal Administrativo del Caquetá, mediante auto de 11 de marzo de 2014 (ff. 54 a 56), rechazó de plano la demanda, al considerar que el oficio censurado no corresponde a un acto administrativo definitivo de aquellos que crean, modifican o extinguen una situación jurídica, por tanto, no es susceptible de control ante esta jurisdicción, conforme a lo señalado en el numeral 3 del artículo 169 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA).

IV. RECURSO DE APELACIÓN Inconforme con la anterior decisión, el demandante interpuso recurso de apelación

(ff. 57 a 70), al estimar que el acto administrativo acusado tiene vocación de ser enjuiciado ante esta jurisdicción, toda vez que se constituye en la respuesta de la Administración a la solicitud que le dio origen; no obstante, que de su contenido se evidencia «un análisis ligero y facilista de las pruebas obrantes en el proceso y que son nuevas», las cuales al no ser valoradas en su conjunto vulneran derechos fundamentales, puesto que no resuelve de fondo la petición de 15 de agosto de 2012, con la cual se aportaron nuevos elementos de juicio con los que se demuestra que «cumple a cabalidad con los requisitos de edad y tiempo para 2 obtener y disfrutar de su Pensión de Jubilación Gracia».

V. CONSIDERACIONES 5.1 Competencia. Conforme a lo preceptuado en los artículos 125, 150, 243

(numeral 3) y 244 (numeral 3) del CPACA, corresponde a la Sala decidir el recurso de apelación interpuesto por el demandante contra la providencia de 11 de marzo de 2014, a través de la cual el Tribunal Administrativo del Caquetá rechazó de plano el medio de control de la referencia. 5.2 Problema jurídico. De conformidad con los antecedentes expuestos, el problema jurídico se contrae en determinar si el acto administrativo censurado es de aquellos definitivos que crean, extinguen o modifican una situación jurídica determinada, y en esa medida establecer si es o no susceptible de control ante esta jurisdicción. 5.3 Caso concreto. En el sub lite, se pretende la anulación del oficio ADP 4075 de 26 de noviembre de 2012, por medio del cual la subdirectora de determinación de

derechos pensionales de la UGPP «declara improcedente la solicitud presentada [por el demandante] el 15 de agosto de 2012», orientada al reconocimiento de la pensión gracia, por cuanto con anterioridad ya se había resuelto otra petición con idéntico propósito mediante Resolución PAP 11584 de 31 de agosto de 2010, la cual se encontraba en firme, y porque con la aludida petición de 12 de agosto de 2012, no se presentaron elementos de juicio diferentes a los considerados en este último acto (ff. 2 y 3). El Tribunal Administrativo del Caquetá, con auto de 11 de marzo de 2014 (ff. 54 a 56), rechazó de plano la demanda, al considerar que el oficio censurado no corresponde a un acto administrativo definitivo de aquellos que crean, modifican o extinguen una situación jurídica, por tanto, no es susceptible de control ante esta jurisdicción, conforme a lo señalado en el numeral 3 del artículo 169 del CPACA. No obstante, para el demandante dicho acto sí es pasible de control judicial, toda vez que no resuelve de fondo la petición de 15 de agosto de 2012, con la cual se aportaron nuevos elementos de juicio con los que se demuestra que «cumple a cabalidad con los requisitos de edad y tiempo para obtener y disfrutar de su Pensión de Jubilación Gracia». Así las cosas, para la Sala no le asiste razón al a quo cuando afirma que el acto administrativo cuestionado no es susceptible de control judicial, dado que el artículo 138 del CPACA prevé que toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la

nulidad de un acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le restablezca el derecho, sin perjuicio de que para ello cumpla los presupuestos procesales para su procedencia, y en el presente caso, el actor, a través de petición de 15 de agosto de 2012, solicitó de la accionada el reconocimiento de la pensión gracia (ff. 4 y 5), sin que se le brindara respuesta de fondo a su solicitud. La jurisprudencia del Consejo de Estado ha precisado las diferencias entre los 3 actos administrativos de trámite y los de carácter definitivo, en el sentido de que los primeros «son decisiones instrumentales proferidas con el propósito de permitirle a la Administración avanzar hacia la consecución de sus objetivos a través de la adopción de determinaciones de fondo, de suerte que la existencia de aquéllos no se explica y menos se justifica por sí sola, sino en la medida en que forman parte de una secuencia o serie de actividades unidas y coherentes», en tanto que los segundos «ponen fin de manera perentoria a la actuación administrativa, de modo que con su expedición ésta queda agotada y restará apenas la ejecución de lo decidido»1. Asimismo, el artículo 43 del CPACA define los actos definitivos como los que «deciden directa o indirectamente el fondo del asunto o haga imposible continuar la actuación». Por su parte, el Consejo de Estado ha sostenido que los actos de trámite que no permiten culminar la actuación pueden ser demandados de manera excepcional, pero los demás no, como es el caso de los de ejecución, en la medida en que son proferidos para cumplir decisiones administrativas o judiciales.

Al respecto señaló2: En ese contexto normativo, se advierte que únicamente las decisiones de la administración producto de la conclusión de un procedimiento administrativo, o los actos de trámite que hacen imposible la continuación de esa actuación, son susceptibles de control de legalidad por parte de la jurisdicción contencioso administrativa, de modo tal que los actos de trámite o preparatorios distintos de los antes señalados se encuentran excluidos de dicho control; así mismo, se exceptúan de control jurisdiccional los actos de ejecución de una decisión administrativa o jurisdiccional, toda vez que a través de ellos tampoco se decide definitivamente una actuación, pues sólo son expedidos en orden a materializar o ejecutar esas decisiones. De lo anterior se colige que son pasibles de control judicial aquellos actos administrativos que contienen la manifestación de la voluntad de la Administración y definen la situación del interesado, como el censurado en el medio de control del epígrafe, así como los de trámite que imposibiliten continuar con la actuación, pero se excluyen de dicho control los de simple gestión y ejecución, pues estos últimos en estricto sentido, cumplen una orden concreta y no crean, modifican ni extinguen circunstancia jurídica alguna. En ese orden de ideas, teniendo en cuenta la naturaleza jurídica del derecho reclamado, resulta evidente que en armonía con los postulados constitucionales sobre los derechos a la igualdad, seguridad social, mínimo vital y acceso a la administración de justicia y el principio de solidaridad, entre otros, quien estime tener derecho al reconocimiento pensional no está condenado a soportar las consecuencias indeseables que pueda comportar la dinámica interpretativa de la

Administración y de algunos jueces administrativos frente a este tema, pues por tratarse de un derecho cierto e indiscutible, no está sujeto a los rigorismos 1 Consejo de Estado, sala de lo contencioso-administrativo, sección tercera, subsección A, sentencia de 20 de noviembre de 2017, expediente 11001-03-26-000-2015-00142-00(55304), C. P. Marta Nubia Velásquez Rico (E). 2 Consejo de Estado, sala de lo contencioso-administrativo, sección primera, sentencia de 7 de febrero de 2008, expediente 11001-03-15-000-2007-01142-01(AC), C. P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta. 4 procedimentales propios de los que no son de su estirpe. En conclusión, el hecho de que exista en el sub lite actos administrativos ejecutoriados que hayan resuelto anteriores peticiones de reconocimiento de la pensión gracia al actor, no es óbice para que la jurisdicción se pronuncie frente a una pretensión de legalidad, máxime cuando con la nueva petición se aportaron elementos de juicio adicionales a los considerados inicialmente por la Administración, tal como consta en los folios 17 a 20. Por lo tanto, se revocará el proveído recurrido que rechazó de plano la demanda del epígrafe y, en consecuencia, se devolverá el expediente al Tribunal de origen para que continúe con el trámite correspondiente. En mérito de lo expuesto, la Sala DISPONE: 1º. Revocar el auto de 11 de marzo de 2014, proferido por el Tribunal Administrativo del Caquetá, que rechazó de plano la demanda de la referencia, de

acuerdo con la parte motiva. 2º. Ejecutoriada esta providencia, devolver el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones que fueren menester, para que continúe con el trámite correspondiente. Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de decisión de la fecha.

CARMELO PERDOMO CUÉTER

SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ CÉSAR PALOMINO CORTÉS

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